張力 黃琦

環(huán)境行政公益訴訟制度建立以來(lái)，圍繞“行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”的判斷存在諸多困惑與爭(zhēng)議。2020年初，最高人民法院發(fā)布137號(hào)指導(dǎo)案例，其中明確：“環(huán)境行政公益訴訟中，人民法院應(yīng)當(dāng)以相對(duì)人的違法行為是否得到有效制止，行政機(jī)關(guān)是否充分、及時(shí)、有效采取法定監(jiān)管措施，以及國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益是否得到有效保護(hù)，作為審查行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)?！?37號(hào)指導(dǎo)案例裁判要旨確定了環(huán)境行政公益訴訟中“行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”的綜合性司法審查標(biāo)準(zhǔn)。由于該裁判要旨內(nèi)容的高度概括性，對(duì)其具體適用尚有進(jìn)一步探討空間，審判實(shí)務(wù)中的疑慮亦不會(huì)因指導(dǎo)案例的發(fā)布而即刻消弭，故回溯司法實(shí)踐對(duì)于今后正確適用該裁判要旨具有重要預(yù)判作用。

一、現(xiàn)實(shí)之維：“行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”的司法審查樣態(tài)

通過(guò)“法信”網(wǎng)以關(guān)鍵字“環(huán)境”+“行政公益訴訟”，檢索出環(huán)境行政公益訴訟制度建立以來(lái)（2017年7月1日至2020年12月31日）生效裁判文書(shū)共計(jì)761份，排除重復(fù)文書(shū)、無(wú)關(guān)案件、撤訴裁定等，共收集到不作為類環(huán)境行政公益訴訟案件有效文書(shū)532份，作為本文研究樣本；結(jié)合對(duì)C市部分環(huán)資庭、行政庭法官，從事公益訴訟工作檢察官的訪談，發(fā)現(xiàn)如下問(wèn)題：

（一）合法性審查失范

1.被告主體資格認(rèn)定的“粗放化”

在不作為類行政私益訴訟中，法院確定被告主體是否適格，需從行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有法定職責(zé)，是否具備履職之制度可能性兩個(gè)層面予以審查。不作為類環(huán)境行政公益訴訟中，被告主體是否適格的認(rèn)定本不應(yīng)因訴訟形態(tài)不同而有所區(qū)別，但部分法院的認(rèn)定方式過(guò)于粗放，有片面支持檢察機(jī)關(guān)工作之嫌。約15%的案件中，檢察機(jī)關(guān)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為單獨(dú)被告提起訴訟，部分案件的被告主體資格認(rèn)定引發(fā)爭(zhēng)議。

（1）關(guān)于“管理職責(zé)”可訴性的爭(zhēng)議

一般而言，行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)可分為“監(jiān)管職責(zé)”與“管理職責(zé)”。有學(xué)者將具備行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性法定監(jiān)管措施（即剛性職權(quán)）為履行保障的行政職責(zé)歸于“監(jiān)管職責(zé)”，將不具備強(qiáng)制性法定監(jiān)管措施（即柔性職權(quán)）為履職保障的行政職責(zé)歸于“管理職責(zé)”。①參見(jiàn)陳德敏、謝忠洲：《論行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”之認(rèn)定》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。本文所稱“監(jiān)管職責(zé)”與“管理職責(zé)”概念均引述自該論文。監(jiān)管職責(zé)大多歸屬于職能部門(mén)；而管理職責(zé)大多歸屬于地方政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）。行政機(jī)關(guān)依據(jù)監(jiān)管職責(zé)及其剛性職權(quán)可與行政相對(duì)人建立具體、特定、具有羈束力的行政法律關(guān)系；行政機(jī)關(guān)依據(jù)管理職責(zé)及其柔性職權(quán)對(duì)公共利益進(jìn)行概括式甚至兜底式保護(hù)，通常不與行政相對(duì)人建立傳統(tǒng)行政法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，行政相對(duì)人僅能獲得因管理職責(zé)帶來(lái)的反射利益。因行政私益訴訟原告僅能以救濟(jì)主觀權(quán)益而提起訴訟，其不能因反射利益而具備訴權(quán)。而環(huán)境行政公益訴訟中，部分法院未繼續(xù)沿用上述思路，將管理職責(zé)作為被告履職依據(jù)的做法，尚存爭(zhēng)議：持肯定觀點(diǎn)的法院大多以保護(hù)公共利益為主要理由，但文書(shū)說(shuō)理較少，未能完整呈現(xiàn)裁判者的邏輯進(jìn)路。而反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)履行管理職責(zé)的職權(quán)以“柔性”為主要特征，其自由裁量余地較大；履行管理職責(zé)以政策因素考量為主，因缺乏可以直接適用或者明確的法定標(biāo)準(zhǔn)，法院很難進(jìn)行司法審查，故不能以行政機(jī)關(guān)負(fù)有管理職責(zé)而認(rèn)定其系適格被告。

