王開陽 李若塵

（1 中國科學技術信息研究所，北京 100038；2 深圳龍崗智能視聽研究院，廣東深圳 518067）

0 引言

區(qū)塊鏈技術蘊含著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的巨大潛力，具有高度的前沿性和創(chuàng)新性。從政府層面頒布技術發(fā)展的規(guī)劃是推動新技術發(fā)展的重要手段。政府圍繞技術發(fā)展進行總體設計，包括發(fā)展的理念態(tài)度、戰(zhàn)略方向選擇和具體行為等。當前，我國已經(jīng)有一些省級、地市級和區(qū)縣級政府先后發(fā)布了本地的區(qū)塊鏈技術規(guī)劃（或命名為“行動計劃”等），為未來技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了良好的基礎。

為了更好地推動我國區(qū)塊鏈技術的發(fā)展、激發(fā)區(qū)塊鏈技術蘊含的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新推動力，剖析已有地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃的內(nèi)容特征，可以準確把握各個地方區(qū)塊鏈技術發(fā)展的未來走向。本文將在已有研究基礎上構(gòu)建區(qū)塊鏈技術規(guī)劃的量化方法，量化描述和比較地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃，闡明地方政府構(gòu)建區(qū)塊鏈技術發(fā)展戰(zhàn)略的共同特征和問題不足，并對進一步推動地方政府區(qū)塊鏈技術發(fā)展提出政策建議。

1 文獻綜述

科技規(guī)劃是關于一個較長時期科技發(fā)展的方向、重大目標、重要任務和主要措施的總體設想和藍圖，是科技發(fā)展思想和指導方針的戰(zhàn)略體現(xiàn)[1]。學者們對科技規(guī)劃進行了深入的研究，取得了一定的研究成果。李平等[2]提出新中國成立以來歷次科技規(guī)劃在構(gòu)建和完善我國科技創(chuàng)新體系方面發(fā)揮了引領性和指導性的作用。Wu等[3]研究了“九五”至“十二五”期間的產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)現(xiàn)中央政府制定戰(zhàn)略和政策的傾向是決定省級五年計劃制定的關鍵影響因素。曹聰?shù)萚4]分析2006—2012年國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容，梳理取得的科技發(fā)展成就，指出未來我國將面臨的政府協(xié)調(diào)能力亟待加強等全新挑戰(zhàn)。

政策的量化是借助各類計量方法對政策實施、過程、效果進行數(shù)量描述。政策量化的路徑大致分為兩種：一是利用基于關鍵詞的語義網(wǎng)絡等，二是對政策內(nèi)容進行定性式量化。前者是目前較為常見的：Daugbjerg等[5]通過構(gòu)建語義網(wǎng)絡分析歐洲公共衛(wèi)生政策文本，指出歐洲政府在該領域的合作不夠、政策覆蓋人群不足等問題；Zhang等[6]提出中國電動汽車產(chǎn)業(yè)政策類型并進行分析，指出基礎設施建設目標制定和研發(fā)投資投入存在不合理情況；吳蕓等[7]利用政策工具的強制程度、協(xié)同程度與整合程度分析京津冀區(qū)域大氣污染治理政策工具的變遷；田志龍等[8]將政策量化與行政具體過程聯(lián)系在一起，量化“國家—省—市—區(qū)”四級政策，分析我國創(chuàng)新政策的要素、特征和作用機理。而后者代表性工作是：彭紀生等[9]設計了一套完整的人工閱讀量化標準表，分析了1978—2006年我國科技政策，并針對評價政策文本的內(nèi)容為不同政策目標和措施的“力度”進行打分，分析歷年政策實施的情況；程華等[10]將政策力度作為自變量之一加入基于柯布—道格拉斯函數(shù)的計量模型，分析包含政策力度在內(nèi)的多個不同自變量對國家創(chuàng)新效益的影響；張煒等[11]在人工閱讀的基礎上，通過專家打分和AHP設置不同政策量化指標的權重，進行不同地域之間的橫向分析，提出政策改進建議。

