摘 要：黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估是與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、依規(guī)治黨的理論和實(shí)踐相關(guān)聯(lián)的重要問題，應(yīng)該具有規(guī)范性、科學(xué)性、實(shí)效性、可適用性等基本特征。從地方實(shí)踐觀察和分析，目前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中存在缺乏規(guī)劃和計(jì)劃、評(píng)估主體的確定不規(guī)范、評(píng)估對(duì)象的選擇較為隨意、評(píng)估責(zé)任制度缺失、評(píng)估程序機(jī)制不完善等問題。貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，深入推進(jìn)依規(guī)治黨，應(yīng)當(dāng)立足黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估自身特點(diǎn)，尊重黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施客觀規(guī)律，堅(jiān)持評(píng)估目的導(dǎo)向，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估加以規(guī)范。借鑒相對(duì)成熟的立法評(píng)估理論，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)理論研究，探索制定黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法，明確評(píng)估的啟動(dòng)、組織、責(zé)任、程序以及評(píng)估報(bào)告效力等基本問題，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估科學(xué)化規(guī)范化制度化。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估;黨內(nèi)法規(guī)體系;依規(guī)治黨

中圖分類號(hào)：D262.6;D920文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2021）04 - 0083- 10

貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，“堅(jiān)持建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系”，必須著力建設(shè)高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度。這一論斷是與建立完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、推動(dòng)“有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化的理論和制度實(shí)踐相一致的。誠如黨的十九大報(bào)告指出，要“以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治”。黨內(nèi)法規(guī)自身的質(zhì)量及其實(shí)施狀況是影響全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的決定性因素。因此，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估就是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建構(gòu)中的一個(gè)重要問題。從建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系出發(fā)，以法學(xué)研究范式對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估理論、制度及評(píng)估實(shí)踐運(yùn)行作相對(duì)系統(tǒng)的梳理，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的建立和完善、依規(guī)治黨理論和實(shí)踐推進(jìn)，具有十分重要的意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的基本內(nèi)涵

（一）黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的概念界定

就詞源而言，評(píng)估（Estimate、Assess、Appraise）即評(píng)價(jià)估量，是指專門的組織者按照既定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，遵從一定的程序，對(duì)某一類對(duì)象進(jìn)行分析、研究、評(píng)價(jià)，進(jìn)而更好地預(yù)測(cè)事物發(fā)展趨勢(shì)的一種活動(dòng)。由此，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估就是指黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施或者其他相應(yīng)主體按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)本身及其具體運(yùn)用，即法規(guī)的適用、執(zhí)行以及遵守[1]的分析、研究和評(píng)價(jià)活動(dòng)。

從學(xué)界研究和各地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的實(shí)踐看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估在語詞使用上并不統(tǒng)一，概念性認(rèn)識(shí)也有差別。就語詞而言，有所謂的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評(píng)估、黨內(nèi)法規(guī)效果評(píng)估、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后效果評(píng)估、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后跟蹤評(píng)估、黨內(nèi)法規(guī)“回頭看”等不同表達(dá)。借鑒立法評(píng)估的相關(guān)概念和理論，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估在語詞使用上更具有規(guī)范性。與立法評(píng)估可區(qū)分立法前評(píng)估和立法后評(píng)估相對(duì)應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估實(shí)際也可以區(qū)分為黨內(nèi)法規(guī)制定評(píng)估和實(shí)施評(píng)估兩種情況，或者再細(xì)分為黨內(nèi)法規(guī)制定前評(píng)估（立規(guī)前評(píng)估）、制定中評(píng)估（立規(guī)評(píng)估）、制定后評(píng)估（立規(guī)后評(píng)估），[2-3]實(shí)踐中經(jīng)常開展的是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估，即立規(guī)后評(píng)估。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估主要評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量以及實(shí)際實(shí)施效果等問題，其目的在于檢驗(yàn)黨內(nèi)法規(guī)的整體效果。借助現(xiàn)代評(píng)估制度及相應(yīng)的技術(shù)應(yīng)用，黨內(nèi)法規(guī)制定主體、組織實(shí)施主體等能夠?qū)h內(nèi)法規(guī)質(zhì)量作出有效檢驗(yàn)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)治理后果作出預(yù)測(cè)和驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)問題、查找原因、提供對(duì)策，從而更好地完善黨內(nèi)法規(guī)，提高法規(guī)質(zhì)量，推進(jìn)依規(guī)治黨，增強(qiáng)治理效能。因此，事后性和實(shí)效性是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估最為明顯的特征。其中，事后性是指黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估重在對(duì)已經(jīng)生效、實(shí)施一定階段后的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。由于“歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實(shí)施，而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計(jì)好的”[4]。實(shí)效性作為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的明顯特征，是指其服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)目的的可行性，以及服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施、以保障評(píng)估結(jié)果的目的性。就制度設(shè)計(jì)而言，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的目的在于評(píng)估結(jié)果的有效轉(zhuǎn)化和運(yùn)用，為黨內(nèi)法規(guī)制定部門“立、改、廢”工作提供依據(jù)，有效提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，也可以為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施部門“有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”提供參考，促進(jìn)從“書面”黨內(nèi)法規(guī)到“現(xiàn)實(shí)”黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)變，保障黨內(nèi)治理法治化目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)[5]。

（二）黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的基本要求與特點(diǎn)

