張宇

（上海市科學(xué)學(xué)研究所，上海 200031）

復(fù)雜性是政策的主要特征之一，各項(xiàng)政策之間在背景、意義、內(nèi)容、目標(biāo)等多個(gè)方面往往存在較為密切的聯(lián)系。因此，不能簡(jiǎn)單地將各項(xiàng)政策當(dāng)作獨(dú)立的個(gè)體，需要以系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)看待政策，政策評(píng)估也應(yīng)是基于系統(tǒng)性思考[1]。Jane Pitcher[2]認(rèn)為，與其將多項(xiàng)實(shí)證評(píng)估進(jìn)行疊加，不如通過(guò)一套系統(tǒng)方案獲得更為全面的判斷。目前，在對(duì)一組政策進(jìn)行系統(tǒng)性分析上，主要存在兩方面的困難。一是源自政策內(nèi)容方面。政策與政策之間，在不同視角下雖然相同點(diǎn)可能較多，但如果放在一起比較，各項(xiàng)的關(guān)聯(lián)程度往往不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致將一組表面看來(lái)具有一定相關(guān)性的政策進(jìn)行系統(tǒng)性研究時(shí)，容易出現(xiàn)研究對(duì)象拼湊、研究結(jié)構(gòu)松散、研究路徑不通暢等現(xiàn)象。二是體現(xiàn)在研究方法方面。目前國(guó)內(nèi)外隨著對(duì)政策研究的不斷深入，對(duì)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單的政策已經(jīng)探索出多種研究方法，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但面對(duì)更具多樣性的一組政策，進(jìn)行系統(tǒng)性分析的復(fù)雜程度更高，單一角度的分析方法就尤顯不足。目前，地方政府在貫徹落實(shí)國(guó)家重要政策的實(shí)際操作中，有時(shí)會(huì)根據(jù)“先出臺(tái)1項(xiàng)主體政策，再出臺(tái)N項(xiàng)配套政策”的思路研究制定政策，以期通過(guò)類(lèi)似“組合拳”的方式達(dá)到更好的政策效果。“1+N”模式中的各項(xiàng)政策目標(biāo)趨于一致，能夠形成較為清晰和明確的政策框架，為后續(xù)對(duì)政策開(kāi)展系統(tǒng)性分析和評(píng)估工作提供了更為合適的研究對(duì)象。鑒于公共政策包含多種政策類(lèi)型，本文選擇以其中一類(lèi)的科技創(chuàng)新政策為切入點(diǎn)，對(duì)政策框架體系和相應(yīng)的評(píng)估體系進(jìn)行深入研究，旨在探索解決對(duì)一組復(fù)雜政策如何進(jìn)行評(píng)估的問(wèn)題。

1 政策框架體系的構(gòu)建依據(jù)

1.1 政策框架的主要組成部分

“1+N”政策模式下的政策文件，主要涉及國(guó)家政策、地方政策和政策內(nèi)容中的具體對(duì)象。參照政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)和公共政策學(xué)等領(lǐng)域的概念界定，政策框架可進(jìn)一步歸納為由國(guó)家政經(jīng)層面、地方治理層面和施行對(duì)象層面三個(gè)層面組成，核心部分是地方制定的文件框架。國(guó)家政經(jīng)層面的主體以出臺(tái)政策的國(guó)家某個(gè)部門(mén)或多個(gè)部門(mén)為代表，既是國(guó)家層面政策的發(fā)布者，也是地方貫徹政策精神的指引者，是地方制定文件參照的政策源頭。地方政府根據(jù)國(guó)家層面的一項(xiàng)或多項(xiàng)政策，制定形成地方政策文件框架。地方治理層面的主體以省、市、區(qū)級(jí)某一部門(mén)或多個(gè)部門(mén)為代表，既是對(duì)上級(jí)政策精神的貫徹者，也是本地政策的制定者，以及通常情況下的執(zhí)行者和監(jiān)督者。政策內(nèi)容中施行對(duì)象層面的主體，體現(xiàn)為某些單位、機(jī)構(gòu)、組織，或某一群體、某類(lèi)人等，可以統(tǒng)稱為對(duì)象群體。政策對(duì)象既是政策的受益者，同時(shí)也是受政策影響的約束者，還是對(duì)政策感知的反饋者，在一定程度上代表著社會(huì)角色。另外，需要一提的是，通常地方政策中的作用對(duì)象也可能包含政府本身，本文將其放入地方政府層面一并考慮（見(jiàn)圖1）。