對區(qū)塊鏈技術相關政策的分析研究也取得了一些成果。An等[12]利用文本分析的方式，對韓國現(xiàn)有的區(qū)塊鏈技術相關政策、法律進行評判，提出了改進意見。Novak[13]分析了澳洲政府區(qū)塊鏈技術政策，講述了創(chuàng)新和技術變革背景下政策制定的過程，評估了與區(qū)塊鏈技術相關政策的執(zhí)行效果。藍金英[14]分析了部分省市已有區(qū)塊鏈技術政策主要做法的特征。高小平等[15]建立“認知—制度” 分析框架，運用內(nèi)容分析法等分析國家和地方區(qū)塊鏈技術政策的內(nèi)容。除此之外，當前區(qū)塊鏈技術相關的戰(zhàn)略性研究方向較多的是技術發(fā)展前景及其展望。袁勇等[16]詳細分析了區(qū)塊鏈技術的技術本質(zhì)及其包括金融在內(nèi)的經(jīng)濟社會多個領域的應用潛力。何蒲等[17]從比特幣入手，探討了區(qū)塊鏈技術原理、發(fā)展瓶頸、應用前景等內(nèi)容。

2 研究設計

2.1 研究目的

本文針對我國地方省市區(qū)已有的區(qū)塊鏈技術規(guī)劃，基于人工閱讀和專家會商進行政策量化，深入分析已有規(guī)劃文本在“規(guī)劃目標”和“重點任務（專項行動）”等部分的數(shù)量特征，探究已有地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃文本的內(nèi)容清晰度和可操作性，并進行各規(guī)劃的差異化比較，精確化分析地方主要區(qū)塊鏈技術規(guī)劃，得到未來可能存在的政策實施不足之處。本文的研究將有助于我國地方政府優(yōu)化相關政策的制定、更快實現(xiàn)區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.2 區(qū)塊鏈規(guī)劃文本來源

本文主要通過手工方式，搜集已公開的地方規(guī)劃文本全文?，F(xiàn)有的區(qū)塊鏈技術規(guī)劃主要是以“行動計劃”“指導（發(fā)展）意見”“發(fā)展規(guī)劃”等的名稱發(fā)布。截至2020年10月，已搜集13個地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃。

2.3 研究方法

本文聚焦于區(qū)塊鏈技術規(guī)劃的文本清晰程度和可操作水平等評價標準：一是文本內(nèi)容清晰，二是規(guī)劃內(nèi)容具有可操作性，三是文本結(jié)構(gòu)全面，四是具有一定的靈活性[18]。而這難以直接通過語義網(wǎng)絡分析等導出相關結(jié)論，所以選擇了彭紀生等[9]較早使用的定性量化方法進行分析。

具體方法是：在分析內(nèi)容方面，已有區(qū)塊鏈技術規(guī)劃的內(nèi)容體例相似，主要包括“背景意義—規(guī)劃目標—重點任務（專項行動）—保障措施（組織實施）”等部分。從已有區(qū)塊鏈技術規(guī)劃文本內(nèi)容實際情況出發(fā)，本文分析的重點在“規(guī)劃目標”和“重點任務（專項行動）”等兩個部分。在量化過程方面，基于彭紀生[9]設計的量化標準表，按照科技規(guī)劃文本的內(nèi)容清晰和可操作性等評價標準，結(jié)合區(qū)塊鏈技術相關細節(jié)等，開發(fā)出了區(qū)塊鏈文本不同部分的量化標準表。然后賦分和計算，低一級目標分數(shù)（或任務分數(shù)）加總算術平均得到高一級目標分數(shù)（或任務分數(shù)）。本文邀請從事區(qū)塊鏈技術和科技規(guī)劃的3 位專家進行研讀，經(jīng)過前期獨立打分和會商討論，形成最終的量化結(jié)果。

（1）制定“規(guī)劃目標”量化表。具體應關注規(guī)劃在目標敘述清晰性（最好設置分階段目標）以及操作性明確性（最好設置量化指標）。規(guī)劃目標量化表格如表2所示。

表1 本研究所使用的區(qū)塊鏈技術規(guī)劃文本

表2 區(qū)塊鏈技術規(guī)劃目標量化表

（2）制定“重點任務”的量化表。借鑒范梓騰等[19]、宋偉等[20]的分類法，本文提出了區(qū)塊鏈技術規(guī)劃的三類任務，即技術任務、產(chǎn)業(yè)任務和環(huán)境任務。技術任務指的是為推動區(qū)塊鏈技術不斷發(fā)展和成熟所提出的各類措施，涉及加密算法、端到端傳輸網(wǎng)絡和共識算法等基礎技術發(fā)展的具體指示。產(chǎn)業(yè)任務指的是推動區(qū)塊鏈技術相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在技術應用場景設計、企業(yè)培育和集聚以及創(chuàng)新生態(tài)營造等的具體指示。環(huán)境任務指的是實現(xiàn)人才要素富集，以及不斷改善政府治理的具體指示。每個任務按照文本的詳盡程度和可操作性設置了4 個層次并分別賦分。重點任務具體內(nèi)涵見表3，賦分方式見表4—表6。