與事后性、實(shí)效性這些明顯特征不同，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估還應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范性、科學(xué)性、可適用性等基本特征，這些特征本身又構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的基本原則和要求，這也是由黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)以及法規(guī)實(shí)施評(píng)估制度本身所決定的。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估是與立法評(píng)估相對(duì)應(yīng)的、內(nèi)在于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的應(yīng)然內(nèi)容，這是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的規(guī)范性表達(dá)。就法理而言，法的運(yùn)行包括法的制定、實(shí)施以及相應(yīng)的程序和方法等，相對(duì)于制定，法的實(shí)施即指法在社會(huì)生活中的實(shí)際施行，包括執(zhí)法、司法、守法以及法律監(jiān)督、保障等。與之相適應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施就是黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)用于管黨治黨一切實(shí)踐活動(dòng)的總稱，包括黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行、遵守、監(jiān)督等[3]。立法后評(píng)估意在提升立法質(zhì)量、保障以良法實(shí)現(xiàn)善治，因此，立法后評(píng)估以法的規(guī)范性要求為前提。例如，《中華人民共和國立法法》第六十三條就明確規(guī)定，全國人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以作為評(píng)估主體，可以選擇有關(guān)法律或者有關(guān)法律中的有關(guān)規(guī)定，組織進(jìn)行立法后評(píng)估?！秶鴦?wù)院工作規(guī)則》對(duì)行政法規(guī)和部門規(guī)章實(shí)施也提出了評(píng)估要求，明確行政法規(guī)和部門規(guī)章實(shí)施后要進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂完善。為了保證立法后評(píng)估活動(dòng)的規(guī)范化，地方各級(jí)人民代表大會(huì)大都通過制定地方性法規(guī)等形式，對(duì)立法后評(píng)估程序等作出明確規(guī)定，包括成立評(píng)估小組、制定評(píng)估方案、開展調(diào)查研究、形成并報(bào)送評(píng)估報(bào)告等[5]。以上這些，構(gòu)成立法后評(píng)估的法的規(guī)范。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系被納入中國特色社會(huì)主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的制度建構(gòu)也逐步展開。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）已明確提出要開展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評(píng)估，其第三十六條規(guī)定，要把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果評(píng)估作為健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的重要內(nèi)容，堅(jiān)持制定和實(shí)施一體推進(jìn)，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實(shí)施?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行） 》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》）也明確，“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以視情對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估，督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施?！蓖瑫r(shí)《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》還進(jìn)一步拓展了黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的適用范圍，初步構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的制度框架[6]。上述規(guī)定，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的基本規(guī)范。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估是與黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本部署和要求相一致的、內(nèi)在于中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的必要內(nèi)容，這是實(shí)施評(píng)估應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性、可適用性的基本要求。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于建設(shè)中國特色的社會(huì)主義法治體系的要求，以及中共中央關(guān)于到建黨100周年時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)要求，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)也被明確規(guī)定為動(dòng)、靜結(jié)合的制度系統(tǒng)構(gòu)建，即靜態(tài)的“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”和動(dòng)態(tài)的“高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”。由此，中國特色社會(huì)主義法治體系就可表述為由兩個(gè)子系統(tǒng)有機(jī)合成的制度系統(tǒng)，其中之一即憲法所統(tǒng)領(lǐng)的國家法律體系以及相應(yīng)的法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障體系，另一即是黨章所統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系以及相應(yīng)的實(shí)施體系、保障體系，實(shí)施評(píng)估即在實(shí)施體系之中，是中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的應(yīng)然內(nèi)容。

立法評(píng)估以評(píng)估的科學(xué)設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，同樣，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估評(píng)估什么、誰來評(píng)估、怎樣評(píng)估以及評(píng)估結(jié)果如何適用等，也應(yīng)當(dāng)符合制度建構(gòu)的要求，對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估責(zé)任、評(píng)估形式、評(píng)估指標(biāo)（標(biāo)準(zhǔn)）、評(píng)估程序、評(píng)估報(bào)告及其效力等系列問題作出相對(duì)清晰、科學(xué)的制度性規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布之后進(jìn)行評(píng)估，強(qiáng)調(diào)的維度主要在黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性、實(shí)效性、可操作性以及主要的難點(diǎn)、問題等[7]，因而評(píng)估的組織和實(shí)施應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)性、合理性原則，同時(shí)，注意評(píng)估結(jié)果的可適用性，防止簡(jiǎn)單化、走過場(chǎng)。具體而言，一是在尊重黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，借鑒立法評(píng)估，科學(xué)設(shè)計(jì)符合黨內(nèi)法規(guī)自身特色的評(píng)估形式、責(zé)任制度、程序機(jī)制等。二是立足黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的特點(diǎn)和要求，合理設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)和內(nèi)容，通過對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施狀況所作的主觀量化評(píng)估及對(duì)相關(guān)指標(biāo)的歷時(shí)性比較，摸清黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量及其實(shí)施的效果。三是以評(píng)估目的為導(dǎo)向，選擇科學(xué)的評(píng)估方法，借用相關(guān)專業(yè)評(píng)估及其相應(yīng)技術(shù)等，使整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估過程更加規(guī)范，方法更為科學(xué)，技術(shù)更為完善，保障評(píng)估結(jié)論更具科學(xué)性、實(shí)效性、適用性，以便為進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提供客觀公正的、可操作的參考依據(jù)。

二、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的實(shí)踐現(xiàn)狀

地方（指省、自治區(qū)、直轄市）黨委是《制定條例》確定的黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施的重要主體。黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的逐步推進(jìn)，地方在黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施中的地位和作用也越來越突出。根據(jù)《制定條例》第十一條，地方黨委可以為“貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)”制定配套規(guī)定，就“履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)”的有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，也可以按照《制定條例》第十二條，在中央授權(quán)的前提下，就本應(yīng)當(dāng)由中央立規(guī)的事項(xiàng)先行先試、探索制定地方黨內(nèi)法規(guī)。為了為簡(jiǎn)便起見，地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)可以統(tǒng)稱為地方黨內(nèi)法規(guī)[8]。從現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系看，地方黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有明顯的體量?jī)?yōu)勢(shì)。截至2021年5月，全黨有效的黨內(nèi)法規(guī)5178件，其中4630件屬于地方黨內(nèi)法規(guī)，約占90%[9]。另據(jù)北大法寶黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，該庫共收錄了646部黨內(nèi)法規(guī)。其中，中央黨內(nèi)法規(guī)182部，部委黨內(nèi)法規(guī)151部，地方黨內(nèi)法規(guī)313部。但是，從收錄情況看，該庫對(duì)地方黨內(nèi)法規(guī)收錄情況不均，有些地方收錄數(shù)目多，有些地方收錄數(shù)目少，有的地方僅檢索到一部或者兩部，上海市、西藏自治區(qū)等甚至沒有檢索到相關(guān)數(shù)據(jù)。即使在收錄有限的情況下，地方黨內(nèi)法規(guī)也占據(jù)著黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫的半壁江山。如此大體量的地方黨內(nèi)法規(guī)，為各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有序展開，形成以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系貢獻(xiàn)了不可缺少的作用，為貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求提供了可靠的制度保障[10]。

