侯軍岐，楊艷丹(北京信息科技大學 經(jīng)濟管理學院,北京 100006)

引 言

人類的發(fā)展歷史就是不斷的與貧困作斗爭的歷史。新中國建立以來特別是改革開放后,綜合國力不斷加強，中國共產(chǎn)黨領導全國人民不斷向貧困宣戰(zhàn),舉全國之力,構建多主體、全方位、多要素、全過程、立體化的扶貧工作大格局,形成政府有為、市場有效、社會有助和兜底有方的大扶貧體系,實施了人類歷史上規(guī)模最大的減貧行動,消除了絕對貧困問題和區(qū)域性整體貧困問題。截止2020年年底,全國832個貧困縣全部脫帽,農(nóng)村貧困人口全部脫貧,中國為全世界的減貧事業(yè)做出了巨大貢獻?？傮w來看,政府對其社會成員扶貧減貧負有無限責任,并起主導作用。我國貧困人口眾多、貧困面寬廣,取得如今的減貧成效與各級政府的努力是分不開的。扶貧減貧政策是政府扶貧的主要手段與方式。

學界對我國扶貧減貧政策分析有著很高的研究熱度,他們針對不同扶貧政策進行了不同分析。孫科技運用政策工具理論對省級政策的實施方案進行了分析,結果發(fā)現(xiàn)教育扶貧政策在工具應用上容易發(fā)生偏差,工具應用也不夠合理、協(xié)同性欠缺,因此應加強政策工具的合理化使用,提升其協(xié)同性[1]。吳易雄等運用有序Logit模型對教育扶貧政策進行了研究,發(fā)現(xiàn)我國的教育扶貧政策在實際中沒有很好地去執(zhí)行,提出要構建教育扶貧與鄉(xiāng)村振興有機銜接的扶貧機制[2]。王高玲等通過對歷年健康扶貧政策文件類型和發(fā)文部門的梳理,運用二維分析對我國健康扶貧政策進行了研究,提出完善我國健康扶貧政策的新思路[3]。鄭敏科等對我國自2016年以來發(fā)布的健康扶貧政策進行分析,發(fā)現(xiàn)我國健康扶貧政策工具未能合理地分配[4]。尹利民等研究發(fā)現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)扶貧政策效果不明、參與者、技術環(huán)境和政策結構都會影響其效果,因此應優(yōu)化資源配置,優(yōu)化政策結構,改善技術與環(huán)境[5]。李玉山等對湘鄂渝黔毗鄰民族地區(qū)脫貧農(nóng)戶進行調(diào)查,利用綜合評價指數(shù)法與構建函數(shù)模型法對產(chǎn)業(yè)扶貧政策進行了分析,研究結果表明,產(chǎn)業(yè)扶貧政策對降低貧困戶生態(tài)脆弱性有重要作用[6]。張雅晴等對金融扶貧政策從公平性的角度進行了分析,指出了金融扶貧政策的局限性,最后提出公平與效率并重的金融扶貧模式[7]。傅巧靈等從政策主體、政策作用面和政策交互等方面對我國東、中、西部地區(qū)的金融扶貧政策進行了綜合性分析,指出我國金融扶貧政策還存在諸多的問題,最后提出促進金融扶貧可持續(xù)發(fā)展建議[8]。胡春艷運用內(nèi)容分析法和社會網(wǎng)絡分析方法,對我國科技扶貧政策進行了量化研究,分析了我國科技扶貧政策的演變特征和存在的問題[9]。彭小兵等通過對我國消費扶貧政策的分析,發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有的消費扶貧政策存在運用不合理、效果難以持續(xù)等問題,進而提出應增強政策間的協(xié)同性和均衡性[10]。