圖1 政策框架的主要組成部分示意圖

1.2 構(gòu)建政策框架體系的理論依據(jù)

國(guó)家出臺(tái)政策文件，是地方政府研究制定政策的主要源頭，也是政策進(jìn)行轉(zhuǎn)移的起始。同時(shí)，地方政府通常也會(huì)學(xué)習(xí)研究國(guó)外和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的政策來(lái)進(jìn)行參考。政策轉(zhuǎn)移（Policy Trans?fer）理論的主要提出者多羅維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）[3]認(rèn)為，政策轉(zhuǎn)移可從“照搬照抄”到“思想上的創(chuàng)新”來(lái)分為復(fù)制、模仿、混合、合成、啟發(fā)等5個(gè)程度，并認(rèn)為對(duì)信息了解不充分、重要內(nèi)容未納入、相關(guān)要素差異化等會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移失敗。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳琳[4]認(rèn)為，政策轉(zhuǎn)移出現(xiàn)失靈的原因主要體現(xiàn)在機(jī)械轉(zhuǎn)移、形式轉(zhuǎn)移和盲目轉(zhuǎn)移等方面。孟喜悅[5]認(rèn)為，在執(zhí)行方面沒(méi)有過(guò)多的資源（資金、技術(shù)、人力、物力等）限制是促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移成功的主要條件之一。程溪等[6]基于學(xué)習(xí)型政府的發(fā)展趨勢(shì)認(rèn)為，未來(lái)影響政策轉(zhuǎn)移的相關(guān)要素包括精英合作、政策實(shí)驗(yàn)、資源沖突等方面。地方政策的出臺(tái)，可以視為地方政策開(kāi)始擴(kuò)散。在政策擴(kuò)散（Policy Diffusion）理論方面，鮑施伊（Boushey）[7]認(rèn)為，政策擴(kuò)散受到政府特征、創(chuàng)新特點(diǎn)、利益群體與行業(yè)組織以及國(guó)民情緒幾種因素的影響。羅杰斯（Rogers）認(rèn)為，影響一個(gè)地區(qū)是否開(kāi)展政策擴(kuò)散的因素包括對(duì)創(chuàng)新特性的理解、創(chuàng)新決策的種類(lèi)、溝通的渠道、社會(huì)體制、代理人的促進(jìn)等。斯通（Diane Stone）[8]認(rèn)為，政策轉(zhuǎn)移與政策擴(kuò)散同樣具有過(guò)程分析視角，關(guān)注的焦點(diǎn)同為政策特點(diǎn)，二者進(jìn)行整合的意義遠(yuǎn)大于概念上的區(qū)分。

地方政府根據(jù)國(guó)家政策研究制定地方政策，共同提升治理水平。自20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，治理（Governance）的概念在公共管理領(lǐng)域重新崛起。隨著對(duì)政府治理的深入研究，理論界逐漸傾向于用“協(xié)同治理”（Collaborative Gover?nance）的概念來(lái)指代政府與企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體共同參與公共事務(wù)的“協(xié)同合作”。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的基本共識(shí)是，治理代表著控制模式的一種發(fā)展階段，主要表現(xiàn)是公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的界限越來(lái)越模糊了[9]。Ter?ry Cooper[10]認(rèn)為，未來(lái)的公共行政不再是單靠政府層級(jí)體制的單打獨(dú)斗，協(xié)同合作已成為不可避免的事實(shí)。Rhodes[11]認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)選擇以市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)為主，盡量減少干涉的范圍和深度。田培杰[12]認(rèn)為，協(xié)同治理主要有公共性、跨部門(mén)、互動(dòng)性、正式性、政府為主、動(dòng)態(tài)性等特征，協(xié)同的動(dòng)力包括思想共識(shí)、協(xié)同能力和有效參與三個(gè)因素。思想共識(shí)包括相互信任、共同目標(biāo)、利益平衡等。協(xié)同能力包括機(jī)制設(shè)計(jì)、學(xué)習(xí)、領(lǐng)導(dǎo)力和資源等。根據(jù)魯肯斯邁爾（Lukensmeyer）和托雷斯（Torres）[13]的分類(lèi)，隨著深度和主動(dòng)性逐步增加，公眾參與可以分為通知、咨詢、參與和協(xié)同四種類(lèi)型。