隨著2019年《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》的出臺(tái)和實(shí)施，地方在統(tǒng)籌謀劃、積極推進(jìn)、認(rèn)真履行主體責(zé)任、抓好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)等方面的重要職責(zé)更為清晰。《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》明確規(guī)定，地方各級(jí)黨委對(duì)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作負(fù)有主體責(zé)任，地方黨委在堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署以及上級(jí)黨組織決定前提下，應(yīng)當(dāng)帶頭執(zhí)規(guī)，支持并監(jiān)督本地區(qū)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)視情況對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估。這些規(guī)定既明確了地方黨委作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的執(zhí)規(guī)責(zé)任，也明確了其組織開展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的法定義務(wù)，實(shí)際上為地方黨委壓實(shí)各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)履職提供了重要抓手。同時(shí)，地方黨委在黨的組織體系中的地位和作用也決定了其在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施端的接觸面更普遍，更能夠?qū)嶋H感知黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和執(zhí)行效果。而且，隨著2018年各地方黨內(nèi)法規(guī)機(jī)構(gòu)、人員等的配置逐漸完善，地方有條件、也有能力針對(duì)性地評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施狀況。

隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，近幾年，四川、福建、北京、上海、重慶等一些省、直轄市黨委，已經(jīng)從法規(guī)制度建構(gòu)等方面開展了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估工作。2016年，重慶市委決定由市委辦公廳、市紀(jì)委機(jī)關(guān)、市委組織部共同組成聯(lián)合評(píng)估組，在地方層面首次開展了黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作，評(píng)估對(duì)象是黨政聯(lián)合制發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人不直接分管人財(cái)物等工作的暫行規(guī)定》。這次評(píng)估意在檢視黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果，查找問題，改進(jìn)不足，從而進(jìn)一步增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的合理性、權(quán)威性。[11]2017年，福建省委引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)——福建省黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中心，對(duì)《福州市“馬上就辦，真抓實(shí)干”若干規(guī)定（ 試行） 》《福建省貫徹〈厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例〉實(shí)施細(xì)則》等多部黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果開展專項(xiàng)評(píng)估。第三方機(jī)構(gòu)依托專業(yè)技術(shù)，采用科學(xué)方法，對(duì)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行了相對(duì)全面、客觀的評(píng)價(jià)，并針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)修改提出了建議——從一個(gè)具體角度提供了黨內(nèi)法規(guī)制定及其實(shí)施評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)依據(jù)和地方探索，為提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、提高制度執(zhí)行力提供了有益、有價(jià)值的參考。[12]2018年，四川省制定實(shí)施了《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》，明確對(duì)實(shí)施后的省委黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行情況、實(shí)施效果等進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)。之后，四川省委依托四川明鏡法律服務(wù)研究院，組織對(duì)《四川省機(jī)關(guān)事務(wù)管理辦法》《四川省黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》等黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估。2020年，北京市委辦公廳會(huì)同市紀(jì)委、市委組織部、市委宣傳部、市委政法委共同作為評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)《北京市貫徹〈推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）〉的實(shí)施辦法》《北京市貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則〉的實(shí)施辦法》《北京市貫徹落實(shí)〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定〉的實(shí)施辦法（試行）》等市委黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。通過評(píng)估執(zhí)行情況、實(shí)施效果，重點(diǎn)評(píng)估市委黨內(nèi)法規(guī)制定目的是否實(shí)現(xiàn)，各項(xiàng)制度規(guī)定是否務(wù)實(shí)可行、是否得到普遍遵守和執(zhí)行，并提出相應(yīng)對(duì)策建議，為進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、推動(dòng)各項(xiàng)法規(guī)制度制定和實(shí)施提供重要參考。

三、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估存在的問題

一種科學(xué)、規(guī)范的法律法規(guī)制度建構(gòu)既需要對(duì)理論研究的逐步深入，也需要對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估制度建構(gòu)亦然。以網(wǎng)上資料檢索和實(shí)地調(diào)研情況看，目前各地方實(shí)質(zhì)性推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估工作的還僅是少數(shù)，而且評(píng)估工作本身也不同程度地存在一些問題。以前述幾個(gè)地方的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估為例進(jìn)行觀察，這些問題不同程度體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。

一是評(píng)估的啟動(dòng)沒有明確的規(guī)劃和計(jì)劃。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中一項(xiàng)具有嚴(yán)肅政治性的工作，也是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ谓ㄔO(shè)工作，評(píng)估的組織實(shí)施應(yīng)當(dāng)事先有計(jì)劃、有方案，嚴(yán)格遵循必要的程序，追求實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目的。《制定條例》第三十六條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估作了宣示性規(guī)定，《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第十五條第二款進(jìn)一步明確，“開展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)制定年度計(jì)劃?！钡?，從近幾年幾個(gè)地方的調(diào)研情況看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估工作并沒有明確的規(guī)劃和計(jì)劃，評(píng)估目的也不是特別明確。此所謂的目的性不夠明確并不是否定一些地方在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中的相關(guān)工作，而是從制度化規(guī)范化的要求看，目前地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估工作還需要進(jìn)一步提升。以北京市為例，2020年北京市開展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估依據(jù)的是本年度專項(xiàng)評(píng)估工作方案，該方案對(duì)于評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估要素、組織程序等的設(shè)定，與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的基本定位完全一致，但這還只是一次評(píng)估方案，不是常規(guī)的評(píng)估計(jì)劃，其他地方也沒有見到明確的評(píng)估計(jì)劃。另外，盡管各地方在最近的法治工作會(huì)議中（比如北京市第四次全面依法治市工作會(huì)議），明確提出了要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系，但囿于制度建構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組織、工作安排等諸多原因，目前大部分省市還沒有把黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估列入年度計(jì)劃，也沒有明確規(guī)劃。

