王 杰

一、問題的提出

我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題關(guān)乎國家現(xiàn)代化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是解決“三農(nóng)”問題的重要手段和途徑。在此背景下，新《土地管理法》于2020年1月1日起正式實施，首次明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來說, 農(nóng)村集體土地入市實際上是農(nóng)村土地收益在各利益主體之間分配格局的調(diào)整, 促使經(jīng)濟(jì)收益向村集體和村民傾斜,最終實現(xiàn)村強(qiáng)民富。因此，農(nóng)民收益增長和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革的重要使命。

2015年3月以來，L市作為全國33個之一、湖南省唯一的農(nóng)村土地制度改革試點縣（市），按照國家政策的要求，進(jìn)行農(nóng)村集體土地入市的探索。到試點結(jié)束時，L市取得了豐碩的成果和可推廣的經(jīng)驗。本文聚焦L市入市收益分配環(huán)節(jié)，了解到L市制定了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見（試行）》，即在政府扣除收益調(diào)節(jié)金和契稅后，剩余入市收益村集體應(yīng)提留30%、村民分70%，保障村集體成員公平分享土地增值收益。而且國家推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的初衷和目的，是讓國家、集體和個人都能享受到土地增值收益。有鑒于此，本文以L市為例，探討在L市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革實踐中，入市項目的收益分配模式是否存在差異？如果存在，這些差異如何解釋？是否又符合國家政策和L市制定的收益分配指導(dǎo)意見？

二、研究設(shè)計與案例選擇

本文選取了全國33個農(nóng)村土地制度改革試點縣（市）之一的L市作為調(diào)研地點。L市地處湖南省東北部，面積4860平方公里，人口160萬，是湖南人口大縣、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。 L市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是由東鄉(xiāng)、西鄉(xiāng)、南鄉(xiāng)、北鄉(xiāng)以及城區(qū)組成。筆者通過查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)“區(qū)位條件”這一特征對于當(dāng)?shù)卮迕竦男袨榱?xí)慣有較大影響。因此，筆者通過分層抽樣方法，抽取了 L市5個地區(qū)59個入市項目構(gòu)成本文的研究樣本。

本文收集的調(diào)研資料主要包括訪談數(shù)據(jù)、會議數(shù)據(jù)以及政府官方文件等資料。調(diào)研中選取的訪談對象主要有以下四類：L市自然資源局領(lǐng)導(dǎo)和干部、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土干部、村組干部以及入市項目企業(yè)主。調(diào)研的具體流程是：首先，調(diào)研小組通過在L市自然資源局為期半個月的實習(xí)，查閱L市入市卷宗，并對負(fù)責(zé)入市工作的領(lǐng)導(dǎo)和干部進(jìn)行了訪談；其次，調(diào)研小組根據(jù)前期了解到的信息，針對不同身份的受訪者，提前設(shè)計了半結(jié)構(gòu)化訪談提綱，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土干部、村組干部以及入市企業(yè)主進(jìn)行訪談，了解各入市項目實際收益分配情況；最后，對調(diào)研獲得的紙質(zhì)資料、筆記以及錄音資料進(jìn)行整理和總結(jié)。

三、案例分析：L市農(nóng)村集體土地入市收益分配模式

在具體的收益分配政策上，L市政府出臺了《L市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見（試行）》和《L市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金和稅費征收使用管理辦法（試行）》。不過，從上文得知，所有入市項目在政府與村集體間的分配都是按照國家政策指示、市政府文件要求進(jìn)行的，但在村集體內(nèi)部分配中卻很少有完全按照中央政策目標(biāo)以及政府文件要求去分配入市收益的。那么，在實踐中L市入市項目的收益分配到底是怎樣的一種形態(tài)呢？