1.3 基于“轉(zhuǎn)移擴(kuò)散—治理協(xié)同—成效影響”的政策框架體系

地方政策出臺(tái)后，政策成效開(kāi)始逐步顯現(xiàn)，這是制定政策的價(jià)值所在。與單一政策不同，政策框架體系的政策成效不僅反映在施行對(duì)象層面，還反映在國(guó)家政經(jīng)層面和地方治理層面。政策施行對(duì)象是參與協(xié)同治理的必要角色，將政策信息與成效反饋給地方政府和國(guó)家政府，與政策轉(zhuǎn)移及擴(kuò)散構(gòu)成了閉環(huán)。同時(shí)，將政策影響擴(kuò)散到社會(huì)之中，產(chǎn)生的政策成效也作用于地方和國(guó)家層面（見(jiàn)圖2）。

圖2 政策轉(zhuǎn)移擴(kuò)散與信息成效反饋示意圖

鑒于目前在社會(huì)科學(xué)研究中長(zhǎng)期存在的以能動(dòng)性要素為主的“事件—過(guò)程”和以結(jié)構(gòu)性要素為主的“結(jié)構(gòu)—制度”兩種不同的研究策略[14]，并不能有效地解釋政策成效的生成，本文引入以價(jià)值性要素為主的“產(chǎn)生—增值”視角，共同構(gòu)建形成“轉(zhuǎn)移擴(kuò)散—治理協(xié)同—成效影響”三維視角分析模型（見(jiàn)圖3）。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，基于擴(kuò)散導(dǎo)向的政策轉(zhuǎn)移中，社會(huì)化參與程度將越來(lái)越高，尤其在政策研究制定階段。非政府背景的組織發(fā)揮作用將越來(lái)越重要，治理的路徑不再是自上而下“垂直的”且“單一的”，協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)化特點(diǎn)更加明顯。政策效果反饋渠道的暢通程度將不再是重要問(wèn)題，信息的真實(shí)性和完整性以及反映問(wèn)題的深入性等方面將被重點(diǎn)關(guān)注。

圖3 政策框架體系“轉(zhuǎn)移擴(kuò)散—治理協(xié)同—成效影響”分析模型

2 政策框架評(píng)估體系的構(gòu)建

2.1 政策評(píng)估與政策過(guò)程的階段對(duì)應(yīng)

政策從制定到執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，包含多個(gè)階段。一些學(xué)者按照“政策方案確定之后—政策執(zhí)行之前”“政策執(zhí)行之前—政策執(zhí)行之后”“政策執(zhí)行之后”等方式進(jìn)行劃分，選擇其中某個(gè)階段進(jìn)行評(píng)估。胡思琪[15]進(jìn)一步提出了“政策制定—政策執(zhí)行—政策效果”全過(guò)程的分析思路。但從政策完整的時(shí)間軸來(lái)看，相關(guān)過(guò)程還應(yīng)包括地方政府在國(guó)家政府政策出臺(tái)前的積累準(zhǔn)備階段，以及政策執(zhí)行一段時(shí)間后為政策升級(jí)而進(jìn)行前瞻性研究的階段。因此，更為完整的全過(guò)程應(yīng)是“政策準(zhǔn)備—政策制定—政策執(zhí)行—政策效果—政策升級(jí)”，這也是政策評(píng)估工作需要考慮對(duì)應(yīng)覆蓋的范圍。王瑞祥[16]等學(xué)者對(duì)政策評(píng)估梳理出事前評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估和事后評(píng)估等三種類(lèi)型。結(jié)合政策評(píng)估在政策過(guò)程中所處的階段，政策框架體系的評(píng)估過(guò)程可包括前評(píng)估—中評(píng)估—后評(píng)估—再前評(píng)估。其中，前評(píng)估對(duì)應(yīng)政策的準(zhǔn)備階段和從研究到制定出臺(tái)這一階段；中評(píng)估對(duì)應(yīng)政策出臺(tái)后到執(zhí)行這一階段；后評(píng)估對(duì)應(yīng)對(duì)政策效果進(jìn)行總結(jié)這一階段；再前評(píng)估對(duì)應(yīng)政策升級(jí)這一階段（見(jiàn)表1）。