表3 區(qū)塊鏈技術規(guī)劃任務類型及含義

表4 區(qū)塊鏈規(guī)劃量化表——技術任務

表5 區(qū)塊鏈規(guī)劃量化表——產(chǎn)業(yè)任務

表6 區(qū)塊鏈技術規(guī)劃量化表——環(huán)境任務

3 區(qū)塊鏈技術規(guī)劃量化結(jié)果

3.1 總體分析和量化結(jié)果

總體上，現(xiàn)有地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃基本都確定了未來三五年的發(fā)展目標，覆蓋了包括技術突破、產(chǎn)業(yè)繁榮和環(huán)境營造等方面。同時，在任務布局內(nèi)容上出現(xiàn)了共同特征：在技術方面，聚焦密碼學、共識算法、跨鏈技術、專有芯片、智能合約、分布式網(wǎng)絡等，并著力構(gòu)建技術平臺或開源社區(qū)。在產(chǎn)業(yè)方面，主要圍繞金融、供應鏈、能源、農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意、公共服務等領域，利用培育本地區(qū)塊鏈技術軟硬件企業(yè)或引入外部優(yōu)勢企業(yè)等方式，加快在產(chǎn)業(yè)園、高新區(qū)、試驗區(qū)等進行推廣，加快區(qū)塊鏈技術賦能已有各個行業(yè)。在環(huán)境方面，一是強調(diào)政府部門要強化領導措施，通過部門協(xié)同、壓力傳導等方式加快落實；二是強調(diào)政策保障，通過利用財稅政策、試點示范等多種方式引導發(fā)展；三是吸引人才，通過專門的計劃項目等手段壯大本地區(qū)人才隊伍；四是營造氛圍，主要是強化宣傳報告，并舉辦特定展會、論壇等。

利用量化方法可以得出已有地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃目標的分數(shù)。已有的所有規(guī)劃目標的總體平均分為2.23。其中，省級的平均為2.0 分，地市級的為2.4 分，區(qū)縣級的為2.5 分。從分數(shù)可以看到，地方政府對區(qū)塊鏈技術發(fā)展的目標設定較為合理，能夠在敘述定性目標之后，確定若干個量化目標。

根據(jù)量化方法得出各級區(qū)塊鏈技術規(guī)劃三類任務的分數(shù)。根據(jù)測算，省級的平均分數(shù)為2.9分，地市級的平均分數(shù)為2.6 分，區(qū)縣級的平均分數(shù)為2.3 分。各級區(qū)塊鏈技術規(guī)劃的任務總平均分和目標類似，也基本上達到了內(nèi)容清晰和可操作性較好的效果。另外，從任務的不同類型劃分，各級規(guī)劃的技術任務平均分數(shù)為2.22，產(chǎn)業(yè)任務平均分數(shù)為2.80，環(huán)境任務平均分數(shù)為3.32。從分數(shù)可以看到，現(xiàn)有地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境營造方面制定了敘述更加細致、落地性較強的措施，特別是在環(huán)境營造方面提出了較為詳盡和明確的指向。進一步對具體任務進行量化分析。測算結(jié)果如表7、圖1所示。

根據(jù)量化結(jié)果，不同任務的分數(shù)也存在差異。在技術任務中，“創(chuàng)新平臺”分數(shù)要大于“技術攻關”，且“技術攻關”是所有細分任務中分數(shù)最低的。在產(chǎn)業(yè)任務中，“應用場景”獲得了較高的分數(shù)，但是“企業(yè)培育”“產(chǎn)業(yè)集聚”和“系統(tǒng)生態(tài)”任務分數(shù)較為一般，僅達到了2 分的檔次。環(huán)境任務的分數(shù)較高且都超過了3 分。

表7 區(qū)塊鏈技術規(guī)劃任務的平均分數(shù)

圖1 區(qū)塊鏈技術規(guī)劃任務的平均分數(shù)