（一）政府與村集體間的收益分配

《L市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金和稅費征收使用管理辦法（試行）》指出，根據(jù)入市土地的不同用途、不同基準(zhǔn)地價等級，分別按成交總價款的一定比例提取和征收調(diào)節(jié)金。如果入市土地用于工礦倉儲用地，征收10%的調(diào)節(jié)金和4%的契稅；如果用于商服用地和其他經(jīng)營性用地則采用超額累進(jìn)調(diào)節(jié)金率，入市成交價款在30萬元及其以下部分征收20%的調(diào)節(jié)金，30萬～50萬元的部分征收30%的調(diào)節(jié)金，50萬元及其以上部分則征收40%的調(diào)節(jié)金。因此L市入市項目在政府調(diào)節(jié)金繳納方面基本上沒有產(chǎn)生任何爭議。

（二）村（組）集體與村民間的分配

關(guān)于村集體內(nèi)部的收益分配，L市政府出臺了《L市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見（試行）》，其中明確規(guī)定：在入市成交價款扣除調(diào)節(jié)金以及契稅后，剩下的入市收益則返還到村集體，村集體提留其中30%的收益，剩下70%的收益給村民。然而根據(jù)實地調(diào)研可知，基本上沒有村集體能完全做到入市收益三七比例分成，大多實行的是其他的收益分配形式。

需要注意的是，入市項目是否已經(jīng)流轉(zhuǎn)會造成收益分配方式的不同，所以分為違法占用土地入市項目和常規(guī)入市項目收益分配來進(jìn)行梳理分析。

1.違法占用土地入市項目收益分配。違法占用土地入市是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策在開展試點改革之前，農(nóng)用地就已經(jīng)被用于建廠或進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營。在入市政策出臺前，村民就已經(jīng)與企業(yè)簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的，按當(dāng)時的費用標(biāo)準(zhǔn)得到補(bǔ)償。入市政策出臺后根據(jù)村民后續(xù)獲益變化大致分為三種情況：一是村民獲利最少，只有之前所獲得的土地收益，企業(yè)補(bǔ)齊手續(xù)進(jìn)行入市后，并沒有再給村民補(bǔ)償；二是村民收益有所增加，除了之前的土地流轉(zhuǎn)費用，企業(yè)入市后又補(bǔ)償了部分收益給村民；三是村民獲益最多，即企業(yè)完全按照現(xiàn)有入市的土地價格標(biāo)準(zhǔn)給村民補(bǔ)齊相應(yīng)差價。同理，村集體在違法企業(yè)入市后，獲得部分比例的入市收益或一定的管理費，或者保持入市前的土地交易協(xié)議。

2.常規(guī)入市項目收益分配。常規(guī)入市是相對于違法占用土地入市來說的，按國家入市要求先入市后動土。根據(jù)收益分配形式的不同，主要有兩種分配方式：一是一次性收益分配；二是剩下的入市收益企業(yè)一次性付給村集體，在村集體內(nèi)部一次性分配完畢。考慮到國家入市政策目標(biāo)是提高村民收益和發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，按照村集體和村民留存比例的多少進(jìn)行分配，分為村集體全部留存（100%）、村集體大部分留存（30%及其以上比例）、村集體留存少部分收益（0～30%的比例）以及村集體無任何收益（0）四種。我們從中可以清晰地了解到剩余入市收益分配比例在村集體與村民之間的變化。

從上述調(diào)研發(fā)現(xiàn)來看，本文得出以下幾個觀點。第一，L市現(xiàn)有的集體土地入市項目在村集體內(nèi)部的收益分配模式上確實存在明顯差異。第二，村民收入總體上是增加的。進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之后，L市絕大部分入市項目確實都給入市村民帶來了實實在在的利益。第三，L市入市項目在促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上成效不大。除少數(shù)村集體土地入市的項目和村集體流轉(zhuǎn)村民承包地入市的項目能夠有效帶動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，其他大多數(shù)入市項目并沒有使用國家政策目標(biāo)和政府建議的分配比例進(jìn)行收益分配，使得入市村集體經(jīng)濟(jì)增長緩慢。

