侯 苗， 翁松干， 張馨元， 王志寰， 楊 星

(江蘇省水利科學研究院， 江蘇 南京 210017)

長期以來，我國農田水利運行維護經費不足、農業(yè)用水管理不到位、農業(yè)水費偏低等問題突出，影響工程效益的正常發(fā)揮，農業(yè)用水浪費嚴重[1-2]。推進農業(yè)水價綜合改革，是國家對節(jié)約用水、優(yōu)化水資源配置的頂層設計[3-4]。按照國家相關部署要求，江蘇省積極響應改革號召，已率先在全國完成農業(yè)水價綜合改革工作。鹽城市響水縣積極響應改革精神及工作部署要求，針對當地農業(yè)用水特點，緊扣改革目標，于2020年12月全面完成了農業(yè)水價綜合改革任務。本文以響水縣為例，對江蘇省水價改革的經驗進行凝練與總結，既為江蘇省其他地區(qū)的水價改革工作提供參考，也可為全國其他類似地區(qū)水價改革提供借鑒。

1 改革背景

響水縣是江蘇省鹽城市所轄縣之一，地處江蘇省東北部沿海地區(qū)，淮河下游，鹽城市最北端，與濱海縣毗鄰。因東瀕黃海，略帶有海洋性氣候特點，多年平均降水量929 mm，極值降水量分別為1 553.2 mm和593.9 mm。全縣總耕地面積5.8萬hm2，有效灌溉面積3.2萬hm2，占耕地面積的55%?？h域內農作物主要以水稻、小麥、玉米為主，常年種植模式為稻—麥、玉—麥，一年兩熟，有部分地區(qū)種植蔬菜等經濟作物，平均復種指數約2.0。

水價改革前，響水縣農業(yè)用水的定價、核算、收費、補貼等運行機制不健全，末級渠系計量設施不完善，實施“按畝分類收費”“按需定供”的管理，農戶節(jié)約用水的意識普遍不強，農業(yè)用水浪費現象十分嚴重。此外，管護組織不健全、工程管護水平不高的現象較為普遍，加上農田水利設施標準低、配套差，導致工程老化失修問題較為嚴重，渠系水利用水系數偏低，灌排糾紛多，群眾勞作負擔重，滿意度差。

為建立健全農業(yè)水價機制，促進農業(yè)節(jié)水，提高群眾節(jié)水意識，響水縣積極響應改革號召，結合地區(qū)實際，建立改革領導體系，求真務實、協同發(fā)力，持續(xù)加力、形成合力，認真落實改革各項制度政策。2016年改革以來，響水縣出臺了水價核定辦法，健全了資金籌集辦法，完善了工程管護辦法，優(yōu)化了用水管理模式。至2020年12月完成了全部應改面積，改革范圍內實現管護組織、用水計量全覆蓋，節(jié)水成效初步顯現，農民群眾減負顯著。

2 改革措施

根據國家、省、市相關要求及本地區(qū)實際情況，響水縣綜合考慮供水成本、水資源現狀、用戶承受能力等多種因素，提出了“惠民節(jié)水、利民利國”的改革目標，采取“一推五化”模式，即組織領導強力化、農業(yè)水價形成機制制度化、精準補貼和節(jié)水獎勵精細化、工程管護常態(tài)化、用水管理明確化，推動農業(yè)水價改革。

2.1 加強組織領導、有序推進改革

明確工作職責：成立了由副縣長為總牽頭人，水利、財政、物價、農業(yè)等部門為成員的改革領導小組，分解落實改革任務，形成了各負其責、合力共為的工作格局(圖1)。明確改革目標：根據農業(yè)水價綜合改革要求，響水縣結合當地農業(yè)用水現狀，確定了農民用水負擔只減不增的目標，以目標倒逼改革任務落實。明確考核責任：將農業(yè)水價綜合改革列為縣政府年度重點工作和重大改革任務進行考核，通過編制改革實施方案，確定工程總量、經費保障、節(jié)點要求、具體措施等，嚴格按照方案有序推進各項工作。