表1 全過(guò)程政策與評(píng)估的各階段對(duì)應(yīng)情況

2.2 政策評(píng)估的價(jià)值性目標(biāo)

政策評(píng)估的作用可以表現(xiàn)在多個(gè)方面，但其核心作用主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是找出政策存在的真正問(wèn)題，二是客觀反映出政策的價(jià)值。對(duì)于政策沒(méi)能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的情況，也可以歸為存在問(wèn)題，需要進(jìn)一步分析探討。趙峰等[17]學(xué)者將科技政策的價(jià)值分為行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三類(lèi)。其中，行政價(jià)值側(cè)重于突出政策的執(zhí)行和落實(shí)情況；經(jīng)濟(jì)價(jià)值側(cè)重于突出政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效率；社會(huì)價(jià)值側(cè)重于突出政策對(duì)利益相關(guān)者的影響。趙書(shū)松等[18]學(xué)者總結(jié)出政策評(píng)估價(jià)值取向經(jīng)歷了效率主導(dǎo)、績(jī)效主導(dǎo)以及民主與服務(wù)主導(dǎo)三個(gè)發(fā)展階段。其中，效率主導(dǎo)的價(jià)值取向體現(xiàn)為，將政府投入與產(chǎn)出的效率優(yōu)先于政策的結(jié)果與有效性進(jìn)行評(píng)估；績(jī)效主導(dǎo)的價(jià)值取向體現(xiàn)為，在評(píng)估中注重政策的效果，兼顧經(jīng)濟(jì)、公平和效率等屬性；民主與服務(wù)主導(dǎo)的價(jià)值取向體現(xiàn)之一為，提高評(píng)估過(guò)程中的社會(huì)化參與程度。陳慶云等[19]學(xué)者認(rèn)為，政策評(píng)估的重點(diǎn)在于政策效果，并強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估是一種價(jià)值判斷，可考慮從政策投入、政策效益、政策效率和政策效應(yīng)等角度進(jìn)行評(píng)估。本文認(rèn)為，在政策框架體系中不同的價(jià)值取向是并存的，主要特點(diǎn)如下：國(guó)家政經(jīng)層面是自上而下俯瞰整體效果，強(qiáng)調(diào)整體性和戰(zhàn)略導(dǎo)向；地方治理層面是承上啟下的重要樞紐，強(qiáng)調(diào)時(shí)效性和目標(biāo)導(dǎo)向；施行對(duì)象層面是政策落地質(zhì)量和細(xì)節(jié)具體呈現(xiàn)的載體，強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確性和效果導(dǎo)向。從以“效”代“值”的角度來(lái)看，國(guó)家政經(jīng)層面的評(píng)估目標(biāo)以“效益”為主，其內(nèi)涵可概括為基于政策方針?lè)较蛐缘奶岢觯瑢?duì)未來(lái)產(chǎn)生有益效果的預(yù)期，包括目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)的程度如何。地方治理層面的評(píng)估目標(biāo)以“效率”為主，其內(nèi)涵可概括為貫徹上級(jí)政策精神，結(jié)合地方具體情況及時(shí)制定和執(zhí)行政策的工作成效。政策對(duì)象層面的主要評(píng)估目標(biāo)以“效應(yīng)”為主，其內(nèi)涵可概括為政策對(duì)象在政策面前做出的反應(yīng)及應(yīng)對(duì)的程度，包括心理感受和生理行動(dòng)兩方面。例如，對(duì)象主體認(rèn)為政策是否符合相關(guān)規(guī)律、滿足自身訴求、得以健康發(fā)展，以及了解政策和使用政策等具體行為（見(jiàn)表2）。