（2）對(duì)“履職之制度可能性”的考量不足

履職之制度可能性即行政機(jī)關(guān)是否具備滿足檢察機(jī)關(guān)訴求的行政職權(quán)。即使法院以管理職責(zé)作為行政機(jī)關(guān)的履職依據(jù)，如被訴行政機(jī)關(guān)所具備的職權(quán)無(wú)法滿足檢察機(jī)關(guān)訴求，仍不宜認(rèn)定其系適格被告。半數(shù)以上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為單獨(dú)被告的案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于檢察機(jī)關(guān)關(guān)于要求履行某項(xiàng)具體職責(zé)的訴訟請(qǐng)求，往往抗辯應(yīng)由具備強(qiáng)制性職權(quán)手段的行政機(jī)關(guān)部門(mén)履行法定職責(zé)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅能采取現(xiàn)場(chǎng)檢查、教育宣傳、行政指導(dǎo)等柔性手段與第三人協(xié)商協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因不具備履職之制度可能性而并非案件適格被告，但大部分法院對(duì)此問(wèn)題有意回避，徑行依據(jù)總則性條款認(rèn)定被告主體適格，忽視了行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)一致的基本原理，未能充分考量行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的期待可能性。①參見(jiàn)陳德敏、謝忠洲：《論行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”之認(rèn)定》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。

2.履職期限認(rèn)定“模糊化”

履職期限系法律法規(guī)所明確的關(guān)于行政機(jī)關(guān)履職行為最低時(shí)限要求，部分法院在判決中往往對(duì)履職期不作明確認(rèn)定，采取模糊化處理方式，有違合法性審查要求。

《行政訴訟法》第47條對(duì)履職期限作出明確規(guī)定，以原告向行政機(jī)關(guān)提起履職申請(qǐng)為起算點(diǎn)，以兩個(gè)月為限（法律法規(guī)另有規(guī)定及緊急情況除外）；《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟司法解釋》）規(guī)定：“行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議之日起兩個(gè)月內(nèi)履職并回復(fù)，緊急情形下應(yīng)在十五天內(nèi)回復(fù)。”法院在適用上述規(guī)定時(shí)存在如下困惑：其一，按照法律與司法解釋規(guī)定，一般情況下履職期為兩個(gè)月（法律法規(guī)另有規(guī)定除外），環(huán)境行政公益訴訟案件多受自然條件限制、施工工期影響、多部門(mén)協(xié)調(diào)、調(diào)查取證困難等因素影響，兩個(gè)月履職期限未免過(guò)短；其二，法律與司法解釋均未明確緊急情況下的履職期，如出現(xiàn)突發(fā)事件等緊急情形，以十五天回復(fù)期限為履職期限又顯然無(wú)法滿足保護(hù)環(huán)境公益的高效需求?；谏鲜鲆蓱]，15.6%的案件中，法院在判決中不作特別闡述，但實(shí)質(zhì)上將履職期限與回復(fù)期限的起算點(diǎn)、屆滿點(diǎn)進(jìn)行一體化認(rèn)定，未充分考慮影響期限的諸多因素；67.4%的案件中，法院選擇對(duì)履職期限避而不談，有意忽視履職期限的法定性，顯得較為隨意；另有10.2%的案件中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)履行法定職責(zé)并在判決中明確了期限，但并未詳細(xì)論述該期限是綜合考慮何種因素予以確定、法院認(rèn)定其具備“合理性”的原因。僅有6.8%的案件，因環(huán)境資源相關(guān)的法律法規(guī)明確了行政執(zhí)法期限，故法院依法確定履職期限。

（二）合理性審查欠缺

部分法院在審理中僅注重形式合法性，缺乏合理性考量，司法審查的彈性不足。

1.殊途同歸的兩種“全面”標(biāo)準(zhǔn)

因追求有效保護(hù)環(huán)境公益效果，法院通常要求行政機(jī)關(guān)全面履職，部分法院片面追求行政機(jī)關(guān)履職行為的“形式全面性”，呈現(xiàn)為兩種審查思路：思路一：“應(yīng)然—實(shí)然”的“減法式”對(duì)比，首先從規(guī)范層面分析行政機(jī)關(guān)可采用的全部法定監(jiān)管措施，其次審查行政機(jī)關(guān)實(shí)際履職情況，兩兩“相減”得出行政機(jī)關(guān)履職行為是否全面的結(jié)論。思路二：從“結(jié)果”到“行為”的逆向推演，只要行政機(jī)關(guān)履職行為未達(dá)到保護(hù)環(huán)境公益效果，則推定其并未全面履職。以上兩種裁判思路均可在形式上對(duì)行政機(jī)關(guān)是否全面履職作出迅速判斷，卻忽視了行政機(jī)關(guān)憑借專業(yè)判斷、具體案情，有選擇履職手段、執(zhí)法強(qiáng)度的自由裁量權(quán)，更未考慮自然環(huán)境因素等外部變量，欠缺合理性。

2.語(yǔ)焉不詳?shù)摹白哉f(shuō)自話式”認(rèn)定

部分判決有意忽視對(duì)行政機(jī)關(guān)履職之現(xiàn)實(shí)可能性的考量，析法說(shuō)理嚴(yán)重不足，判決結(jié)果引發(fā)質(zhì)疑。部分案件中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為確因客觀條件所限，導(dǎo)致其未全面采取法定監(jiān)管措施或未有效保護(hù)環(huán)境公益，據(jù)此擬主張免責(zé)，常見(jiàn)理由包括：人力、財(cái)力、物力受限，執(zhí)法能力嚴(yán)重不足，需待上級(jí)機(jī)關(guān)審批或其他部門(mén)協(xié)助，制止違法行為可能造成其他難以彌補(bǔ)的公共利益受損，行政相對(duì)人已經(jīng)有履行義務(wù)主動(dòng)性但需合理期限實(shí)施，植物生長(zhǎng)周期、季節(jié)等自然因素影響施工修復(fù)，因既有規(guī)劃設(shè)計(jì)等歷史因素影響，難以在短期內(nèi)保證履職效果等。但法院在事實(shí)認(rèn)定、裁判說(shuō)理中均對(duì)上述問(wèn)題鮮有正面回應(yīng)。這種“自說(shuō)自話式”認(rèn)定雖以司法權(quán)威為保障實(shí)現(xiàn)了環(huán)境公益保護(hù)目的，但對(duì)當(dāng)事人抗辯理由不著筆墨、不予置評(píng)，在一定程度上對(duì)司法公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）裁判尺度尚不統(tǒng)一