二是評(píng)估對(duì)象的確定較為隨意。評(píng)估對(duì)象是評(píng)估工作所針對(duì)的客體，也是評(píng)估的內(nèi)容。合理選定黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的對(duì)象，把有限的資源用在最需要得到評(píng)估、完善和改進(jìn)的法規(guī)上，有利于克服評(píng)估制度啟動(dòng)的隨意性，提高評(píng)估效率[13]?！吨贫l例》沒有規(guī)定如何確定評(píng)估對(duì)象，《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》對(duì)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估的黨內(nèi)法規(guī)大致列舉了幾種情形：其一，因上位黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生了變動(dòng)，作出了新規(guī)范，或者提出了新要求，或者黨內(nèi)法規(guī)本身的規(guī)范事項(xiàng)、調(diào)整范圍發(fā)生了大的調(diào)整，或者與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的法律法規(guī)有了變化，出現(xiàn)了新規(guī)定。把這些黨內(nèi)法規(guī)列為評(píng)估對(duì)象，目的就是保障黨內(nèi)法規(guī)始終體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，保證自身內(nèi)部效力統(tǒng)一、外部與國家法律銜接協(xié)調(diào)。其二，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中問題多、難點(diǎn)多、反映比較大的黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)這類黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，是為了發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)自身的問題，為立改廢提供必要依據(jù)。其三，試行期已滿，或者雖未滿但試行超過五年的黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)該類對(duì)象進(jìn)行評(píng)估的目的在于對(duì)“試行”作出評(píng)價(jià)，以決定繼續(xù)實(shí)施或者作出相應(yīng)修改的建議。這些對(duì)象的列舉比較概括，但對(duì)這些黨內(nèi)法規(guī)中哪些應(yīng)當(dāng)進(jìn)行正式評(píng)估，哪些應(yīng)當(dāng)進(jìn)行非正式評(píng)估，目前只是一攬子規(guī)定，不利于明確責(zé)任。而且，對(duì)于經(jīng)過試行或者先行先試、擬上升為上位法規(guī)的情形應(yīng)當(dāng)評(píng)估也沒有作出規(guī)定。從目前幾個(gè)地方已經(jīng)進(jìn)行的評(píng)估實(shí)踐看，評(píng)估對(duì)象的選擇并沒有相對(duì)明確、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，各地做法各異，主觀性較大。如2020年北京市組織的、由評(píng)估主體選擇的三部黨內(nèi)法規(guī)均是配套中央法規(guī)的地方法規(guī)，印發(fā)實(shí)施了三到五年，屬于黨的組織建設(shè)、黨的思想建設(shè)、黨的紀(jì)律建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的法規(guī)，具有較好的代表性。重慶、福建主要是針對(duì)本地實(shí)際、以黨政聯(lián)合制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)作為評(píng)估對(duì)象。另外，從評(píng)估實(shí)踐看，目前各地確定的評(píng)估對(duì)象還較少，很難具有代表性。

三是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)不統(tǒng)一。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是影響、決定評(píng)估科學(xué)性、實(shí)效性、可適用性等的基本依據(jù)，重點(diǎn)解決的是評(píng)估什么、怎么評(píng)估的問題，而指標(biāo)是在評(píng)估原則和標(biāo)準(zhǔn)明確的前提下，對(duì)具體標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)的綜合體系構(gòu)架。目前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)仍具有一定的可探討性，學(xué)界研究[14-16]雖為地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估提供了基本參照，但標(biāo)準(zhǔn)確定、指標(biāo)體系設(shè)置與實(shí)際應(yīng)用之間，仍存在很大差距。理想的評(píng)估制度建構(gòu)一般將黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)確定為政治性、合規(guī)性、合理性、實(shí)施性、實(shí)效性[17]，具體在評(píng)估指標(biāo)上，再按照上述標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)、細(xì)化[16]。地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估多關(guān)注執(zhí)行性問題。比如，在北京市2020年度的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)基本參照?qǐng)?zhí)行情況、實(shí)施效果、主要問題，然后在二級(jí)指標(biāo)中再細(xì)化、具體化評(píng)價(jià)指標(biāo)。具體到執(zhí)行情況，主要評(píng)價(jià)學(xué)習(xí)宣傳、制度配套、制度執(zhí)行、監(jiān)督檢查考核等情況。福建省因?yàn)橐劳袑I(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估，因而在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施總體情況、執(zhí)行情況及相關(guān)問題等的評(píng)價(jià)上，指標(biāo)設(shè)計(jì)較為復(fù)雜?？梢哉f，各地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)掌握、指標(biāo)體系構(gòu)建上，還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，尤其是評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)定，差異還比較大，這也是地方評(píng)估缺乏規(guī)范化、制度化的具體體現(xiàn)。