目前大多學者是對具體政策的分析和研究,而極少以國家重要扶貧減貧文獻為基礎,對扶貧政策做出整體性、動態(tài)性量化研究,宏觀分析我國政府推動扶貧減貧政策的文獻甚少。政府既是各項扶貧政策的制定者,又是扶貧減貧行為的發(fā)起者、領導者和協(xié)調(diào)者。注重供給型、需求型和環(huán)境型扶貧減貧政策的科學搭配,形成扶貧減貧合力,獲取扶貧減貧協(xié)同效應是提高扶貧減貧質(zhì)量,鞏固減貧效果的重要方面,其研究具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、扶貧減貧政策內(nèi)容分析

我國的貧困人口主要集中在農(nóng)村,“三農(nóng)”問題經(jīng)常與扶貧減貧問題錯綜復雜地嵌合在一起。解決“三農(nóng)”問題實質(zhì)上就是解決農(nóng)村貧困問題。所以,在梳理和分析解決扶貧減貧問題的政策時,既包含重要扶貧減貧文件,也包含每年針對“三農(nóng)”問題下發(fā)的中央一號文件。

(一)基于發(fā)展階段的扶貧減貧政策分析

扶貧減貧政策實施的客體、主體和手段是政策制定的核心內(nèi)容。以31份扶貧減貧文件(21份中央一號文件和10份其他重要的扶貧減貧文件)為研究樣本,根據(jù)目標選定、扶貧主體和扶貧手段,我國扶貧減貧政策的演變可以劃分為三個階段:救濟式扶貧減貧階段；區(qū)域性開發(fā)式扶貧減貧階段；全方位、主體化的大扶貧階段(見表1)。

表1 基于扶貧減貧發(fā)展階段的扶貧政策分析

續(xù)表

1.救濟式扶貧減貧階段(1982-1993年)。中共中央于1982年發(fā)布了第一個關于“三農(nóng)”問題的一號文件,從1982-1986這五年內(nèi)發(fā)布的中央一號文件均以“三農(nóng)”為主題,對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)的發(fā)展做出了具體的部署。這一階段主要是提高貧困區(qū)的經(jīng)濟,并非針對具體的貧困村或貧困戶;扶貧資金來源單一,采取“輸血式”救濟扶貧,依靠中央和省級政府的資金投入，沒有從根本上解決貧困戶想脫貧的實際心愿。1986-1993年,我國開始注重因地制宜的發(fā)展生產(chǎn),扶貧減貧方式也在逐步地向開發(fā)式轉(zhuǎn)型。

2.區(qū)域性開發(fā)式扶貧減貧階段(1994-2013年)。隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施,貧富差距在逐步擴大,“三農(nóng)”問題十分嚴峻。1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》肯定了開發(fā)式扶貧理念,明確了扶貧目標、對象和措施。從扶持經(jīng)濟增長逐步轉(zhuǎn)向扶持貧困人口,扶貧資金開始向貧困地區(qū)傾斜,將國家級貧困縣增至592個。開發(fā)式扶貧主要是通過貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展來帶動貧困戶的發(fā)展,強調(diào)以村為單位調(diào)動貧困農(nóng)民的參與積極性,同時將行業(yè)扶貧和社會扶貧引入扶貧開發(fā),是區(qū)域性的“面”到“塊”的扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換。

3.全方位、主體化的大扶貧減貧階段(2014年至今)。經(jīng)過幾十年的扶貧開發(fā),中國貧困人口在逐年減少,貧困發(fā)生率持續(xù)下降,但面臨的貧困問題還很艱巨。2014年的中央一號文件提出要“提高扶貧精準度”,之后專門出臺了一系列扶貧減貧重要文件。在接下來的幾年內(nèi),精準扶貧在我國扶貧減貧政策中占據(jù)著重要位置,扶貧對象精準到了個體。在精準扶貧戰(zhàn)略思想的指導下,構建了多方力量聯(lián)合并互為支撐的“三位一體”(專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧)大扶貧格局。