圖1 響水縣農業(yè)水價綜合改革組織領導架構圖

2.2 健全各項機制、完成改革任務

農業(yè)水價形成機制：響水縣出臺了《響水縣農業(yè)用水價格核定管理試行辦法》(響發(fā)改〔2019〕164號)，辦法明確了農業(yè)用水價格按照補償運行維護成本核定，不計利潤和稅金，運行維護成本包括維修費、燃料及動力費、職工薪酬、管理維護費用、生產費用；全縣中型灌區(qū)農業(yè)水價實行政府定價，有條件地區(qū)可以由供需雙方協商議定價格。根據種植結構和作物用水規(guī)模，科學測算農業(yè)用水價格，分類計價、分檔定價、超額加價，農業(yè)用水成本在0.062～0.092元/m3之間。

精準補貼機制：響水縣出臺了《響水縣農業(yè)用水精準補貼實施辦法》(響水發(fā)〔2019〕48號)，辦法明確對使用地表水灌溉，種植小麥、水稻、玉米等糧食作物的用水戶進行補貼，在每年農灌周期結束并核定運行維護成本水價后，在水費計收過程中直接扣減運行維護成本與定額內用水成本的差額，實現補貼的發(fā)放?？h水務、財政等部門全面加強對補貼資金的監(jiān)管和績效考核，加大違規(guī)懲罰力度，確保精準補貼機制落到實處、見到實效。

節(jié)水獎勵機制：響水縣出臺了《響水縣農業(yè)用水節(jié)水獎勵實施辦法》(響水發(fā)〔2019〕49號)，辦法明確對使用地表水灌溉種植水稻等糧食作物的用水戶定額內用水的節(jié)約部分給與適當獎勵，并對超定額用水的部分實行超定額累進加價制度。節(jié)水量占定額用水5%以內、5%～10%、10%～20%的，分別按節(jié)水量乘以核定水價的1倍、1.5倍、2倍給予獎勵，節(jié)水獎勵以定額用水量的20%為上限。獎勵資金由縣財政統籌，鎮(zhèn)區(qū)協會監(jiān)管，建立專項賬目，由協會匯總水田面積和用水量后上報縣水務局，縣水務局核查后由縣財政局撥付。

工程管護機制：響水縣推進工程管護組織多元化建設，鼓勵因地制宜選擇農民用水合作組織管理、農村集體經濟組織管理、水管單位管理以及購買社會化服務等模式，構建完善以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為紐帶，以灌區(qū)管理單位、農民用水合作組織、灌排服務公司等為主體，以村級水管員為補充的管理服務網絡，將“應改”面積細化到管護組織，確保農田灌排工程管護全覆蓋，同時，出臺農田水利工程管護辦法，規(guī)范工程管護工作。

用水管理機制：響水縣按照農業(yè)水價綜合改革工作要求，綜合考慮自然條件、水土資源狀況、經濟發(fā)展水平、作物種植結構等因素，完善作物的灌溉制度，按照省級農業(yè)灌溉用水定額，分解用水指標到用水主體。加快計量設施建設，實行計量收費。堅持總量控制和定額管理，加強灌區(qū)取水許可。

2.3 節(jié)水宣傳到位、強化改革效果

強化政策宣傳，提高改革知曉率。利用各種宣傳媒介廣泛宣傳農業(yè)水價綜合改革的意義、目標和任務，提高農民對政策的知曉率，增強群眾自覺參與改革的意愿；強化效益宣傳，提高群眾參與度。堅持將田間工程和計量設施數量公示到組，工程效益宣傳到戶，并聘請農戶代表全程監(jiān)督工程建設，以規(guī)范透明消除改革阻力；強化科技宣傳，提升農民科學用水能力。向農民宣講農作物用水量、用水時間和用水方式與作物產量的關系，促使他們由被動節(jié)水轉變?yōu)樽杂X節(jié)水。

3 改革成效

截至2020年8月，響水縣完成了全部的改革面積3.2萬hm2，改革區(qū)域內實現了管護組織全覆蓋、用水計量全覆蓋、用水管理全覆蓋及精準補貼和節(jié)水獎勵措施全覆蓋。

(1)節(jié)水意識普遍增強。通過農業(yè)水價綜合改革工作，推行末級渠系農戶自律管理，實行超定額累進加價和獎補制度，農戶改變了以往農田漫灌方式，改變了用多用少一個樣的觀念，灌溉節(jié)水意識明顯提高。農田灌溉周期縮短、更有秩序。

(2)水費收取率提高。響水縣農業(yè)水價綜合改革水費收取形式以收據代替，根據用水戶用水量年底統一結算。由于項目建設驗收完工和農民用水協會參與管理，全縣灌溉水費實收率提高到95%以上，小型農田水利設施養(yǎng)護管理得到加強，提高了農業(yè)用水“依價補本”能力。

