朱可尚，張蕾欣

(1.中國石油化工集團有限公司，北京市朝陽區(qū)，100728；2.應(yīng)急管理部信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

為滿足經(jīng)濟社會能源消費的需求，我國煤炭年產(chǎn)能不斷提升，繁榮的市場環(huán)境吸引了大量的非煤企業(yè)及社會資本的關(guān)注，我國煤炭行業(yè)投資趨勢呈現(xiàn)了多元化和規(guī)模化發(fā)展，特別是2010年我國推出煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革政策，煤炭礦業(yè)權(quán)實現(xiàn)了依靠市場化手段的自由競爭。由于煤礦生產(chǎn)經(jīng)營具有極高的專業(yè)性，同時安全生產(chǎn)問題又是焦點問題，煤礦專業(yè)化托管運營在這樣的背景下得到快速發(fā)展[1]，圍繞煤礦開采等環(huán)節(jié)的托管模式在內(nèi)蒙古、山西、陜西等西部煤炭資源富集地區(qū)被大量運用。煤炭整體托管有利于促進煤炭行業(yè)的市場化發(fā)展，也為小型煤炭企業(yè)或非煤礦投資企業(yè)充分利用外部優(yōu)勢資源提供了路徑，有助于整體提升其專業(yè)生產(chǎn)能力與安全管理水平，有效防范和遏制煤礦重特大事故。

煤礦托管屬于企業(yè)生產(chǎn)服務(wù)外包范疇[2]，是實現(xiàn)加強煤礦生產(chǎn)安全的重要監(jiān)管監(jiān)察模式，同時是第三方共享外包服務(wù)的開發(fā)模式之一。當前煤礦托管研究主要集中在托管的模式、風險和案例實踐3個方面。模式研究方面，劉文崗等[2]探討了服務(wù)外包模式，溫紀凱[3]分析了煤礦瓦斯治理托管服務(wù)模式，白云林[4]和高峰等[5]研究了托管煤礦安全管理模式；風險方面，劉曉東等[6]梳理了小煤礦托管風險問題，王霞[7]辨識了煤礦托管的法律風險，李志強[8]總結(jié)了托管煤礦財務(wù)風險；實踐分析方面，有研究者結(jié)合具體托管煤礦進行了經(jīng)驗總結(jié)，例如，天欣煤礦[9]、瑪納斯白楊溝煤礦[10]、崔木煤礦[11]、桑樹坪煤礦[12]、西山礦業(yè)煤礦[13]等。隨著煤炭行業(yè)工程科技的不斷進步[14]，開采條件越來越復雜，安全管理要求越加苛刻，綠色礦山、智慧化煤礦等新的建設(shè)要求等倒逼煤礦生產(chǎn)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，煤礦托管改革和管理模式優(yōu)化成為亟待解決的問題。鑒于煤炭行業(yè)發(fā)展的新形勢，本文在梳理煤礦托管現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上，針對煤炭行業(yè)發(fā)展的趨勢變化，重點闡述發(fā)展中的挑戰(zhàn)，并提出應(yīng)對舉措及其建議。

1 我國煤礦托管制度現(xiàn)狀分析

為提高小型煤礦技術(shù)、裝備和管理水平，2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》(國辦發(fā)〔2013〕99號)，鼓勵小型煤礦進行托管，成為最早的托管管理指導性政策；隨后，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家煤礦安全監(jiān)察局發(fā)布了《關(guān)于加強托管煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作的通知》(安監(jiān)總煤監(jiān)〔2015〕15號，簡稱15號文)，明確了以安全管理為核心的托管管理內(nèi)容，加強了對托管煤礦的監(jiān)管、監(jiān)察；2019年10月，原國家煤礦安全監(jiān)察局局務(wù)會議審議通過了《煤礦整體托管安全管理辦法(試行)》(煤安監(jiān)行管〔2019〕47號，簡稱47號文)，進一步加強和完善了托管管理及其安全監(jiān)管監(jiān)察規(guī)范。根據(jù)新試行的托管政策辦法(47號文)，煤礦托管的定義也調(diào)整為煤礦整體托管安全管理，并明確要求煤礦托管須采取整體的托管方式。

表1對比分析了先后出臺的15號和47號文件在我國煤礦托管管理辦法的主要變化與管理趨勢，特別是在托管對象的范疇和條件、煤礦托管主體資格要求、禁止托管情形的要求上更加嚴厲，而在合同管理、安全制度建設(shè)、人才培訓和失信管理等方面，更加全面、深入地規(guī)定了管理的具體內(nèi)容和核心工作，突出了問題導向和制度建設(shè)導向，新管理辦法為煤礦生產(chǎn)服務(wù)外包優(yōu)勢資源的準入、安全生產(chǎn)專人專業(yè)管理、規(guī)避集體責任風險等方面提供了有效指導?？傮w上，托管管理制度的重心轉(zhuǎn)向全面提升煤礦整體托管水平的安全質(zhì)量管理，也逐步實現(xiàn)了從方向上、思路上的引導向?qū)嶋H問題、發(fā)展趨勢的解決管理方案建設(shè)與完善的轉(zhuǎn)變。