表2 基于價(jià)值性評(píng)估的主要目標(biāo)及其內(nèi)涵

2.3 框架視角下政策評(píng)估的主要區(qū)別

對(duì)不同政策進(jìn)行評(píng)估是否存在根本性差異，目前學(xué)術(shù)界基于政策類(lèi)型的不同大致分為兩派。以公共政策中的科技創(chuàng)新類(lèi)政策為例，學(xué)術(shù)界對(duì)科技政策評(píng)估尤其是科技創(chuàng)新政策評(píng)估的內(nèi)涵還未達(dá)成共識(shí)。部分學(xué)者認(rèn)為，科技創(chuàng)新政策評(píng)估本質(zhì)上屬于公共政策評(píng)估。還有一部分學(xué)者認(rèn)為，由于科技政策、創(chuàng)新政策和科技創(chuàng)新政策與公共政策有明顯區(qū)別，需要將科技創(chuàng)新政策評(píng)估與一般公共政策評(píng)估加以區(qū)分。本文認(rèn)為，政策評(píng)估的區(qū)別不僅源于政策類(lèi)型，雖然政策背景和政策內(nèi)容等方面的差異可能會(huì)導(dǎo)致需要選擇不同的評(píng)估工具和評(píng)估方法，但是在政策框架評(píng)估中，最核心的區(qū)別在于政策主線。不同的政策主線會(huì)影響評(píng)估重心發(fā)生變化，這些差異在評(píng)估問(wèn)題的設(shè)計(jì)上和評(píng)估指標(biāo)的選擇上會(huì)表現(xiàn)得尤為明顯?；诖?，前述政策框架體系的主要評(píng)估要點(diǎn)可視作為對(duì)政策“共性化”方面的評(píng)估，后續(xù)還需要根據(jù)政策主線來(lái)增加對(duì)政策“個(gè)性化”特點(diǎn)的分析，進(jìn)而構(gòu)成更加完整、更具有針對(duì)性的評(píng)估體系。另外，在評(píng)估中需要特別注意的是，地方政策主線的擬定是否同時(shí)兼顧以下兩個(gè)方面：一方面將國(guó)家層面可能同時(shí)存在的多項(xiàng)國(guó)家政策主線進(jìn)行融合，主觀上呈現(xiàn)地方政府的能動(dòng)性及能力水平；另一方面將地方政策主線與地方中長(zhǎng)期建設(shè)方略相契合，客觀上反映地方特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)建設(shè)等發(fā)展規(guī)律。

2.4 政策框架評(píng)估體系的設(shè)計(jì)原則

在系統(tǒng)性較強(qiáng)的政策框架體系中，各個(gè)重要環(huán)節(jié)密不可分。良好的政策框架利于對(duì)政策的整體把握，邏輯清晰的政策主線更容易凝聚多個(gè)政策目的以產(chǎn)生合力，積極和互動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)行利于讓政策切實(shí)落地，科學(xué)的公眾參與機(jī)制讓繁復(fù)的政策文件更具活力，有效的評(píng)估能準(zhǔn)確找出問(wèn)題并全面客觀地評(píng)述政策價(jià)值。與一般的政策評(píng)估不同，政策框架體系的評(píng)估不僅需要注重可操作性，還需要結(jié)合系統(tǒng)理論和框架屬性。本文認(rèn)為對(duì)政策框架體系的觀察分析與評(píng)估體系的設(shè)計(jì)構(gòu)建需要把握好以下基本原則：一是整體性原則，要求評(píng)估內(nèi)容具有足夠的涵蓋面；二是動(dòng)態(tài)性原則，加強(qiáng)評(píng)估過(guò)程與政策轉(zhuǎn)移擴(kuò)散過(guò)程之間的聯(lián)系，充分反映出政策框架中三個(gè)層級(jí)之間相關(guān)要素的循環(huán)情況；三是平衡性原則，各項(xiàng)政策文件內(nèi)容既不重疊又不缺位，結(jié)構(gòu)合理；四是自洽性原則，對(duì)政策文件框架內(nèi)各政策文本之間配合程度以及政策主線的融合效果等進(jìn)行考量，是政策之間產(chǎn)生“合力”的內(nèi)在條件，政策之間不沖突、政策主線方向一致是最基本的要求；五是協(xié)同性原則，對(duì)政策文件框架外政策制定和執(zhí)行等部門(mén)之間的協(xié)同關(guān)系和效果要有所反映，是政策之間產(chǎn)生“合力”的外在條件；六是穩(wěn)定性原則，要求評(píng)估指標(biāo)、工具、方法等相互結(jié)合，關(guān)系嚴(yán)密不松散；七是開(kāi)放性原則，積極邀請(qǐng)政策對(duì)象中的代表參與各項(xiàng)重要的評(píng)估環(huán)節(jié)中；八是有效性原則，根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)對(duì)有關(guān)指標(biāo)和權(quán)重等進(jìn)行修正；九是客觀性原則，重視資料搜集、問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)訪談等工作，盡可能避免隨意性、先入為主等主觀影響；十是精簡(jiǎn)性原則，合理控制統(tǒng)計(jì)指標(biāo)規(guī)模，避免數(shù)量過(guò)于龐大。