四、農(nóng)村集體土地入市收益分配模式差異化解釋機(jī)制

由上可知，L市入市收益分配比例在村集體內(nèi)部的劃分形式多樣，分配比例差異較大。那么為什么在村集體內(nèi)部會形成不同的收益分配模式呢？又是受什么因素影響？筆者認(rèn)為可以從產(chǎn)權(quán)和治理兩個視角來進(jìn)行探討。

（一）農(nóng)村土地制度中的產(chǎn)權(quán)規(guī)則和治理主體：一個類型學(xué)劃分

產(chǎn)權(quán)實質(zhì)上是一組可以在不同經(jīng)濟(jì)主體間進(jìn)行分割與組合的權(quán)利束，它的核心是使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等三組權(quán)利束或權(quán)能（田傳浩，2018），即產(chǎn)權(quán)規(guī)則是確定土地使用權(quán)歸某一主體享有的依據(jù)。通常來說，改革開放后我國經(jīng)過探索形成“土地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民”的土地承包經(jīng)營形式，即在不改變集體所有制的前提下，將土地使用權(quán)配置給農(nóng)民（桂華，2019）。在2016年，國家頒布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)正式分離。實際上農(nóng)村集體土地入市是保留村民土地承包權(quán)，而流轉(zhuǎn)給企業(yè)經(jīng)營權(quán)。

因此，本文根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)的實際歸屬把入市土地分成三類：村集體土地、組自留地以及村民承包地。僅從產(chǎn)權(quán)規(guī)則來看，村集體土地入市所獲收益應(yīng)歸村集體享有，村組自留地入市所獲收益歸組集體享有，村民承包地入市的收益則歸承包人享有。但是我們從L市入市項目中了解到受產(chǎn)權(quán)規(guī)則主導(dǎo)的入市收益分配模式只有33個，占比56%，還有26個項目的收益分配模式并不是由產(chǎn)權(quán)規(guī)則主導(dǎo)的，即無法完全解釋入市項目中村集體與村民之間土地增值收益分配比例不同這一問題。

那么是什么因素也在其收益分配中發(fā)揮著影響作用呢？在實地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，除了產(chǎn)權(quán)規(guī)則這一較為典型的解釋思路，農(nóng)村治理主體的不同也是一個很重要的解釋變量。借鑒“產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的關(guān)聯(lián)性（鄧大才，2015）”以及“產(chǎn)權(quán)和治權(quán)是最為重要的兩組關(guān)系（劉守英，2019）”等觀點，筆者認(rèn)為收益分配模式的形成還受到農(nóng)村治理主體主導(dǎo)下相關(guān)利益者之間博弈的影響。所謂治理主體，是在鄉(xiāng)村治理活動過程中尤其是土地資源配置方面起到重要作用的機(jī)構(gòu)、組織和群體。在農(nóng)村集體土地入市中，主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體、組集體以及村民等治理主體發(fā)揮主要作用。因此本文將村集體內(nèi)部收益分配方案的確定視為產(chǎn)權(quán)規(guī)則和村莊治理主體二者共同塑造的產(chǎn)物，不同的組合形成了不同的收益分配邏輯（見表1）。

表1 村集體內(nèi)部收益分配方案分布

（二）產(chǎn)權(quán)規(guī)則影響入市收益分配配模式

產(chǎn)權(quán)規(guī)則決定土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬，進(jìn)而影響收益分配模式。一方面，我國實行改革開放以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村逐漸形成以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，土地包產(chǎn)到戶，導(dǎo)致現(xiàn)在已經(jīng)分給村民的土地，村集體（組）無權(quán)擅自動用。新時代，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確指出要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。另一方面，不僅國家相關(guān)法律從未明確規(guī)定入市土地增值收益應(yīng)如何分配，而且國家現(xiàn)行集體土地入市制度也沒有出臺。因此，入市項目涉及的土地使用權(quán)是在村集體手中還是在小組或者村民手中，會直接影響收益分配。