四是評(píng)估主體的確定不規(guī)范?！霸u(píng)估主體確定不僅關(guān)乎評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性和客觀性，而且評(píng)估主體的地位、角色不同，其評(píng)估結(jié)論的效力和評(píng)估工作的側(cè)重點(diǎn)也存在差異?！盵18]從目前各地方對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的實(shí)踐看，評(píng)估主體的確定大致有三種模式：其一，由黨的工作部門聯(lián)合組成評(píng)審組，比如北京市、重慶市的做法;其二，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，比如福建省的做法;其三，黨的工作部門和第三方機(jī)構(gòu)共同組織。四川省在2018年的評(píng)估中，就由地方黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)會(huì)同省委黨校、明鏡法律服務(wù)研究院等共同組成調(diào)研小組，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上開展評(píng)估工作。第一種評(píng)估主體對(duì)于地方黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容本身和執(zhí)行主體的執(zhí)行行為的評(píng)估更具有優(yōu)勢(shì)，但無法避免自己評(píng)價(jià)自己的運(yùn)轉(zhuǎn)窠臼，因而在執(zhí)行情況、實(shí)施效果評(píng)價(jià)方面，未免流于形式化、抽象化。專業(yè)機(jī)構(gòu)等的第三方評(píng)估在一定程度上為黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估程序的專業(yè)性、科學(xué)性提供了保障，也能夠滿足客觀性、中立性的要求。但是，第三方的資質(zhì)要求應(yīng)當(dāng)如何，評(píng)估結(jié)果的適用性、實(shí)效性能不能符合黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估要求，以技術(shù)手段應(yīng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果等相對(duì)抽象的問題，能否保證評(píng)價(jià)的客觀、公正等，都可能面臨一些問題。

五是評(píng)估程序缺乏規(guī)范性。科學(xué)、規(guī)范的程序引導(dǎo)和規(guī)范是評(píng)估目的實(shí)現(xiàn)的基本保障。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估程序指的是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本步驟，包括明確評(píng)估主體、制定評(píng)估方案、確定評(píng)估方法、開展調(diào)查研究、形成評(píng)估報(bào)告等一系列規(guī)范性要求，核心是解決如何評(píng)估的問題[3]。從目前的評(píng)估實(shí)踐看，各地在評(píng)估計(jì)劃、評(píng)估準(zhǔn)備、組織實(shí)施、報(bào)告與回應(yīng)等方面還沒有相對(duì)明確的程序機(jī)制，確定評(píng)估對(duì)象、明確評(píng)估主體、制定評(píng)估方案、組織開展評(píng)估、評(píng)估結(jié)果的呈報(bào)和應(yīng)用等環(huán)節(jié)，缺乏嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)。另外，在程序的繁、簡(jiǎn)等方面，各地也程度不一。

六是評(píng)估報(bào)告及其應(yīng)用缺乏明確規(guī)定。評(píng)估報(bào)告的生成和應(yīng)用是評(píng)估的目的所在，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估應(yīng)當(dāng)承載助推黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)性、民主性、妥適性的功能，因而，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)在全面、客觀、公開評(píng)估基礎(chǔ)上，形成評(píng)估報(bào)告，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的總體情況、執(zhí)行情況及其反映、實(shí)施效果等作出系統(tǒng)、科學(xué)的分析，對(duì)問題及原因作出深度剖析，并提出改進(jìn)的對(duì)策建議，保證評(píng)估報(bào)告的科學(xué)性、客觀性，同時(shí)，評(píng)估組織實(shí)施本身還應(yīng)當(dāng)就評(píng)估報(bào)告呈報(bào)期限、如何生效以及如何保障效力等作出明確要求，這樣才能達(dá)到有利于黨內(nèi)法規(guī)的制定、修訂和實(shí)施的目的。盡管目前各地在評(píng)估組織與實(shí)施、評(píng)估報(bào)告等方面都有相應(yīng)的投入，比如北京市的評(píng)估報(bào)告即對(duì)評(píng)估組織實(shí)施、評(píng)估情況、主要問題、對(duì)策建議作出了較為完整的分析。但是，對(duì)于評(píng)估報(bào)告的生效方式、對(duì)于評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用等，各地在評(píng)估過程中都沒有明確規(guī)定，而且，評(píng)估報(bào)告對(duì)于問題的反饋和分析，也往往顯得表面化、類型化，在可適用性上明顯不足。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的理路思考

（一）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估理論研究

合理、科學(xué)、規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估能夠有效激發(fā)黨的各級(jí)組織對(duì)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的落實(shí)，提升執(zhí)規(guī)意識(shí)，強(qiáng)化執(zhí)規(guī)檢查，能夠強(qiáng)化黨的組織、黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)識(shí)，提升對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的自覺，也能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)建設(shè)與依規(guī)治黨的治理效能提供比較權(quán)威、客觀的參照，為各類主體包括人民群眾真實(shí)感受和評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況提供認(rèn)識(shí)依據(jù)。另外，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的立改廢而言，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估能夠提供最具實(shí)證的參照和依據(jù)。問題在于，目的預(yù)設(shè)有賴于科學(xué)的制度及其實(shí)施保障。僅以地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估為例管窺蠡測(cè)，結(jié)論未免偏頗，但對(duì)于制度建構(gòu)及其運(yùn)行，實(shí)證的意義是不容忽視的。由此，以問題為導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度化規(guī)范化科學(xué)化的視角，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估研究。

近年來，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的關(guān)注度較高，在評(píng)估的意義和價(jià)值、評(píng)估程序機(jī)制、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系建構(gòu)等方面，形成了一批很有影響力的成果。囿于實(shí)踐的相對(duì)落后，理論研究的成果、制度建構(gòu)的思考有可能脫離實(shí)踐需求，顯得理想化。比如，把黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估效果局限于提升黨內(nèi)依規(guī)治理、完善黨內(nèi)法規(guī)體系，忽視了依規(guī)治黨、推進(jìn)黨內(nèi)治理法治化并不是黨的建設(shè)的全部的一般性常識(shí)。再比如，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的研究相對(duì)忽視了評(píng)估規(guī)劃與計(jì)劃、評(píng)估形式和責(zé)任等的研究，不區(qū)分正式評(píng)估與非正式評(píng)估（或者定期評(píng)估與不定期評(píng)估）等基本形式，相應(yīng)地就缺乏對(duì)評(píng)估責(zé)任制度的關(guān)注，缺乏對(duì)評(píng)估報(bào)告的生成及其效力的研究，因而對(duì)評(píng)估的制度化建構(gòu)不夠完整。另外，對(duì)于評(píng)估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、程序與方法的研究，相對(duì)忽視了黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估自身的特點(diǎn)和規(guī)律，設(shè)計(jì)過于繁復(fù)、不利于實(shí)際性操作等。