1.對(duì)審理對(duì)象的理解存在分歧

參考最高人民法院在行政私益訴訟中的裁判觀點(diǎn)，①參見(jiàn)張剛訴湖北省武漢市武昌區(qū)人民政府確認(rèn)房屋征收決定違法并予以撤銷(xiāo)案，最高人民法院（2017）最高法行申411號(hào)行政裁定書(shū)。不作為類環(huán)境行政公益訴訟審理對(duì)象應(yīng)為“檢察機(jī)關(guān)關(guān)于行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的主張是否成立”。由于環(huán)境行政公益訴訟制度以行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)作為檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴前程序和訴訟程序的法定條件，故檢察建議前行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的情況也應(yīng)作為關(guān)聯(lián)事實(shí)予以審查。但對(duì)于上述關(guān)聯(lián)事實(shí)能否納入案件審理對(duì)象范圍，存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)一認(rèn)為，因訴前檢察建議有督促作用，為行政機(jī)關(guān)提供自我糾錯(cuò)機(jī)會(huì)，故檢察建議前行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的事實(shí)不屬于案件審理對(duì)象范圍，約79.5%的案件采納此觀點(diǎn)；觀點(diǎn)二則與之相反，約20.5%的案件中，法官將檢察建議前行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)事實(shí)也作為審理對(duì)象，并作為認(rèn)定檢察機(jī)關(guān)主張是否成立的事實(shí)依據(jù)。

2.對(duì)多重“有效”標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)序適用

環(huán)境行政公益訴訟中，環(huán)境公益得到有效保護(hù)是認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的重要前提。受是否存在行政相對(duì)人、行政違法行為和狀態(tài)是否持續(xù)等因素影響，不同案件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)不同。法院雖在實(shí)踐中采取“違法行為是否得到實(shí)質(zhì)制止”“違法狀態(tài)是否得以實(shí)質(zhì)消除”“環(huán)境資源是否已得到修復(fù)”“行政相對(duì)人是否已履行修復(fù)義務(wù)”等作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但未能形成規(guī)范化認(rèn)定范式。以林木資源案件為例，法院均認(rèn)為應(yīng)以“環(huán)境資源是否已得到修復(fù)”作為認(rèn)定環(huán)境公益是否得到有效保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，但存在不同解讀，部分法院認(rèn)為行政相對(duì)人已經(jīng)履行修復(fù)義務(wù)即可，而部分法院認(rèn)為應(yīng)以環(huán)境資源已修復(fù)并通過(guò)驗(yàn)收作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

二、成因剖析：“行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”司法審查失范的原因探究

（一）司法審查規(guī)則供給不足

在我國(guó)成文法制度背景下，環(huán)境行政公益訴訟專門(mén)性規(guī)定不完善，《行政訴訟法》及其司法解釋也無(wú)法提供有力指引，法官在司法審查中面臨著無(wú)米為炊的窘境。

改革試點(diǎn)期間，最高人民法院、最高人民檢察院相繼出臺(tái)司法文件規(guī)范司法實(shí)踐，然而僅有《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)審查“行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”進(jìn)行了要素式明確，缺乏高層級(jí)系統(tǒng)、全面的規(guī)定。2017年7月修訂的《行政訴訟法》從立法層面確立了環(huán)境行政公益訴訟制度，卻只有一個(gè)條文對(duì)起訴主體、起訴條件予以明確；2018年3月實(shí)施的《檢察公益訴訟司法解釋》亦未確定司法審查標(biāo)準(zhǔn)與適用規(guī)則。上述環(huán)境行政公益訴訟的專門(mén)性規(guī)定的針對(duì)性不足，對(duì)司法審查缺乏指導(dǎo)價(jià)值，無(wú)法滿足實(shí)踐需求。

在環(huán)境行政公益訴訟專門(mén)化規(guī)定不足的情況下，法官只能從現(xiàn)有行政訴訟規(guī)則中尋求指引。由于《行政訴訟法》及其司法解釋中的絕大部分內(nèi)容圍繞行政私益訴訟展開(kāi)，該類訴訟所維護(hù)的權(quán)益以原告主觀權(quán)益為限，而環(huán)境行政公益訴訟具有強(qiáng)烈的客觀訴訟色彩，其訴訟特征與制度功能迥異于行政私益訴訟，因而法院受限于開(kāi)放性不足的既有規(guī)范，難以從中析出相應(yīng)規(guī)則，實(shí)難把握司法審查尺度。

（二）司法創(chuàng)新動(dòng)力未能有效釋放

1.先入為主：片面支持檢察機(jī)關(guān)

環(huán)境行政公益訴訟制度確立于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和檢察體制改革的大背景下，寄托了公眾對(duì)美好環(huán)境的期待，在某種意義上有著濃烈的“宣誓性”作用。這種“宣誓性”作用在個(gè)案中表現(xiàn)為法律效果、社會(huì)效果、政治效果的多重統(tǒng)一。部分案件起訴前，檢察機(jī)關(guān)與法院已就案情、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、法律適用等問(wèn)題進(jìn)行前期溝通協(xié)調(diào)，法官對(duì)案件結(jié)果有了先入為主的預(yù)判，因此在案件審理中略顯粗放，有意以“曖昧不清”的方式回避問(wèn)題和爭(zhēng)議，“專注”于實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。