通過對31份扶貧減貧文件的分析,看得出我國在扶貧減貧上呈現(xiàn)著階段性的變化,扶貧格局不斷在轉(zhuǎn)變：從政府單向主導到多元互動參與并舉(政府推動、社會聯(lián)動、市場拉動)的大扶貧格局；我國扶貧減貧政策的發(fā)展方向由“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準滴灌”;資源的使用方式由分散向集中轉(zhuǎn)變;扶貧成果的考評由地區(qū)生產(chǎn)總值轉(zhuǎn)向脫貧成效。

(二)扶貧減貧政策的演進方向

1.扶貧主體的轉(zhuǎn)變。通過對31份扶貧文件的分析不難看出,扶貧主體由政府獨自參與逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿印⑹袌隼瓌?、社會?lián)動的多主體協(xié)同參與。在救濟式扶貧減貧階段,扶貧主體為政府,社會、市場并未參與;在區(qū)域性開發(fā)式的扶貧減貧階段,扶貧主體不斷擴大,社會各界開始參與到扶貧中;在全方位、主體化的大扶貧階段更是強調(diào)市場拉動和社會聯(lián)動的重要,呈現(xiàn)出扶貧主體多元化狀態(tài)。

2.扶貧模式的轉(zhuǎn)變。扶貧模式由政府專項扶貧逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭灰惑w”的扶貧模式。第一階段,主要依靠單一的專項扶貧,政府直接幫助貧困地區(qū),實行社會救濟;第二階段，在專項扶貧政策的基礎上,建立最低生活保障制度,通過教育等各行業(yè)促進脫貧,強調(diào)社會力量的參與，同時引入了非政府組織,進一步凝聚扶貧合力。

3.扶貧手段的轉(zhuǎn)變。扶貧手段由經(jīng)濟開發(fā)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟開發(fā)和社保兜底的“兩輪驅(qū)動”。“輸血式”扶貧方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)與保障協(xié)同的“造血式”扶貧方式。精準扶貧到戶到人,對不同貧困對象分類施策,確保實現(xiàn)真正脫貧。

二、扶貧減貧政策工具量化分析

在對31份扶貧減貧文件的扶貧政策進行內(nèi)容定性分析后,接下來從政策工具角度進行定量分析。

(一)政策工具維度分析

1.政府推動扶貧框架構建。政策工具是實現(xiàn)政策目標的手段和方式,是政府為達成一定的政策目標而采用的一些方式和方法。在運用政策工具分析扶貧政策時,政策工具分類研究是基礎,但是政策工具的分類沒有統(tǒng)一的標準。目前,許多學者根據(jù)政策的最終目標以及對目標的影響進行了不同的分類。Elmore將政策工具分為授權型、誘因型、能力建設型和制度變革型4類[11]；Howlett等根據(jù)政府在供給中介入的不同程度，將政策工具分為強制型、混合型和自愿型[12]；Rothwell等基于政策的影響將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三種，這種劃分方法在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村扶貧政策中得到了應用[13]，本文也采用這種分類方式進行分析，根據(jù)政策文本將扶貧政策分為3大類、12小類。供給型和需求型是政府通過供給和需求雙方面來制定政策以達到最終目標,而環(huán)境型政策工具是政府為支持扶貧工作通過對環(huán)境的優(yōu)化來間接促進扶貧。供給型主要是政府投入直接促進扶貧，需求型政策工具直接作用于市場維度,為扶貧事業(yè)提供穩(wěn)定的市場,從而拉動其發(fā)展(見圖1)。