立法評(píng)估及其成果運(yùn)用是一項(xiàng)極具社會(huì)價(jià)值的實(shí)踐活動(dòng)，需要有科學(xué)的理論作為指導(dǎo)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估理論研究，一方面，學(xué)習(xí)借鑒立法評(píng)估的相關(guān)理論，充分認(rèn)識(shí)并全面梳理黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估及其成果應(yīng)用，在理念、制度上逐步達(dá)至共識(shí);另一方面，還需要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估應(yīng)用理論研究的投入，強(qiáng)化組織保障，加大資源投入，提高對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估形式、評(píng)估責(zé)任、評(píng)估程序與方法、評(píng)估報(bào)告生成與效力等基本問題的深入研究，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。

（二）探索制定科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法

立規(guī)是解決黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估科學(xué)化規(guī)范化的最基本方式。在理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，由黨中央工作部門就黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估單獨(dú)立規(guī)，制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》），既可以與既有的黨內(nèi)立法法——《制定條例》的要求相匹配，相對(duì)細(xì)化《制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的概括性規(guī)范，對(duì)應(yīng)《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》的評(píng)估條款作出明確規(guī)范，又可以與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查規(guī)定》）一起，構(gòu)成《制定條例》的下位法規(guī)，完善黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋制度。

制定《評(píng)估辦法》是在區(qū)分立規(guī)前、立規(guī)中、立規(guī)后評(píng)估的基礎(chǔ)上，在與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)前提下進(jìn)行的立規(guī)性探討。《制定條例》《備案審查規(guī)定》為黨內(nèi)法規(guī)制定前、制定中評(píng)估提供了基本規(guī)范，相應(yīng)地，各地方也從完善黨內(nèi)法規(guī)制定程序、提高黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的質(zhì)量的高度，強(qiáng)化了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查問題。盡管有人認(rèn)為，實(shí)踐中各地方黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作存在“重備輕審”的情形，“一些黨規(guī)未能依照《備案審查規(guī)定》進(jìn)行備案審查，使黨內(nèi)法規(guī)存在違法違規(guī)的隱患”[19]。但是，備案審查制度本身已經(jīng)為將立之黨內(nèi)法規(guī)是否符合政治性、合法性、合理性提供了考查原則，設(shè)置了基本要求，而對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估，《制定條例》僅有宣示性要求，《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》對(duì)評(píng)估對(duì)象僅有概括列舉，但對(duì)象概括不全，規(guī)范不夠清晰，沒有相對(duì)明確的評(píng)估責(zé)任制度，沒有相對(duì)清晰的評(píng)估程序機(jī)制，也缺乏對(duì)評(píng)估報(bào)告生效、效力、應(yīng)用等的基本規(guī)范。另外，從地方實(shí)踐看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的制度化明顯滯后，除四川等極少數(shù)地方外，絕大多數(shù)地方黨委都還沒有這方面的制度規(guī)范，這與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的地位和作用是不相一致的，與地方黨委履行《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》的要求也是不匹配的。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一，各地方在實(shí)踐時(shí)不應(yīng)當(dāng)、也沒有必要自行其是，由中央統(tǒng)一以立規(guī)的形式加以規(guī)范是保障該制度目的和價(jià)值的最優(yōu)選擇。一方面，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估本身決定了它應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持相對(duì)一致的基本原則，即必須把準(zhǔn)政治方向，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以黨章為根本，貫徹黨的理論和路線方針政策，把講政治要求體現(xiàn)到評(píng)估工作的全過程和各方面;必須突出問題導(dǎo)向，堅(jiān)持從黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，著眼解決黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題;必須確?？陀^全面，堅(jiān)持客觀公正、全面系統(tǒng)，多渠道、多角度、全方位獲取信息、實(shí)事求是反映情況、分析問題、提出建議;必須注重評(píng)估實(shí)效，堅(jiān)持務(wù)實(shí)高效，防止形式主義官僚主義，切實(shí)發(fā)揮評(píng)估工作的應(yīng)有作用。另一方面，作為一種制度化現(xiàn)象，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估在評(píng)估對(duì)象、評(píng)估主體、評(píng)估形式、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果反饋和使用等方面，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、合理化、規(guī)范化是預(yù)防和避免評(píng)估組織的隨意性、盲目性的前提條件，是實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果客觀性、實(shí)效性、公正性以及可適用性的基本保障。而且，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估不可避免需要一套技術(shù)性操作規(guī)程，以確保良法善治的實(shí)現(xiàn)，以黨內(nèi)法規(guī)的形式可以保障技術(shù)操作規(guī)程的科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一。

探索制定《評(píng)估辦法》，既可以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的規(guī)范化、科學(xué)化，也是建立完善黨內(nèi)法規(guī)體系、實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨推進(jìn)黨內(nèi)治理法治化的有益實(shí)踐。依規(guī)治黨首先要求“規(guī)”成體系，但成一個(gè)什么樣的體系，如何成這樣的體系，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本問題[9]。第一，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施、監(jiān)督機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，立規(guī)目的是解決評(píng)估的指導(dǎo)思想、基本原則、基本形式、具體要求以及相應(yīng)的程序性規(guī)定等問題，屬于“對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定”，符合《制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)名稱、內(nèi)容和效力層級(jí)的規(guī)定。第二，《評(píng)估辦法》可以和《備案審查規(guī)定》共同構(gòu)成《制定條例》的下位法規(guī)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)立法法的完善，為黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施、監(jiān)督提供完備的法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定前、制定中、制定后評(píng)估的銜接協(xié)調(diào)。第三，《評(píng)估辦法》可以細(xì)化《制定條例》第三十六條的規(guī)定，可與《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第十五條實(shí)現(xiàn)銜接，明確黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的評(píng)估主體、評(píng)估形式、評(píng)估責(zé)任、評(píng)估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序與方法、評(píng)估報(bào)告等基本問題，建構(gòu)統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估制度。