(3)灌溉節(jié)水效果明顯。響水縣水價改革結合重點縣和“千億斤糧食”等農水項目的實施，打造了西蘭花產業(yè)基地節(jié)水示范園。改革以來，響水縣灌溉水有效利用系數由2017年的0.611上升至2019年為0.615，灌溉水有效利用系數逐年提高，節(jié)水效果明顯。

(4)管護組織全覆蓋。響水縣共注冊成立了用水者協會22個，參與農戶9萬余戶，結合農村工作復雜性，以村級為單元，成立村級用水者協會分會9家。分會在組織機構方面，實行會員代表大會、會長及管水員三級管理模式；在運行服務方面，負責統一供排水和管水，負責全年轄區(qū)內泵站及其渠(管)系維修和管護，幫助解決灌排水系及上下游用水等問題。

(5)計量設施全覆蓋。改革以來，響水縣加快計量設施建設，裝了電磁流量計、計時器等計量設施，實現用水計量。在各鎮(zhèn)區(qū)選取運行情況良好的泵站優(yōu)先安裝計量設施。響水縣共有泵站1 225座，目前已全部安裝計量設施。

(6)農業(yè)水權制度健全。實行總量控制、定額管理，明確水權分配方式，明確年度用水總量分配指標，將用水量指標先分配到農民用水協會，再由協會分配到具體用水戶。全縣灌區(qū)均已發(fā)放取水許可證，共13本。

(7)改革資金有保障。管護資金、精準補貼和節(jié)水獎勵資金落實到位，自2016年改革起，中央下達水價改革專項資金、省級配套下達改革資金、市(縣)累計安排農業(yè)水價綜合改革經費合計超過3 000萬元。

4 改革驗收

根據國家有關要求，江蘇省計劃在2020年底前完成農業(yè)水價綜合改革任務，省政府也提出75個縣(市、區(qū))要加快推進農業(yè)水價綜合改革驗收進度，于2020年10月底前完成市級驗收，并向省級相關部門報送驗收申請的要求。響水縣政府于2020年9月2日至9月16日組織水務、發(fā)改、財政、農業(yè)農村等4個部門(以下簡稱縣級四部門)，聯合開展了鎮(zhèn)級備驗和縣級自驗工作，并于2020年9月18日向市級提交了驗收申請。響水縣農業(yè)水價綜合改革驗收共分為5個步驟包括鎮(zhèn)級備驗、縣級自驗、市級初驗、第三方核驗、省級驗收見圖2。

圖2 響水縣農業(yè)水價綜合改革驗收流程圖

(1)鎮(zhèn)級備驗。2020年9月，響水縣各鎮(zhèn)在鎮(zhèn)政府的組織下開展農業(yè)水價綜合改革驗收自評工作，由鎮(zhèn)政府、水務站、財政所、農服中心、農機站等相關人員組成自評小組，參照《江蘇省農業(yè)水價綜合改革驗收辦法》(以下簡稱驗收辦法)和《響水縣農業(yè)水價綜合改革驗收辦法》進行自評，自評合格后向縣農業(yè)水價綜合改革工作領導小組會議管理辦公室提交驗收申請。于2020年9月2—16日完成響水縣農業(yè)水價綜合改革鎮(zhèn)級備驗工作，各鎮(zhèn)驗收結論合格。

縣農業(yè)水價綜合改革工作領導小組在收到鎮(zhèn)級驗收申請后，成立由縣政府和縣級四部門組成的驗收小組，按照《響水縣農業(yè)水價綜合改革驗收辦法》對鎮(zhèn)開展驗收工作。

(2)縣級自驗。在完成全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級驗收后，縣政府組織開展農業(yè)水價綜合改革縣級自驗工作，由縣政府、縣級四部門組成自驗小組，按照《驗收辦法》進行自驗，自驗合格后向市級水利、發(fā)展改革委員會、財政、農業(yè)農村(以下簡稱市級四部門)提交市級驗收申請。于2020年9月16日完成響水縣農業(yè)水價綜合改革縣級自驗工作，驗收結論合格。