表1 我國煤礦托管管理辦法對比分析

續(xù)表1

2 新形勢下煤礦托管面臨的新問題與新挑戰(zhàn)

目前，全球范圍內(nèi)正在經(jīng)歷一場基于創(chuàng)新引領(lǐng)驅(qū)動的重大科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，當前我國礦井信息化、自動化建設(shè)水平大幅提高，煤炭企業(yè)科技創(chuàng)新能力不斷加強，在綠色礦山建設(shè)、智能化與科技引領(lǐng)發(fā)展的新形勢與新變化下，聚焦煤礦托管管理的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，實現(xiàn)持續(xù)推動煤礦托管管理的高質(zhì)量發(fā)展，需要全面分析當前存在的問題和將面臨的挑戰(zhàn)。

2.1 綠色礦山與生態(tài)文明建設(shè)

根據(jù)“綠水青山就是金山銀山”理念，煤礦需要持續(xù)推進礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復治理，全面提升礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；同時，為加強礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)，加快礦業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，國土資源部等6部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》，要求加快綠色礦山建設(shè)進程，基本形成綠色礦山建設(shè)新格局，生產(chǎn)礦山加快改造升級，實現(xiàn)逐步達標的整體目標。托管煤礦同樣需要積極開展綠色礦山的創(chuàng)建工作，需要從改善礦區(qū)環(huán)境、優(yōu)化資源開發(fā)方式、提高資源綜合利用、加強節(jié)能減排等方面全面推進礦山建設(shè)任務(wù)，當前托管模式和合同管理中對于綠色礦山建設(shè)任務(wù)的責任規(guī)定不明確，實施主體、投資和管理等歸屬問題存在爭議，同時委托方和承托方缺乏綠色礦山實踐經(jīng)驗，引入第三方托管仍屬于空白領(lǐng)域，綠色發(fā)展趨勢在當前管理辦法中并未涉及。

2.2 智能化礦山與數(shù)字化建設(shè)

當前迎來了以信息產(chǎn)業(yè)為主導的經(jīng)濟發(fā)展新時期，數(shù)字化轉(zhuǎn)型既是全球企業(yè)轉(zhuǎn)型的大趨勢，也是助推我國煤炭企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。煤炭行業(yè)正處于安全信息化與生產(chǎn)自動化高速融合發(fā)展的機遇期，以數(shù)字化、智能化為變革動力將進一步提升煤炭托管企業(yè)的核心競爭力。近年來，我國煤炭工業(yè)智能化煤礦建設(shè)步伐不斷加快，自動化開采設(shè)備與煤礦機器人逐步開展應(yīng)用。2020年，八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快煤礦智能化發(fā)展的指導意見》，并啟動了首批71家智能化示范煤礦建設(shè)項目。目前智能化煤礦核心集中在煤炭生產(chǎn)系統(tǒng)，但承托方對于智能化示范建設(shè)缺乏動力，同時也缺乏智能化示范建設(shè)能力，缺乏成熟經(jīng)驗及智能化建設(shè)技術(shù)標準與規(guī)范的一般性引導；此外，市場上智能化技術(shù)裝備不成熟，可參考、復制的成功經(jīng)驗不足。同時根據(jù)當前托管管理辦法，主要生產(chǎn)設(shè)備出資方傾向于委托方，亟待解決委托方“買什么”與承托方“怎么用”的協(xié)同問題。托管的最大優(yōu)勢是借助承托方專業(yè)管理優(yōu)勢資源，而在智能開采新的需求下，當下原承托方可能大比例的失去托管資質(zhì)，達不到托管新的要求。

2.3 自主創(chuàng)新與技術(shù)引領(lǐng)發(fā)展

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出，要堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，加快煤炭企業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，自主科技創(chuàng)新也是引領(lǐng)煤礦托管企業(yè)發(fā)展的第一動力。同時，煤炭企業(yè)正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)礦產(chǎn)開采向綠色開發(fā)與智慧生產(chǎn)的科技轉(zhuǎn)型階段，基于煤炭開采、礦區(qū)生態(tài)修復和企業(yè)數(shù)字化管理的科技創(chuàng)新將是未來煤炭企業(yè)的最核心任務(wù)。在托管模式下，一般情況下委托方不具備專業(yè)技術(shù)的基礎(chǔ)，或跨行業(yè)難以涉及；而承托方在托管模式下針對托管煤礦的科技創(chuàng)新投入有限，對科技創(chuàng)新管理和投入不足，高技能人才嚴重儲備不足，當前托管人才隊伍已無法滿足智能化操作和維護需求。此外，部分承托方雖具有先進的智能化建設(shè)技術(shù)，但因為技術(shù)壁壘、技術(shù)輸出問題，無法應(yīng)用在托管煤礦。