2.有心無(wú)力：司法創(chuàng)新空間受限

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟制度推行中嚴(yán)格遵循層級(jí)審批機(jī)制，對(duì)案件選擇、訴訟請(qǐng)求等方面謹(jǐn)慎把控。檢察機(jī)關(guān)的穩(wěn)妥態(tài)度削弱了其創(chuàng)新性與靈活性，也在一定程度上對(duì)法院解決新型、疑難問(wèn)題造成了阻礙，大大壓縮了法院的司法裁量空間。①參見(jiàn)盧超：《從司法過(guò)程到組織激勵(lì)：行政公益訴訟的中國(guó)試驗(yàn)》，載《法商研究》2018年第5期。

在以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的環(huán)境行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)一審敗訴率極高，但面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的檢察權(quán)和二審再次敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，其往往不愿提起上訴，行政機(jī)關(guān)一審敗訴后上訴率不足3%。行政機(jī)關(guān)服判息訴固然能快速平息紛爭(zhēng)，但客觀上對(duì)更高層級(jí)法院積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)造成限制，在一定程度上導(dǎo)致司法創(chuàng)新和司法糾偏受阻。

（三）司法應(yīng)對(duì)能力不足

1.實(shí)體環(huán)境公益與秩序價(jià)值未得到妥當(dāng)衡平

環(huán)境行政公益訴訟的功能是復(fù)合型的，除了滿足公眾普遍關(guān)注的實(shí)體環(huán)境公益，還需對(duì)更具基礎(chǔ)性、根本性的環(huán)境資源保護(hù)秩序價(jià)值予以維護(hù)。然而法院在辦理環(huán)境行政公益訴訟案件時(shí)，往往呈現(xiàn)出不恰當(dāng)?shù)钠兀簩?duì)于保護(hù)實(shí)體環(huán)境公益較為注重，而忽視了該制度兼具維護(hù)法律秩序的功能，甚至忽視了其行政訴訟本質(zhì)，未能充分兼顧督促行政機(jī)關(guān)依法履職功能，從而使環(huán)境資源保護(hù)的秩序價(jià)值被遺忘或忽視，影響檢察環(huán)境行政公益訴訟復(fù)合型功能的實(shí)現(xiàn)。

2.應(yīng)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的專業(yè)技能不足

檢察環(huán)境行政公益訴訟的特性要求法官充分了解檢察權(quán)、行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律，全面把握行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)內(nèi)容、履職手段、適用程序等；實(shí)踐中認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)還需考量行政相對(duì)人是否履行義務(wù)等多重因素，職責(zé)義務(wù)的交織疊加進(jìn)一步增加了認(rèn)定行政不作為的復(fù)雜性。①參見(jiàn)許翠霞、羅曉梅、黃長(zhǎng)太：《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，載《集美大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。

同時(shí)，環(huán)境資源保護(hù)受技術(shù)水平、治理成本等客觀發(fā)展水平制約，而區(qū)位、季節(jié)、氣候等因素也成為影響行政機(jī)關(guān)履職效果的變量，故對(duì)“行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”的司法審查，不僅需要熟練掌握環(huán)境資源實(shí)體法知識(shí)、司法技術(shù)，也需要對(duì)環(huán)境科學(xué)知識(shí)具有相當(dāng)程度的了解。因缺乏專業(yè)人才及技術(shù)手段，部分法官尚不能完全應(yīng)對(duì)實(shí)踐挑戰(zhàn)。

三、司法審查“四步法”：137號(hào)指導(dǎo)案例裁判要旨適用規(guī)則建構(gòu)

因立法、司法解釋層面的欠缺以及法官專業(yè)技能不足導(dǎo)致的實(shí)踐困境難以在短時(shí)間內(nèi)改善，但可通過(guò)規(guī)范司法審查行為予以一定程度的緩解，這也是最高院發(fā)布137號(hào)指導(dǎo)案例裁判要旨的現(xiàn)實(shí)意義所在。該裁判要旨具有釋法作用，在一定程度上能夠彌補(bǔ)環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則供給不足的問(wèn)題，并為法官續(xù)造規(guī)則提供方向性引導(dǎo)。但宥于裁判要旨高度凝練于案例本身，難以全面涵攝環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐；且“充分”“及時(shí)”“有效”等概念具有較大不確定性，在適用中必然會(huì)出現(xiàn)裁判尺度不一的問(wèn)題；加之司法裁判的“慣性”，實(shí)踐問(wèn)題難以在短時(shí)間內(nèi)消弭，因此需要對(duì)第137號(hào)裁判要旨予以解讀并細(xì)化適用規(guī)則，以確保適法統(tǒng)一。

（一）重塑路徑：適用137號(hào)指導(dǎo)案例裁判要旨的司法考量

結(jié)合司法實(shí)踐與環(huán)境行政公益訴訟特質(zhì)，環(huán)境行政公益訴訟中審查行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)應(yīng)圍繞合法性、合理性與有效性三個(gè)方面進(jìn)行考量。137號(hào)指導(dǎo)案例裁判要旨列舉了“（1）行政相對(duì)人的違法行為是否得到有效制止；（2）行政機(jī)關(guān)是否充分、及時(shí)、有效采取法定監(jiān)管措施；（3）環(huán)境公益是否得到有效保護(hù)”，作為認(rèn)定“行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”的必要條件，但以上三個(gè)條件之間并非并列關(guān)系。要件（1）與要件（2）中的“有效”落腳點(diǎn)在于履職效果，系要件（3）的重要識(shí)別要素，故該裁判要旨以行政公益訴訟制度的目的為核心，重在強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職效果有效性的審查。因裁判要旨系司法審查標(biāo)準(zhǔn)而非規(guī)則，力求明確精干，而規(guī)則力求細(xì)致完整，故基于裁判規(guī)則邏輯的完整性，仍需強(qiáng)調(diào)合法性審查與合理性審查要求。