2.5 政策框架體系的評(píng)估要點(diǎn)分析

在“轉(zhuǎn)移—擴(kuò)散”和“治理—協(xié)同”的分析維度中，理論界已提供相對(duì)充分且可供參考的能動(dòng)性和結(jié)構(gòu)性評(píng)估要素。在此基礎(chǔ)上將價(jià)值性要素作為進(jìn)一步補(bǔ)充，初步形成政策框架體系的主要評(píng)估要點(diǎn)，將政策框架體系中的復(fù)雜關(guān)系比較清晰地呈現(xiàn)。其中，部分要點(diǎn)以“是否存在+如何達(dá)到更好”的方式進(jìn)行表述（見(jiàn)表3）。

表3 政策框架體系的主要評(píng)估要點(diǎn)示例

2.6 政策框架評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建流程及方法

建立政策框架評(píng)估指標(biāo)體系的出發(fā)點(diǎn)是在評(píng)估要點(diǎn)結(jié)構(gòu)化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將政策框架體系中涉及的復(fù)雜關(guān)系簡(jiǎn)單化。為確保評(píng)估指標(biāo)滿足獲取信息的數(shù)量和質(zhì)量的雙重要求，設(shè)計(jì)如下流程及方法（見(jiàn)圖4）。

圖4 政策框架評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建流程及方法

3 基于上?！翱聘?5條”的案例分析

3.1 政策背景、主線、框架

2018年國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見(jiàn)》《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》等有關(guān)科技體制機(jī)制改革的系列重要文件，要求各地認(rèn)真貫徹落實(shí)。2018年7月起，上海研究制定地方貫徹落實(shí)政策，形成了“1+N”的政策框架體系?！?”是總體部署，上海以貫徹落實(shí)科技體制機(jī)制改革為契機(jī)，圍繞建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，基于“大調(diào)研”①的問(wèn)題反饋，學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記視察上海時(shí)的重要講話精神，結(jié)合中央交給上海的三項(xiàng)新的重大任務(wù)②，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，圍繞“由誰(shuí)來(lái)創(chuàng)新”“動(dòng)力哪里來(lái)”“成果如何用”等根本性問(wèn)題，以增強(qiáng)創(chuàng)新策源能力為主線，于2019年2月22日出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化科技體制機(jī)制改革增強(qiáng)科技創(chuàng)新中心策源能力的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱上海“科改25條”）。上海“科改25條”在促進(jìn)各類(lèi)創(chuàng)新主體發(fā)展、激發(fā)廣大科技創(chuàng)新人才活力、推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化、改革優(yōu)化科研管理、融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)創(chuàng)新文化建設(shè)6個(gè)方面，提出了25條改革舉措，為加快構(gòu)建適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律、科研管理規(guī)律、人才成長(zhǎng)規(guī)律的科技體制機(jī)制做好系統(tǒng)設(shè)計(jì)?！癗”是分類(lèi)部署，陸續(xù)制定各重點(diǎn)環(huán)節(jié)領(lǐng)域的改革政策，出臺(tái)系列配套實(shí)施細(xì)則③。通過(guò)上?！翱聘?5條”及系列實(shí)施細(xì)則的制定，為落實(shí)科技體制機(jī)制改革舉措提供了制度保障。