（三）與相關(guān)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估單獨(dú)立規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估以及立規(guī)前、立規(guī)中評(píng)估應(yīng)分別立規(guī)還是統(tǒng)一立規(guī)？不同階段的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估承擔(dān)著不同的職能。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估重在評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性、實(shí)效性、適時(shí)性、操作性，目標(biāo)在于實(shí)際反映黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實(shí)施效果，力求從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容本身和執(zhí)行主體的執(zhí)行行為，分析查找黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中存在的問題，挖掘問題成因，提出對(duì)策建議，為修訂完善黨內(nèi)法規(guī)、推進(jìn)依規(guī)治黨打好基礎(chǔ)。立規(guī)前評(píng)估重在評(píng)估立規(guī)的必要性、可行性、合法性、可操作性，以便為制定黨內(nèi)法規(guī)提供依據(jù)。立規(guī)中評(píng)估則重點(diǎn)評(píng)估立規(guī)的政治性、合法性、合規(guī)性、合理性、民主性，保證黨內(nèi)法規(guī)依規(guī)制定、有效行使[20]。三個(gè)階段的評(píng)估各有其必要，各得其可行，只是實(shí)踐中更多見的是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估。其中，立規(guī)前、立規(guī)中評(píng)估既已經(jīng)在《制定條例》《備案審查規(guī)定》中有所規(guī)范，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定程序、備案審查程序中的制度漏洞，可以在理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，留待將來該兩部黨內(nèi)法規(guī)修訂時(shí)再加完善。如果將黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)前、立規(guī)中和實(shí)施評(píng)估統(tǒng)一立規(guī)，反而影響《制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的完整性、科學(xué)性，有疊床架屋之礙。另外，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估單獨(dú)立規(guī)，在實(shí)施評(píng)估的目的之外還有一個(gè)意義，那就是通過《評(píng)估辦法》的制定和實(shí)施，可與《備案審查規(guī)定》一起，形成《制定條例》統(tǒng)領(lǐng)下的黨內(nèi)“立法法”的體系化。

（四）明確黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的主體及其資格選擇

是否應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、推進(jìn)社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、高等院校、社會(huì)團(tuán)體等參與開展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估？這是有關(guān)評(píng)估主體的確定問題，屬于《評(píng)估辦法》的基本內(nèi)容。根據(jù)《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第十五條，“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以視情對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估”，也就是說，黨內(nèi)法規(guī)制定主體也是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估主體。另外，根據(jù)《制定條例》和《備案審查規(guī)定》，黨的各級(jí)組織和部門，包括各級(jí)紀(jì)檢部門是黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)施主體，因而也可以作為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估主體。對(duì)此，有學(xué)者把社會(huì)組織也列入具體實(shí)施主體的范疇[2]。在實(shí)踐中，福建、四川等地方在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中也引入了社會(huì)組織、黨校等，開展了第三方評(píng)估。這種做法是否符合黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施的基本要求？是否有必要推廣？該問題涉及法的評(píng)估中不同評(píng)估主體的不同作用問題。由黨內(nèi)法規(guī)制定主體對(duì)自身制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行法規(guī)的實(shí)施評(píng)估，因其熟悉黨內(nèi)法規(guī)制定意圖及制定過程，并掌握著豐富的相關(guān)資料和資源，能保證評(píng)估的權(quán)威性、準(zhǔn)確性，但囿于自我監(jiān)督的片面性和局限性，評(píng)估結(jié)果可能有失客觀、公正。黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)施主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施狀況、問題等往往有著清楚的認(rèn)識(shí)，也便于提出有針對(duì)性的改進(jìn)對(duì)策，因而是極其重要的評(píng)估主體，但因其是實(shí)施主體，也可能對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果的評(píng)估出現(xiàn)主觀性、“燈下黑”問題。由此，引入專門機(jī)構(gòu)等開展第三方評(píng)估就成為評(píng)估工作的理性選擇。高等院校、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等因?qū)I(yè)性、民眾代表性、中立性等特征，適度介入也可以有效保證評(píng)估的公正性。[3]但是，鑒于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和地位，以及評(píng)估主體的資質(zhì)和能力等問題，第三方作為委托評(píng)估主體未必能夠?qū)θ魏吸h內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況都可以評(píng)估，或者未必能夠作出全面、系統(tǒng)的評(píng)估。四川《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》的規(guī)定就比較有特點(diǎn)，它明確，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局或者與人民群眾切身利益密切相關(guān)的重要黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估，應(yīng)由省委辦公廳組織開展評(píng)估;省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估，一般情況下由省委黨內(nèi)法規(guī)牽頭執(zhí)行單位組織開展;對(duì)于非涉密省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估工作的部分事項(xiàng)，可以委托具備條件的黨校、高校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等開展評(píng)估[21]。這種區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)類型、根據(jù)不同情形、確定不同評(píng)估主體的規(guī)定，比較符合黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的要求，具有合理性、科學(xué)性。因此，可以借鑒四川的做法，在《評(píng)估辦法》中對(duì)社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、高等院校、社會(huì)團(tuán)體等參與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估作出概括性規(guī)定，明確其可以作為委托主體的資質(zhì)要求。借助第三方評(píng)估，能夠更好地督促各地履行評(píng)估責(zé)任，也有助于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的開展。