3 新形勢下煤礦托管的發(fā)展研判與建議

3.1 新形勢下煤礦托管的發(fā)展研判

面對行業(yè)發(fā)展需求，傳統(tǒng)托管制度劣勢已逐漸凸顯，合理謀劃煤炭托管的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型與優(yōu)化措施成為亟待解決的問題，基于新形勢下我國煤礦托管領(lǐng)域面臨的問題與挑戰(zhàn)，特別是智能化煤礦建設(shè)的不斷推進與數(shù)字化技術(shù)的成熟應(yīng)用，未來煤礦托管模式的發(fā)展將逐漸從共建的初級階段轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化、統(tǒng)一管理的高級發(fā)展階段。具體發(fā)展研判如表2所示。

表2 煤礦托管發(fā)展階段劃分

(1)探索階段(2021-2025)：本時期是煤礦委托方與托管方的共建階段，共同應(yīng)對煤礦智能化建設(shè)和綠色發(fā)展等新要求，該階段需要建立動態(tài)管理的應(yīng)對策略，加強制度建設(shè)和管理方法變革。

(2)提升階段(2026-2035)：智能化煤礦建設(shè)進入規(guī)劃推廣應(yīng)用期，煤礦運用的數(shù)字化管理更加專業(yè)化，托管模式將進入到智慧采煤全面高質(zhì)量發(fā)展時期，該模式可能成為煤礦運營管理的廣義范式。

(3)高級階段(2036-2060)：隨之煤炭生產(chǎn)高度的自動化、智慧化，煤礦開采與經(jīng)營進入到數(shù)字化控制階段，生產(chǎn)運營全面進入“無人化”的統(tǒng)一管理時代，煤礦托管方從“人”轉(zhuǎn)向“機器”或“管理機器的人”，托管模式將衍變?yōu)椤叭f物互聯(lián)智慧管理”的高級階段。

3.2 新形勢下的煤炭托管制度建設(shè)的建議

3.2.1 新形勢下的煤礦托管現(xiàn)行管理制度建設(shè)

表3給出了我國煤礦托管管理制度改革建設(shè)的目標與重點任務(wù)建議。首先，結(jié)合生態(tài)文明和智能化煤礦的建設(shè)需求，現(xiàn)行的托管管理辦法中需要增加對托管主體資格的新要求、將新形勢下煤礦未來發(fā)展需求全面納入煤礦托管范疇，加強新需求下托管模式雙方的責任與權(quán)限，協(xié)同推進綠色礦山、智能化煤礦建設(shè)工作。注重管理方法時效性與新需求變化的關(guān)系，建立階段性分時多元的動態(tài)管理制度，加強管理制度編制的能力，形成長效的專家編制管理制度。

3.2.2 新形勢下的雙向績效考核管理制度建設(shè)

現(xiàn)行管理辦法下采用了主要生產(chǎn)活動的完全托管，該模式下企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展、人力資源管理、科技創(chuàng)新等方面還需要雙方共同管理，需要加強托管合同管理對相關(guān)方面的責任與權(quán)限界定，建議全面引入績效考核管理制度。一方面，承托方托管績效內(nèi)容和配合發(fā)展考核；另一方面，增加對委托方在輔助管理、規(guī)劃建設(shè)等方面的考核，通過經(jīng)濟的獎懲實現(xiàn)共同管理效率的提升，注重共同發(fā)展和共同利益指標的考核管理，實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的激勵機制。

表3 新形勢下我國煤礦托管管理制度建設(shè)目標與重點任務(wù)建議

3.2.3 新形勢下的協(xié)同共建長效機制建設(shè)

基于雙方的企業(yè)文化和發(fā)展理念，尋求適合的長期合作伙伴，將定期合同轉(zhuǎn)換為永久合同，讓委托方與承托方雙方成為利益共同體，避免短期內(nèi)合作失效問題，協(xié)同機制內(nèi)容包括托管人員在雙方企業(yè)輪崗機制、共建管理辦公室和交流機制、科技創(chuàng)新合作制度、引入第三方績效制度、建立合作風險預(yù)警機制等，全面創(chuàng)建良好的信任與合作關(guān)系，營造友好積極、合作交融的托管企業(yè)共建文化。

4 結(jié)語

我國煤礦托管管理制度建設(shè)不斷完善，但當前新技術(shù)變革、能源領(lǐng)域發(fā)展趨勢不斷加快，新形勢下行業(yè)管托制度的更新、委托方與承托方雙向管理及協(xié)同發(fā)展是核心問題。本文針對新形勢的主要挑戰(zhàn)給出了應(yīng)對建議，為行業(yè)、托管雙方企業(yè)提出了轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路。在面臨挑戰(zhàn)的同時，未來煤礦托管模式推廣也將迎來重大機遇，現(xiàn)階段亟待建立健全煤礦托管管理體系和技術(shù)標準，形成綠色礦山、智能化煤礦的托管示范建設(shè)等。