圖1 三種政策工具對政府推動扶貧減貧的作用機理

2.扶貧減貧政策工具分析。對31份扶貧減貧文件的扶貧政策進行整理和分析,政策文本共出現(xiàn)264次,并對具體的條款進行編碼(一個條款可能會涉及不同的政策工具)、整理并匯總數(shù)據(jù)(見表2)。由表2可知,我國比較偏重供給型政策工具的運用,環(huán)境型政策工具的運用相對較多,具體分析如下:(1)供給型政策工具注重項目供給和公共服務。由表2可以看出,項目供給最多,占比18.56%,其次是公共服務,占比15.53%。說明主要以專項扶貧為主,通過項目供給、醫(yī)療教育等公共服務補助來改善貧困戶的生活水平。人才培養(yǎng)占比最低(7.95%)。在扶貧這個重大工程中,人力資本是必不可少的,要注重加強基層干部培育和貧困人口的技能培訓,注重人才的培養(yǎng)。(2)需求型政策工具相對運用較少。由表2可以看出,除完善市場得到使用外,其他很少使用,甚至沒有使用。在扶貧政策的前兩個階段,幾乎都是靠政府單一扶貧,后來逐漸意識到應全員參與,使政府、市場、社會聯(lián)合互動,通過提高市場活力來擴大增收渠道。服務外包和政府購買欠缺,政府可以將一些基礎性的公共產(chǎn)品外包給其他專業(yè)服務商,增加政府與其他部門的合作。(3)環(huán)境型政策工具注重策略性措施。通過分析發(fā)現(xiàn),在環(huán)境型政策工具的使用上,策略型措施占比最大(20.83%)。從救濟式扶貧開始,不管是瞄準扶貧對象還是執(zhí)行各項扶貧任務必然都需要制定有效的策略,都需要有制度的保障。對于目標規(guī)劃,有三個階段:一是解決基本的溫飽問題,二是努力增強貧困戶的脫貧意識,三是注重基礎設施、公共設施的建設。

表2 扶貧減貧文件扶貧政策頻數(shù)統(tǒng)計(1)數(shù)據(jù)來源:通過對31份扶貧減貧文件整理所得。X基于表1中對扶貧減貧文件的編碼(X)；X-Y表示表1中第2列第(X)份扶貧減貧文件中的第3列第Y條內(nèi)容所涉及的工具。

(二)時間序列維度分析

通過對扶貧減貧發(fā)展階段的31份扶貧減貧文件進行政策工具時間序列分析,進一步分析我國在扶貧減貧事業(yè)中的政策工具使用情況。其中橫坐標表示按時間順序排列的扶貧減貧文件,縱坐標表示政策工具的文本量(見圖2)。圖2表明,隨著時間的推移,相比于環(huán)境支持和需求拉動政策工具,供給投入政策工具的使用一直是處于高頻狀態(tài)。1982-1993年,在我國市場經(jīng)濟剛起步的這一階段,對于政策工具的使用不多,其種類也比較單一,大多都是以供給型工具為主。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》頒布以來的第二階段,我國不斷加強了對各種扶貧政策工具的使用,但供給型政策工具的使用仍然處于高頻狀態(tài),環(huán)境型政策工具出現(xiàn)不斷上升的趨勢,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》的頒布使得這一時期的工具使用達到最大值。2014年精準扶貧思想提出后,環(huán)境型政策工具的使用不斷加大,呈現(xiàn)出政府推動、社會聯(lián)動、市場拉動的扶貧局面。

圖2 基于扶貧減貧文件的農(nóng)村扶貧政策工具時間趨勢

(三)大扶貧階段的政策工具應用分析

通過對31份扶貧減貧文件所劃定的大扶貧階段與前兩個階段進行比較,來分析大扶貧格局下的政策工具特點(見圖3)。由圖3可以看出,我國政府在推動大扶貧的政策工具使用上不斷向金融支持、人才培養(yǎng)等方面傾斜,且力度不斷加大。(1)供給型。大扶貧階段人才培養(yǎng)明顯增強,說明政府逐步注重貧困地區(qū)人才的培養(yǎng)和農(nóng)村扶貧干部的激勵,注重人才隊伍的建設。(2)環(huán)境型。大扶貧階段目標規(guī)劃與前兩個階段相比有所減少,可以得出我國扶貧減貧的前期和中期注重目標規(guī)劃,在后期更加注重實施;扶貧政策不斷加大了對貧困地區(qū)的金融投入力度,以金融扶貧、健康扶貧等方式,推動貧困地區(qū)的發(fā)展。