(3)市級初驗。由市政府組織市級四部門成立驗收小組，按照《驗收辦法》對縣級開展驗收工作，市級驗收合格后由市級四部門向省級水利、發(fā)展改革委員會、財政、農業(yè)農村(以下簡稱省級四部門)提交驗收申請。于2020年11月23日完成響水縣農業(yè)水價綜合改革市級初驗工作，驗收結論合格。

(4)第三方核驗。由省級四部門發(fā)文組織江蘇省5家會計事務所，對全省79個有改革任務的縣(市、區(qū))及省監(jiān)獄局、省農墾集團農場，依照《驗收辦法》和《驗收指南》開展驗收。由江蘇興華會計師事務所有限公司對鹽城市全市開展核驗。于2020年11月23日完成響水縣農業(yè)水價綜合改革第三方核驗工作，驗收結論合格。

(5)省級驗收。由省政府組織省級四部門成立省級核驗收小組，按照《驗收辦法》開展省級核驗工作。省級驗收小組分為4個工作組，由省級四部門分別帶隊開展驗收工作，其中省水利廳帶隊于2020年12月8日完成響水縣農業(yè)水價綜合改革省級驗收工作，驗收得分96.0分，驗收結論合格。

5 經驗啟示

(1)切實筑牢改革基礎?；A不牢，地動山搖。扎實做好各項基礎工作是完成水價改革任務的“壓艙石”，如果改革基礎打得不牢，完成的改革任務不是空中樓閣，就是“百尺危樓”。響水縣緊緊圍繞改革目標，扎實開展改革工作，自開展工作以來，成立改革領導小組，編制了實施方案，按照“應改盡改”的原則，改革區(qū)域內建立了“水價形成機制、工程管護機制、用水管理機制、節(jié)水獎勵和精準補貼機制”，工程管護成效明顯，節(jié)水效果顯著，農民負擔降低。

(2)嚴格規(guī)范驗收組織。組織改革驗收是完成改革任務的衡量標準和必備程序，驗收本身不是目的，驗收的目的是查漏補缺、揚長補短，推進更高質量全面落實改革各項要求。響水縣在開展驗收工作以來緊盯改革目標，對照《江蘇省農業(yè)水價綜合改革工作驗收辦法》(蘇水農〔2019〕27號)，嚴守驗收標準、自下而上、分級組織、分批實施開展驗收工作；按照《江蘇省農業(yè)水價綜合改革工作驗收指南》(蘇水農〔2020〕7號)，明確驗收重點、規(guī)范驗收程序，穩(wěn)步開展驗收工作。

(3)持續(xù)鞏固改革成果。改革不是權宜之計，能否持續(xù)深化成果是改革成功與否的“試金石”。要將深化改革成果與落實改革措施、組織開展驗收等同步考慮、無縫對接、有機結合，確保改革成效的可持續(xù)性。響水縣自開展改革工作以來，總結改革經驗，制定改革卡片，并向其他地區(qū)學習典型經驗；在開展驗收工作的過程中，積極總結驗收中出現的問題，及時解決問題，持續(xù)完善改革的各項機制；制定縣級農業(yè)水價綜合改革工作宣傳片，在完成省級驗收工作后，將繼續(xù)加大對群眾的宣傳力度。

6 結論與建議

(1)響水縣水利部門與相關部門密切配合，堅持目標導向，由點及面、因地制宜，全面高質完成改革任務，取得了較好的效果，為全縣農業(yè)節(jié)水、工程良性運行帶來實在效益，惠及農民群眾，也為江蘇其他地區(qū)改革提供了示范引領作用。

(2)持續(xù)近6年的水價改革歷程，響水縣通過宣傳和總結，群眾對水價改革的內容和形式有了充分認識，但是有償用水意識不強、用水效率有待提升等問題還存在，后續(xù)工作建議充分借助媒體，加強輿論引導，增強群眾節(jié)水意識。

(3)響水縣農業(yè)水價改革現已通過省級驗收，后續(xù)工作中需要定期組織“改革回頭看”，并持續(xù)投入水價改革資金，同時加強工程管護組織建設，保證工程良性運行，發(fā)揮節(jié)水效益，降低農民負擔，提升農民滿意度。

(4)用水計量智能化、信息化水平不高，制約了當前用水量統計工作的精細與效率，推進“以電折水” “以時折水”信息網絡的建設，強化取用水計量和監(jiān)控，提高計量統計的科學性、準確性和時效性，兼顧可操作性，具有重大意義。