3.2 不同地方規(guī)劃分析和量化結(jié)果

地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃絕大部分制定了量化目標，具體包含了增加企業(yè)數(shù)量、構(gòu)建技術平臺、擴張產(chǎn)業(yè)規(guī)模等方面。同時，各地方規(guī)劃的任務布局存在差異性。如北京市的規(guī)劃任務可以分為3 層：底層任務為區(qū)塊鏈基礎理論研究及基礎設施建設，中間任務層則是便民政務服務、可信數(shù)據(jù)共享、普惠金融應用等重點任務部署，頂層任務層是構(gòu)建共建、共治、共享的新一代社會信用體系；貴州省規(guī)劃的重點任務布局側(cè)重區(qū)塊鏈技術與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的融合，分別在實體經(jīng)濟、政府治理、民生健康、城市管理4 個方面布置了一系列重點任務；廣州市的任務布局從技術體系、自主生態(tài)、培育企業(yè)3 個方面著手，較好地覆蓋了技術、產(chǎn)業(yè)兩方面。

進一步地，對已有省份的區(qū)塊鏈技術規(guī)劃進行橫向比較。首先比較已有區(qū)塊鏈技術規(guī)劃的目標。具體而言，有8 個規(guī)劃的目標分數(shù)低于3分，而有4 個規(guī)劃的分數(shù)高于3 分（含3 分）。由此得出，大部分省份的規(guī)劃對區(qū)塊鏈技術發(fā)展的目標設定偏低。這反映了已有各級規(guī)劃雖然絕大部分提出了指標性目標，但是內(nèi)容清晰性和可操作性普遍存在提升空間。測算結(jié)果如表8、圖2所示。

不同規(guī)劃的任務類型分數(shù)存在較大差異：一是在任務類型方面，技術任務的分數(shù)普遍相對偏低，在多數(shù)規(guī)劃文本中小于環(huán)境任務和產(chǎn)業(yè)任務的分數(shù)；二是在不同文本里，省級的3 個任務的分數(shù)大致相對均衡，而地市級和區(qū)縣級的分數(shù)則差異較大，同時技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務普遍低于環(huán)境任務。具體情況見表9、圖3。

為了從更細的顆粒度比較分析各個規(guī)劃文本具體任務，利用扇形圖展示3 個任務包含的8 個子任務（即二級指標）的具體分數(shù)。

（1）分析不同規(guī)劃對8 個子任務的全面覆蓋程度。圖4—圖6是本文統(tǒng)計的所有地區(qū)的區(qū)塊鏈技術規(guī)劃子任務得分雷達圖。從圖4可以看出，各省份在布局區(qū)塊鏈技術規(guī)劃時基本可以做到對8 個子任務進行兼顧，其中廣西壯族自治區(qū)和江蘇省的規(guī)劃內(nèi)容最為全面。從圖5可以看出地市級規(guī)劃內(nèi)容上較難做到方方面面都有所兼顧，城市的規(guī)劃都有明顯的傾向性。從圖6可以看出區(qū)級規(guī)劃在子任務設施上差異極大，當然也有可能與分析樣本較小有關。

表8 已有地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃目標分數(shù)

圖2 已有地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃目標量化分數(shù)

表9 已有地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃任務的分數(shù)

圖3 已有地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃任務的分數(shù)

圖4 省級二級指標得分情況雷達圖

圖5 市級二級指標得分情況雷達圖

圖6 區(qū)級二級指標得分情況雷達圖

（2）分析不同層次規(guī)劃中清晰度高和操作性強的子任務，即關注分數(shù)全部大于等于3 的子任務。由圖4—圖6可得：在省級層面子任務分數(shù)全部大于等于3 的有“政府治理”“創(chuàng)新平臺”和“應用場景”。另外，省級層面有4 個規(guī)劃的“人才集聚”分數(shù)符合要求，但由于2 個規(guī)劃的分數(shù)過低而未能入選。在市級符合條件的有“人才集聚”和“政府治理”。區(qū)級符合條件的有“人才集聚”。另外，如果適當忽略省級層面的特殊情況，3 個層級都高度關注的子任務是“人才集聚”；省級和市級作為較高層次都高度關注的子任務是“人才集聚”和“政府治理”。對不同層次規(guī)劃中內(nèi)容相對模糊、落地性不強的子任務，即關注分數(shù)大部分小于或者等于2 的子任務進行分析。在省級層級中符合條件的子任務是“技術攻關”。市級符合的子任務是“技術攻關”“產(chǎn)業(yè)集聚”和“創(chuàng)新生態(tài)”。區(qū)級符合條件的子任務是“產(chǎn)業(yè)集聚”。同樣進行跨層次比較可得，3 個層級中“技術攻關”是不確定性最強的子任務。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