圖3 前兩個階段與大扶貧階段的環(huán)境型、供給型政策工具比較

貧困發(fā)生率是考核扶貧減貧成效的重要指標之一。由圖4可知,大扶貧階段以來貧困發(fā)生率由2014年的7.2%下降到2019年的0.6%,相比之下,大扶貧階段的遞減速度更快,說明2014年之后的大扶貧階段的減貧成效更為顯著，我國扶貧減貧政策體系基本形成,進入大扶貧發(fā)展階段。

圖4 1978-2019年的我國貧困發(fā)生率

三、結論與建議

(一)主要結論

1.大扶貧政策體系已形成,且大扶貧階段減貧成效好。由原來的“大水漫灌”逐步發(fā)展為“精準滴灌”;政府專項扶貧到“三位一體”扶貧;經(jīng)濟開發(fā)到開發(fā)和保障的“兩輪驅(qū)動”;“輸血式”扶貧到 “造血式”扶貧;單點扶貧到連片開發(fā);幫靠扶到思變求富,呈現(xiàn)出全方位、寬領域的大扶貧格局。多力聯(lián)合參與的大扶貧階段,政策工具結構得到優(yōu)化,貧困發(fā)生率下降較快,減貧成效較好。

2.政策工具結構失衡,缺乏科學配置。我國在政策工具的使用上結構失衡,供給投入與需求拉動形成了鮮明的對比。對31份扶貧減貧文件的分析得出,我國在投入上更加注重項目供給;支持上更加注重策略性措施;拉動上可以說很少。總之,我國在扶貧政策中對供給型的使用偏多,環(huán)境型金融支持在不斷加大,但缺乏靈活性。未來應注重三種工具的科學組合搭配,從數(shù)量、結構、功能等方面進行科學組合。

3.缺乏專門的扶貧開發(fā)法。我國目前尚未出臺專門的扶貧法規(guī),涉及的扶貧內(nèi)容只能在相關法律中零星表述,僅僅依靠政策支撐,不利于政府扶貧行為的規(guī)制。雖然一直強調(diào)社會各界參與扶貧工作的重要性,但并沒有從法律上明確各自在扶貧中的職責和相關權利,不利于社會力量的廣泛參與。

(二)主要建議

1.充分利用需求型政策工具,注重政策工具均衡發(fā)展。我國扶貧政策工具的使用上需要加強需求型政策工具的應用,合理優(yōu)化政策工具結構。首先，政府要不斷加大基礎性公共服務外包政策的實施力度,增進與其他組織的合作;其次,應注重市場拉動的重要性,通過完善市場拉動扶貧;此外,還要注重稅收優(yōu)惠政策的實施,避免政策工具一邊倒,促進政策工具向綜合發(fā)展、均衡發(fā)展邁進,推動扶貧事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

2.科學配置,重視政策工具協(xié)同發(fā)展。不同的政策工具必然存在不同的作用,科學有效的扶貧政策必然是建立在不同政策工具的合理配置之上。充分發(fā)揮供給型工具,推動貧困區(qū)建設,為貧困區(qū)注入新鮮活力。注重激發(fā)環(huán)境型工具,為扶貧工作提供規(guī)范的行動框架,同時,積極運用需求型政策工具,加大公共服務外包。我國扶貧政策要注重硬性能力建設與軟性服務調(diào)節(jié)能力的雙向結合,對政策工具進行科學配置,使得政策工具協(xié)同并進。

3.強抓政策落實、落細,注重扶貧減貧的可持續(xù)發(fā)展。針對具體的扶貧政策建立考核機制和激勵約束機制,厘清責任,增強執(zhí)行力,確保政策落實。注重扶貧量的增長和質(zhì)的強化,加強扶貧工作宣傳,建立貧困預警監(jiān)測機制,從扶貧減貧的供需雙方入手防止貧困戶脫貧后返貧。開展后續(xù)政策研究,建立解決幫扶的長效機制,促進脫貧減貧的可持續(xù)發(fā)展。