（五）實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估啟動(dòng)與組織實(shí)施的制度化

如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的啟動(dòng)與組織實(shí)施的制度化？前已述及，從中央到地方，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估都沒有明確的規(guī)劃和計(jì)劃，因而黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的啟動(dòng)和組織都帶有一定的隨意性。《評(píng)估辦法》的制定如何解決這一問題？《制定條例》明確，評(píng)估、清理都是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的重要制度規(guī)范，只不過第三十六條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的規(guī)定缺少具體規(guī)范，而第三十七條對(duì)清理制度的規(guī)范是明確的、具體的。根據(jù)第三十七條，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)負(fù)有組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作的義務(wù)，有根據(jù)清理結(jié)果對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的修改、廢止、宣布失效等做出決定的權(quán)利，清理形式包括制定機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行的集中清理，或者根據(jù)需要、針對(duì)特定內(nèi)容或者特定范圍的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的專項(xiàng)清理，以及與黨內(nèi)法規(guī)制定工作同步開展的即時(shí)清理。黨內(nèi)法規(guī)清理制度的完善是與黨的十八大以來從中央到地方對(duì)黨內(nèi)法規(guī)清理工作的重視分不開的，是與黨內(nèi)法規(guī)清理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)累積分不開的。實(shí)質(zhì)上，評(píng)估和清理兩種制度都是一定的主體通過一定的程序，采用一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已經(jīng)制定實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)情況作出評(píng)價(jià)，因而都是優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的重要舉措。就黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的啟動(dòng)與組織而言，可以借鑒清理制度類型化的方式，明確黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的主要形式為集中評(píng)估、專項(xiàng)評(píng)估、不定期評(píng)估。首先，集中評(píng)估與集中清理具有相似性，《評(píng)估辦法》可以明確制定機(jī)關(guān)或者組織實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)于下述黨內(nèi)法規(guī)開展集中評(píng)估，即“上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出新規(guī)定、提出新要求的;相關(guān)法律法規(guī)作出新規(guī)定的;規(guī)范和調(diào)整事項(xiàng)發(fā)生較大變化的;執(zhí)行過程中遇到較大困難、意見反映較多的;試行期滿或者沒有規(guī)定試行期但試行超過5年的”黨內(nèi)法規(guī)。其次，專項(xiàng)評(píng)估可以借鑒專項(xiàng)清理的規(guī)定，在《評(píng)估辦法》中明確，根據(jù)工作需要，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、組織實(shí)施機(jī)關(guān)可以“對(duì)一部黨內(nèi)法規(guī)或者其中的若干條款開展專項(xiàng)評(píng)估，也可以對(duì)相關(guān)聯(lián)的若干部黨內(nèi)法規(guī)開展一攬子評(píng)估”，專項(xiàng)評(píng)估可以根據(jù)需要，組織第三方評(píng)估。再次，與黨內(nèi)法規(guī)即時(shí)清理不同，黨內(nèi)法規(guī)不定期評(píng)估是與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力相聯(lián)系的、為全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨提供制度執(zhí)行力和治理效能評(píng)價(jià)的制度設(shè)計(jì)，可以解決評(píng)估組織的相對(duì)靈活性問題?！对u(píng)估辦法》可以規(guī)定，結(jié)合黨的建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署、管黨治黨的重要工作任務(wù)等，對(duì)一些關(guān)鍵領(lǐng)域的重要黨內(nèi)法規(guī)開展實(shí)施評(píng)估;可以吸收高等院校、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等參加不定期評(píng)估。集中評(píng)估、專項(xiàng)評(píng)估和不定期評(píng)估三種形式的明確，不但有助于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的嚴(yán)肅性，而且也可以相對(duì)明確黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的責(zé)任。評(píng)估制度和清理制度的相互協(xié)調(diào)，能夠進(jìn)一步豐富完善黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施、監(jiān)督制度，是我們建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系、推進(jìn)依規(guī)治黨的重要制度設(shè)計(jì)。

綜上，結(jié)合學(xué)界研究，在地方實(shí)證基礎(chǔ)上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估加以觀察和分析可以看出，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估制度的建構(gòu)既是理論的，也是實(shí)踐的。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的立規(guī)性建議是在法學(xué)研究范式之下，在總結(jié)學(xué)習(xí)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的理論成果、觀察分析當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的地方實(shí)踐基礎(chǔ)上得出的一種認(rèn)識(shí)。誠如法的制定和實(shí)施理論與實(shí)踐所證明的，法律不是萬能的，立法只是問題解決的必要思路之一，探索制定《評(píng)估辦法》，還需要理性認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估問題，需要通過相對(duì)深入的理論研究，進(jìn)一步檢驗(yàn)規(guī)則制定是否合理與科學(xué)、規(guī)則能否得以有效實(shí)施、規(guī)則與實(shí)踐可否有效互動(dòng)，等等。

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Evaluation of the Implementation of Intra-Party Regulations： Connotation，Current Situation， Problems and Improvement

——Based on the Observation and Analysis of Local Practice

Zhou Yueli

（Party School of the Beijing Municipal Committee of C.P.C，Beijing 100044，China）

Abstract：The evaluation of the implementation of intra-Party regulations is a crucial issue related to the theory and practice of governing the Party by rules. It should have the basic characteristics of standardization，scientific nature，effectiveness and applicability. Based on the observation and analysis of local practice，there are still some problems in the current evaluation of intra-Party regulations， such as lack of planning，unclear evaluation subject，random selection of evaluation object，lack of evaluation responsibility system，and non-standard evaluation process mechanism. To implement Xi Jinping's thought on the rule of law and further promote Party governance according to rules，we should base itself on the characteristics， adhere to the objective orientated evaluation，respect the objective laws of the implementation，and standardize the system of evaluation. By learning from the relatively mature legislative evaluation system，we can strengthen theoretical research and explore the methods for the implementation of intra- Party regulations. We should clarify the basic issues such as the initiation，organization，responsibility，procedure， and effectiveness of the evaluation report. Therefore，the evaluation of the implementation of intra-Party regulations will be more scientific，institutionalized and standardized.

Key words：evaluation of the implementation of intra-Party regulations;the system of intra Party regulations;governing the Party by rules

責(zé)任編輯：王廷國 余爽悅