本文通過規(guī)劃文本的定性量化方法，圍繞13個地方區(qū)塊鏈技術規(guī)劃文本進行分析，得出以下研究結(jié)論。

第一，當前地方政府對于區(qū)塊鏈技術未來發(fā)展目標設定大致合理。如在具有重要意義的區(qū)塊鏈技術產(chǎn)業(yè)方面，對增設企業(yè)、園區(qū)和擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模等做出量化目標，這反映了現(xiàn)有區(qū)塊鏈技術規(guī)劃普遍是利用數(shù)量指標進行政策執(zhí)行的“錨定”。但較少地方設置分階段性目標，這導致了大部分地方落實區(qū)塊鏈技術缺乏明確的階段性和步驟性。

第二，當前地方政府對區(qū)塊鏈技術發(fā)展任務設定上存在普遍的非均衡性。現(xiàn)有區(qū)塊鏈技術規(guī)劃在任務設定上主要是強調(diào)設置環(huán)境任務或者產(chǎn)業(yè)任務，對技術任務的設置相對粗略。形成該情況的原因在于區(qū)塊鏈技術上屬于新興技術類型，其技術發(fā)展仍然處于萌芽階段，技術發(fā)展方向暫未形成共識。同時，各個地方更關注新興技術是否對經(jīng)濟社會發(fā)展存在不良影響，對于新技術的治理方面問題較為關心。從任務設置上反映了大部分地方更多關注區(qū)塊鏈技術蘊含的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)效益。

第三，當前不同層級地方政府規(guī)劃對具體任務的安排存在較大差異性。省級地區(qū)大致能夠較好地均衡各個指標，而市級、區(qū)級除本身在新興信息技術、大數(shù)據(jù)領域發(fā)展較好的地區(qū)外，其他地區(qū)較難均衡各個方面。具體地說，不同地方普遍側(cè)重環(huán)境任務中的“人才引進”“政府治理”，但是技術任務中“技術攻關”的設置普遍較為模糊。該情況可能與各個地方信息技術創(chuàng)新能力差異有關，甚至出現(xiàn)一個創(chuàng)新能力較強的區(qū)縣級的規(guī)劃反而是完善的。如處于區(qū)級的貴陽市貴安區(qū)規(guī)劃能夠做到得分平衡，是因為貴安區(qū)承載了貴陽市大數(shù)據(jù)、新型信息產(chǎn)業(yè)，同時區(qū)塊鏈技術也是該地區(qū)的發(fā)展重點之一，相對高的創(chuàng)新能力保障了其規(guī)劃內(nèi)容平衡性甚至超過市級。

4.2 建議

一是適當推動區(qū)塊鏈共性技術研發(fā)攻關。突破基礎密碼學、共識算法和專門軟硬件等底層性、支撐性共性技術，構(gòu)建匯集政府、企業(yè)等多方資源的基礎性創(chuàng)新平臺，實現(xiàn)以成熟共性技術支撐具體區(qū)塊鏈技術應用。

二是要加強區(qū)塊鏈與人工智能等新一代信息技術的融合創(chuàng)新，進而更好地推動區(qū)塊鏈技術健康發(fā)展。

三是加大區(qū)塊鏈人才培養(yǎng)刻不容緩。各地方應當積極利用已有高等院校、研究機構(gòu)以及企業(yè)實訓基地等多種載體，建立包含學術研究培養(yǎng)、工程應用培訓等差異化、多層次培養(yǎng)方案，并以“異地任職”“候鳥聘任”等靈活方式積極吸納國內(nèi)外一流團隊、一流人才，支撐本地方區(qū)塊鏈技術發(fā)展各項需求。

四是加強區(qū)塊鏈技術的宣傳。加強區(qū)塊鏈技術的公眾宣傳，特別是通過真實案例、實際操作等方式，切實提升公眾對區(qū)塊鏈技術的認識程度，從而提速公眾熟悉和接納區(qū)塊鏈技術相關應用，打破技術認知壁壘，盡可能降低新技術引入對經(jīng)濟社會的潛在障礙。