1.合法性審查系行政訴訟司法審查應(yīng)有之義，仍應(yīng)以“行政機(jī)關(guān)是否系適格被告”作為邏輯起點(diǎn)；將“行政機(jī)關(guān)是否依法采取法定監(jiān)管措施”作為審查履職行為的重要要件。在合法性審查中凸顯客觀訴訟特征，突破行政私益訴訟救濟(jì)原告主觀權(quán)利所帶來(lái)的司法認(rèn)知“慣性”，從維護(hù)客觀法秩序的角度出發(fā)，擴(kuò)展“行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)”的司法審查范圍；區(qū)分行政機(jī)關(guān)履行“管理職責(zé)”與“監(jiān)管職責(zé)”的職權(quán)屬性差異，在司法審查中適用不同的方式與標(biāo)準(zhǔn)。

2.引入合理性審查，在行政撤銷(xiāo)之訴中，法院對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)男姓袨榭膳袥Q撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)，此系對(duì)行政行為合理性審查的具體體現(xiàn)，法律、司法解釋并未明確應(yīng)對(duì)不作為類案件進(jìn)行合理性審查。但不作為類環(huán)境行政公益訴訟案件中，因行政機(jī)關(guān)是否履職、如何履職、履職達(dá)到何種效果均可能涉及自由裁量權(quán)與首次判斷權(quán)的行使；同時(shí)，案件處理中可能面對(duì)社會(huì)公共利益與私益沖突、環(huán)境公益與其他社會(huì)公共利益衡平，自然條件受限等情形，需對(duì)履職之現(xiàn)實(shí)可能性予以考量。如對(duì)于行政機(jī)關(guān)提出其履職行為雖不全面但已勤勉，履職效果雖未達(dá)到預(yù)期但確因受客觀因素所限等抗辯理由，應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，避免“自說(shuō)自話”式判決。

（二）實(shí)現(xiàn)方法：司法審查“四步法”的構(gòu)建與展開(kāi)

基于對(duì)137號(hào)裁判要旨的理解與司法考量，本文擬構(gòu)建司法審查“四步法”規(guī)范審查行為，即法院在不作為類環(huán)境行政公益訴訟中認(rèn)定“行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)”，應(yīng)分別依序?qū)彶椋盒姓C(jī)關(guān)是否系適格被告—行政機(jī)關(guān)履職行為（行政機(jī)關(guān)是否依法、充分、及時(shí)采取法定監(jiān)管措施）—行政機(jī)關(guān)履職效果（環(huán)境公益是否得到有效保護(hù)）—是否存在阻卻環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)的客觀因素。

應(yīng)用司法審查“四步法”應(yīng)首先確定審理對(duì)象。為發(fā)揮檢察監(jiān)督作用，促使行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，環(huán)境行政公益訴訟設(shè)置檢察建議這一環(huán)節(jié)①檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致環(huán)境公益受損的，可發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，若在法定期限內(nèi)仍不履職，檢察機(jī)關(guān)則會(huì)啟動(dòng)訴訟程序；反之，若行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行法定職責(zé)，則檢察機(jī)關(guān)不得再提起訴訟。對(duì)行政機(jī)關(guān)原違法狀態(tài)進(jìn)行了阻斷和清零，因而“行政機(jī)關(guān)在檢察建議前不履行法定職責(zé)”不能作為認(rèn)定檢察機(jī)關(guān)主張是否成立的事實(shí)依據(jù)。綜上，以“檢察機(jī)關(guān)關(guān)于行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后不履行法定職責(zé)的主張是否成立”為審理對(duì)象，分別依序?qū)彶椋?/p>

1.行政機(jī)關(guān)是否系適格被告

如前所述，確定行政機(jī)關(guān)是否系適格被告，應(yīng)從其是否負(fù)有法定職責(zé)及是否具備履職之制度可能性兩個(gè)層面進(jìn)行審查。

（1）是否負(fù)有法定職責(zé)

認(rèn)定法定職責(zé)來(lái)源：除實(shí)踐中常見(jiàn)的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范外，還需考慮三定方案、權(quán)力清單、先行為、行政協(xié)議、自認(rèn)義務(wù)等，從級(jí)別管轄、地域管轄、專業(yè)事務(wù)管轄三方面認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