（三）治理主體影響入市收益分配模式

不僅客觀的產(chǎn)權(quán)規(guī)則影響著入市收益分配模式，而且治理主體之間博弈結(jié)果的不同也會影響入市收益分配的形成。這可以從不同的治理主體在發(fā)揮主導(dǎo)作用時表現(xiàn)出來。

L市出臺了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市民主決策辦法（實行）》，提出入市收益分配模式由村集體成員內(nèi)部自主決定。但我們在實地考察中發(fā)現(xiàn)，案例中存在政府主導(dǎo)下的入市項目。這些入市項目由于涉及土地面積、交易金額較大，僅憑村委會自身能力無法有效處理，加上政府有打造入市樣板項目的需求，于是政府便介入其中，結(jié)果便是入市收益分配按照L市政府指導(dǎo)文件要求的比例進(jìn)行分配。此外，在村莊內(nèi)部民主決策下的土地入市中，因村干部與村民存在利益與理念上的差異，兩者會在入市協(xié)商階段進(jìn)行博弈。結(jié)果要么是村干部憑借其權(quán)威和經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念主導(dǎo)土地入市，要么是入市村民影響入市項目。

從產(chǎn)權(quán)規(guī)則—治理結(jié)構(gòu)這一類型學(xué)劃分出發(fā)，結(jié)合L市12個鎮(zhèn)（街道）59個入市項目的實證數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)：收益分配模式之所以不同，主要是受土地產(chǎn)權(quán)規(guī)則和鄉(xiāng)村治理主體的雙重影響所形成的。

五、結(jié) 論

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配模式是當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革的重點和難點問題。本文基于“產(chǎn)權(quán)規(guī)則—治理主體”分析框架,對農(nóng)村集體土地入市增值收益分配模式及其影響因素進(jìn)行探討,在此基礎(chǔ)上指出了L市當(dāng)前各入市項目收益分配模式的優(yōu)劣以及對村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收益增加的作用?？偨Y(jié)全文,研究結(jié)論如下:

第一，不是所有的收益分配模式都符合國家政策要求，只有合理的入市增值收益分配模式才能在符合要求的同時對村民收益的提高和村集體經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展起到作用。比如L市違法占用土地入市項目就不能保障村民自身收益以及大多數(shù)村民承包地入市的分配方案都不利于村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，在保證村民收益的同時，能夠促進(jìn)和帶動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市項目較少。主要與以下兩個方面因素有關(guān)。一是入市土地性質(zhì)。一般來說，受村集體自身控制的土地入市會促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，組集體自留地或者村民承包地入市一般不會有效帶動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是土地入市方式。如果是組集體土地或者個人承包地，一般采取租賃或入股分紅的方式才能將租金和入股分紅的部分收益或者全部留在村里，而通過出讓的方式入市的土地一般都分給村民個人。

第三，村民受限于自身的閱歷和知識積累，僅由村民代表大會自主決定入市收益分配方案存在一定的不足。由于農(nóng)村集體土地入市改革是一個政策性很強(qiáng)的制度變革, 普通村民較難在短時期內(nèi)熟悉集體土地入市改革政策的具體內(nèi)容,因此村民很難作出符合自身群體利益的最佳選擇，同時很多村民代表在參與入市收益分配決策中很難區(qū)分個人利益與集體利益、辨不清當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益, 缺乏全局意識和長遠(yuǎn)意識。L市入市項目收益分配雖然可以保證村集體獲得一次性收益,但是卻極大地?fù)p害了村集體和村民的長遠(yuǎn)利益,也無益于村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

由此可見，L市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配模式形式較多，但并不是每一種收益分配方式都會對村民和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來積極影響。我們應(yīng)趨利避害，積極實現(xiàn)國家入市政策目標(biāo)，助推鄉(xiāng)村振興及實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。