對(duì)于爭(zhēng)議較大的管理職責(zé)是否屬于法定職責(zé)問(wèn)題，因環(huán)境公益系行政機(jī)關(guān)不作為的侵害對(duì)象，維護(hù)環(huán)境公益不僅是管理職責(zé)的設(shè)置目的，也是環(huán)境行政公益訴訟的制度目標(biāo)；且行政機(jī)關(guān)特別是地方政府基于管理職責(zé)而背負(fù)的內(nèi)部績(jī)效考核壓力，也正是其在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的內(nèi)生動(dòng)力，故基于法理上的正當(dāng)性與我國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行邏輯，環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)包含管理職責(zé)。但將管理職責(zé)全部納入司法審查，亦可能違反司法不介入內(nèi)部行政行為的基本準(zhǔn)則，故應(yīng)區(qū)分管理職責(zé)類型，以管理職責(zé)是否直接對(duì)外產(chǎn)生影響，將管理職責(zé)分為內(nèi)部管理職責(zé)與外部管理職責(zé)：外部管理職責(zé)對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益產(chǎn)生直接影響，可作為認(rèn)定行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)依據(jù)，以應(yīng)對(duì)環(huán)境資源保護(hù)工作的復(fù)雜性、廣泛性，達(dá)到“剛?cè)岵?jì)”的效果；內(nèi)部管理職責(zé)如不產(chǎn)生外部效力且不直接影響環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)，基于對(duì)行政權(quán)的充分尊重，則不應(yīng)納入司法審查。

（2）是否具備履職之制度可能性

如前所述，是否具備履職之制度可能性是確定被告主體是否適格的必要條件，僅負(fù)有管理職責(zé)的地方政府可作為環(huán)境行政公益訴訟被告，但并不意味著其在案件中必然系適格被告，應(yīng)在個(gè)案中判斷被告所具備的法定監(jiān)管措施能否滿足檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)內(nèi)容。

以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為例，對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門(mén)、衛(wèi)生行政主管部門(mén)等職能部門(mén)，該法明確了監(jiān)管職責(zé)，并賦予行政強(qiáng)制、行政命令、行政處罰、審批備案等法定監(jiān)管措施；同時(shí)明確了上述部門(mén)負(fù)有管理職責(zé)，賦予其建立內(nèi)部信息平臺(tái)、內(nèi)部獎(jiǎng)懲，以及技術(shù)推廣、規(guī)劃垃圾回收網(wǎng)點(diǎn)、制定相關(guān)制度等分別實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理和外部管理職責(zé)的監(jiān)管措施。對(duì)于地方政府而言，該法明確其僅負(fù)有管理職責(zé)，賦予其組織協(xié)調(diào)督促有關(guān)部門(mén)依法履職、制定工作規(guī)劃、隊(duì)伍和資金保障、政府采購(gòu)、內(nèi)部獎(jiǎng)懲，以及表彰獎(jiǎng)勵(lì)、宣傳引導(dǎo)、完善服務(wù)體系、加強(qiáng)各單位銜接運(yùn)轉(zhuǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)危險(xiǎn)廢物處理等分別實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理和外部管理職責(zé)的監(jiān)管措施。如檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為地方政府因未完善服務(wù)體系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作不力等而提起訴訟，則地方政府具備滿足訴請(qǐng)的職權(quán)，可作為適格被告；如在檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)的實(shí)現(xiàn)需實(shí)施行政命令、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政審批等職權(quán)的案件中，地方政府因不具備履職之制度可能性，則不能被認(rèn)定為適格被告。

2.行政機(jī)關(guān)履職行為：行政機(jī)關(guān)是否依法、充分、及時(shí)采取法定監(jiān)管措施

行政機(jī)關(guān)履職行為應(yīng)符合法定程序，體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)勤勉程度，并滿足案件時(shí)效性要求，具體從行政機(jī)關(guān)是否依法、充分、及時(shí)采取法定監(jiān)管措施三個(gè)方面進(jìn)行審查。

（1）“依法”：審查履職行為的合法性

審查行政機(jī)關(guān)是否充分采取法定監(jiān)管措施，應(yīng)區(qū)分職責(zé)類型予以分析。因監(jiān)管職責(zé)與管理職責(zé)的職權(quán)屬性不同，行政機(jī)關(guān)的履職行為特征也存在較大差異：基于監(jiān)管職責(zé)而實(shí)施的履職行為大多為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益目的而對(duì)行政相對(duì)人課以法定義務(wù)或責(zé)任，為保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯，法律法規(guī)、規(guī)章等對(duì)該類履職行為的啟動(dòng)條件、程序步驟等均有明確、嚴(yán)格的規(guī)定，審查該類履職行為可適用明確的法定標(biāo)準(zhǔn)；而基于管理職責(zé)實(shí)施的履職行為以授益、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、報(bào)告為手段，法律法規(guī)、規(guī)章等通常未對(duì)其程序進(jìn)行特別嚴(yán)格的規(guī)制，故可依據(jù)行政法學(xué)精神與原則進(jìn)行審查，如是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)，是否不當(dāng)課以行政相對(duì)人義務(wù)，是否對(duì)公共利益造成不當(dāng)損害等。

（2）“充分”：審查行政機(jī)關(guān)履職行為的勤勉程度

此“充分”不等同于“全面”，“充分”意指“充足、盡量”，不僅限于司法實(shí)踐中對(duì)履職行為的“全面”審查?！叭妗睆?qiáng)調(diào)窮盡一切法定監(jiān)管措施，而“充分”則更為強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)履職行為的勤勉程度。當(dāng)行政機(jī)關(guān)提出關(guān)于未能全面采取法定監(jiān)管措施的抗辯理由時(shí)，應(yīng)對(duì)其提出的理由是否成立、是否合理進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，如其理由成立，則運(yùn)用比例原則考量手段、措施的適合性、必要性、均衡性；當(dāng)行政機(jī)關(guān)未提出抗辯理由或其理由不成立時(shí)，應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)是否窮盡法定監(jiān)管措施。

（3）“及時(shí)”：審查行政機(jī)關(guān)履職行為的時(shí)效性

在確定履職期起算點(diǎn)與履職期限基礎(chǔ)上，判斷行政機(jī)關(guān)采取法定監(jiān)管措施是否“及時(shí)”。

確定履職期起算點(diǎn)：因案件審理對(duì)象為“檢察機(jī)關(guān)關(guān)于行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后不履行法定職責(zé)的主張是否成立”，故履職期起算點(diǎn)應(yīng)為行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之日。

認(rèn)定履職期限：履職期限的認(rèn)定應(yīng)與《檢察公益訴訟司法解釋》確定的回復(fù)期限適度區(qū)別，并區(qū)分案件緊急程度。首先，一般情況下的回復(fù)期為兩個(gè)月，緊急情況下的回復(fù)期為十五天。其次，一般情況下，應(yīng)以《檢察公益訴訟司法解釋》所確定的兩個(gè)月履職期限為準(zhǔn)，但法律法規(guī)對(duì)履職期限另有規(guī)定的除外；緊急情況下，應(yīng)按照應(yīng)急突發(fā)處置的相關(guān)法律法規(guī)確定期限為準(zhǔn)，如無(wú)明確規(guī)定，可參照行政機(jī)關(guān)執(zhí)法管理及處理類似案件經(jīng)驗(yàn)確定合理期限。

判斷行政機(jī)關(guān)采取法定監(jiān)管措施是否“及時(shí)”，以行政機(jī)關(guān)是否在收到檢察建議后積極啟動(dòng)程序，并在法定履職期限內(nèi)履職完畢作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，以行政機(jī)關(guān)履職啟動(dòng)時(shí)間、實(shí)際履職時(shí)間與案件復(fù)雜程度、案件緊急程度等是否相稱為參考因素。對(duì)聽(tīng)證、公告、監(jiān)測(cè)、鑒定、送達(dá)、催告等程序性時(shí)間，以及請(qǐng)示上級(jí)部門(mén)、協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)的合理內(nèi)部程序性耗時(shí)予以扣除。

3.行政機(jī)關(guān)履職效果：環(huán)境公益是否得到有效保護(hù)

審查行政機(jī)關(guān)履職效果，即環(huán)境公益是否得到有效保護(hù)應(yīng)以是否達(dá)到行政執(zhí)法的專業(yè)性規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)案件具體情況和行政機(jī)關(guān)職責(zé)性質(zhì)進(jìn)行類型化認(rèn)定。

（1）專業(yè)性規(guī)范的適用

環(huán)境公益損害通常包括生態(tài)環(huán)境資源的不利改變、自損害其至完全恢復(fù)為止的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失、社會(huì)公眾環(huán)境精神權(quán)益損害等。為救濟(jì)受損的環(huán)境公益，我國(guó)以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟為司法制度保障，但三者保護(hù)的環(huán)境公益外延應(yīng)有所不同。對(duì)于前兩者而言，以填補(bǔ)損失為原則救濟(jì)環(huán)境公益，公益訴訟起訴人或原告可就全部損害提起訴訟，法院據(jù)此作出判決。但環(huán)境行政公益訴訟中，因“法無(wú)授權(quán)皆禁止”，行政公益訴訟通常僅能就生態(tài)環(huán)境的不利改變進(jìn)行救濟(jì)，且行政機(jī)關(guān)履職效果仍應(yīng)以行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人的義務(wù)或責(zé)任履行是否達(dá)到行政法治要求為限，否則有“超越職權(quán)”“濫用職權(quán)”之嫌。

具體適用上，以行政機(jī)關(guān)在環(huán)境資源行政執(zhí)法中所適用的國(guó)家、地方或行業(yè)規(guī)定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等（統(tǒng)稱為專業(yè)性規(guī)范），作為認(rèn)定依據(jù)；可引入專家意見(jiàn)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，以應(yīng)對(duì)專業(yè)技術(shù)能力不足的問(wèn)題。

（2）司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)類型化

環(huán)境公益實(shí)際受損或存在受損風(fēng)險(xiǎn)，行政相對(duì)人或行政機(jī)關(guān)因此負(fù)有行政義務(wù)。結(jié)合實(shí)踐中超標(biāo)排污、違法處置危險(xiǎn)廢物、盜伐濫伐林木、不特定多數(shù)人的人為活動(dòng)造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害等常見(jiàn)損害環(huán)境公益的情形，區(qū)分行政機(jī)關(guān)履職類型，對(duì)“環(huán)境公益是否得到有效保護(hù)”的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型化梳理；如存在多重義務(wù)，需統(tǒng)籌適用復(fù)合型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表1）。

表1 環(huán)境公益是否得到有效保護(hù)的類型化司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

4.是否存在阻卻環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)的客觀因素

受多重因素影響，行政機(jī)關(guān)履職效果的體現(xiàn)可能存在延時(shí)性和不確定性，故應(yīng)對(duì)是否存在阻卻環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)的客觀因素進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)在部分案件中提出影響環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)的抗辯理由，如行政相對(duì)人和其他行政機(jī)關(guān)不配合、所處季節(jié)不適宜修復(fù)、修復(fù)時(shí)間較長(zhǎng)、修復(fù)效果需較長(zhǎng)周期顯現(xiàn)、技術(shù)水平難以達(dá)到預(yù)期、歷史遺留問(wèn)題難以在短時(shí)間內(nèi)解決、利益之間存在沖突等，法院應(yīng)主要審查其抗辯理由是否系阻卻環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)的客觀因素，以現(xiàn)有執(zhí)法能力能否排除、是否與環(huán)境公益不能實(shí)現(xiàn)之間具有直接因果關(guān)系。如行政機(jī)關(guān)抗辯理由不成立，則未實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)環(huán)境公益效果，應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)或怠于履行法定職責(zé)；如成立，則法院可向檢察機(jī)關(guān)釋明撤回起訴。

（三）演練個(gè)案：司法審查“四步法”之應(yīng)用

在樣本分析中發(fā)現(xiàn)，“重慶市渝北區(qū)人民檢察院訴重慶市渝北區(qū)林業(yè)局確認(rèn)違法案”頗具代表性，該案訴訟兩造在行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有法定職責(zé)、行政機(jī)關(guān)履職行為是否合法等問(wèn)題上存在爭(zhēng)議，試以此例演練司法審查“四步法”，以作說(shuō)明。

基本案情：2016年，康中清、胡朝銀、鄒從華、楊正木四人因盜伐杉樹(shù)，被重慶市渝北區(qū)人民法院以盜伐林木罪分別判處有期徒刑（緩刑）并處罰金。因渝北區(qū)林業(yè)局未依法責(zé)令其補(bǔ)種樹(shù)木，渝北區(qū)檢察院于2018年7月16日向該局發(fā)出《檢察建議書(shū)》，建議對(duì)康中清等人依法追究行政責(zé)任。2018年8月8日，渝北區(qū)林業(yè)局書(shū)面回復(fù)稱，為提高補(bǔ)種樹(shù)木的成活率，將于2018年10月至11月責(zé)令康中清等人補(bǔ)種樹(shù)木400株。后渝北區(qū)林業(yè)局電話通知康中清等人補(bǔ)種樹(shù)木被拒。2018年12月10日，渝北區(qū)林業(yè)局作出《責(zé)令補(bǔ)種林木通知書(shū)》，責(zé)令康中清等人補(bǔ)種林木共計(jì)400株，但康中清等人未履行義務(wù)。2019年3月，渝北區(qū)檢察院起訴請(qǐng)求判令渝北區(qū)林業(yè)局履行《森林法》第39條規(guī)定的法定職責(zé)。訴訟中，康中清等人家屬補(bǔ)種約500株苗木，經(jīng)重慶林業(yè)司法鑒定中心認(rèn)定復(fù)綠完成。后渝北區(qū)檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)被告此前怠于履行法定職責(zé)的行為違法。被告認(rèn)為，康中清等人已被司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，被告無(wú)權(quán)再對(duì)其追究行政責(zé)任；且被告督促康中清等人補(bǔ)種樹(shù)木屬于建議性質(zhì)，不具有行政強(qiáng)制力。

司法審查“四步法”演練：第一步，行政機(jī)關(guān)是否系適格被告。

康中清等四人雖因盜伐林木承擔(dān)有期徒刑和罰金的刑事責(zé)任，但康中清等人承擔(dān)的刑事責(zé)任不能替代也無(wú)法涵蓋補(bǔ)種的行政責(zé)任。被告依據(jù)《森林法》負(fù)有對(duì)轄區(qū)林木資源的監(jiān)管職責(zé)，具備責(zé)令四人補(bǔ)種林木的職權(quán)。故渝北區(qū)林業(yè)局系本案適格被告。

第二步，行政機(jī)關(guān)履職行為：是否已依法、充分、及時(shí)采取法定監(jiān)管措施。被告收到檢察建議后，回復(fù)因季節(jié)原因?qū)⒂谕?0～11月責(zé)令補(bǔ)種。同年10月，被告電話通知補(bǔ)種樹(shù)木被拒，后被告于2018年12月10日作出《責(zé)令補(bǔ)種林木通知書(shū)》，要求康中清等補(bǔ)種樹(shù)木，但未明確補(bǔ)種期限。被告未依據(jù)《森林法》《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定啟動(dòng)代履行程序，直至檢察院提起訴訟，遠(yuǎn)超兩個(gè)月履職期。故被告未依法、充分、及時(shí)采取法定監(jiān)管措施。

第三步，行政機(jī)關(guān)履職效果：環(huán)境公益是否得到有效保護(hù)。訴訟過(guò)程中，康中清等人家屬在被告督促下代為履行林木補(bǔ)種義務(wù)。經(jīng)重慶林業(yè)司法鑒定中心認(rèn)定復(fù)綠完成。修復(fù)達(dá)到專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境公益截至訴訟中得到有效保護(hù)。

第四步，是否存在阻卻環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)的客觀因素。被告未就此提出抗辯，亦無(wú)證據(jù)顯示存在阻卻環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)的客觀因素。

結(jié)論：被告重慶市渝北區(qū)林業(yè)局在本案中怠于履行法定職責(zé)，因環(huán)境公益已經(jīng)在訴訟中得到有效保護(hù)，故本案判決確認(rèn)其怠于履行法定職責(zé)的行為違法。

結(jié) 語(yǔ)

“一個(gè)法官絕不可以改變法律織物的紡織材料，但是他可以，也應(yīng)該把褶皺熨平?！狈ü僭谒痉▽?shí)踐中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法智慧，不斷完善裁判規(guī)則。通過(guò)構(gòu)建司法審查“四步法”，對(duì)137號(hào)指導(dǎo)案例裁判要旨的適用作出具化，為統(tǒng)一裁判規(guī)則與尺度提出一點(diǎn)建議。而環(huán)境行政公益訴訟制度引發(fā)的思考遠(yuǎn)不止于此，關(guān)于如何進(jìn)一步拓展裁判思路與方法，如何有效發(fā)揮保護(hù)環(huán)境公益的制度作用，還需法官在司法實(shí)踐中繼續(xù)探索。