3.2 評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路

依據(jù)前述構(gòu)建流程，充分考慮政策框架體系評(píng)估的復(fù)雜性和質(zhì)量要求，建議采用四級(jí)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)對(duì)上海“科改25條”政策框架進(jìn)行評(píng)估。首先，根據(jù)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的目的，例如，將目標(biāo)層定義為“各階段工作績(jī)效”，然后將政策的準(zhǔn)備、制定、執(zhí)行、效果和升級(jí)等5個(gè)階段設(shè)定為一級(jí)指標(biāo)，將國(guó)家政經(jīng)、地方治理和政策對(duì)象這3個(gè)層面設(shè)定為每個(gè)一級(jí)指標(biāo)項(xiàng)下的二級(jí)指標(biāo)，再將轉(zhuǎn)移擴(kuò)散、治理協(xié)同和成效影響設(shè)定為每個(gè)二級(jí)指標(biāo)項(xiàng)下的三級(jí)指標(biāo)，即一級(jí)指標(biāo)5個(gè)，二級(jí)指標(biāo)15個(gè)，三級(jí)指標(biāo)45個(gè)，四級(jí)指標(biāo)若干（見(jiàn)表4）。在前述十項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，對(duì)四級(jí)指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選擇需要進(jìn)一步明確。一是兼顧指標(biāo)覆蓋的充分性與指標(biāo)數(shù)量的精簡(jiǎn)性。一方面，科技創(chuàng)新政策通常由科技部門(mén)牽頭，科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)、改革、治理和社會(huì)等屬性兼而有之，相比一般的公共政策在包含的要素和關(guān)系上更加豐富；另一方面，四級(jí)指標(biāo)的總體數(shù)量不宜過(guò)多，以利于后續(xù)操作。二是兼顧指標(biāo)內(nèi)涵的戰(zhàn)略性與指標(biāo)特點(diǎn)的本地性。上海“科改25條”政策框架一方面融合了國(guó)家“雙輪驅(qū)動(dòng)”④等宏觀背景，以及加強(qiáng)科研誠(chéng)信體系建設(shè)、深化“三評(píng)”改革、優(yōu)化科研管理等國(guó)家政策主線；另一方面與中央交給上海的三項(xiàng)新的重大任務(wù)、建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心等地方發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。

表4 政策框架評(píng)估的四級(jí)指標(biāo)體系

3.3 評(píng)估體系運(yùn)行應(yīng)注意的問(wèn)題

第一，可根據(jù)不同的政策階段分開(kāi)評(píng)估。上述指標(biāo)體系是根據(jù)全過(guò)程評(píng)估設(shè)計(jì)，在實(shí)際操作中可靈活操作，可以根據(jù)需要對(duì)不同政策階段進(jìn)行分開(kāi)評(píng)估，也可以整體評(píng)估。例如，時(shí)隔主體政策出臺(tái)2年之后，著手準(zhǔn)備評(píng)估上?！翱聘?5條”的主要目的有兩個(gè)：一是對(duì)前期政策成效進(jìn)行綜合考量；二是為后續(xù)政策完善升級(jí)提前做好準(zhǔn)備。既可以作為后評(píng)估階段，也可以作為再評(píng)估階段，還可以加上前評(píng)估和中評(píng)估階段整體評(píng)估。但無(wú)論選擇哪個(gè)階段，都需要嚴(yán)格按照確定后的評(píng)估要點(diǎn)進(jìn)行操作。第二，需要對(duì)政策對(duì)象中的機(jī)構(gòu)主體進(jìn)行評(píng)估。與一般政策不同，在上?！翱聘?5條”政策框架體系中，除了國(guó)家宏觀政策層面、地方中觀政策層面，政策轉(zhuǎn)移還出現(xiàn)在高校和科研院所等機(jī)構(gòu)制定規(guī)章制度的微觀政策層面。因此，對(duì)于政策轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散的評(píng)估要點(diǎn)，需要下沉到政策對(duì)象中的機(jī)構(gòu)主體上。第三，加強(qiáng)評(píng)估問(wèn)卷設(shè)計(jì)的開(kāi)放程度。在目前已有的評(píng)估方式中，越來(lái)越多地強(qiáng)調(diào)多元主體參與，但較少有學(xué)者提出在問(wèn)卷的設(shè)計(jì)過(guò)程中，不僅由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，還需要邀請(qǐng)問(wèn)卷發(fā)放對(duì)象的代表來(lái)參與設(shè)計(jì)具體問(wèn)題。上海“科改25條”的政策對(duì)象群體以科研工作者為主，擁有豐富的一線工作經(jīng)歷和感受，適合深度參與評(píng)估工作，可選派代表參與問(wèn)卷設(shè)計(jì)。第四，不急于對(duì)政策工具的類(lèi)型進(jìn)行選擇。國(guó)內(nèi)外學(xué)者依據(jù)不同角度和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策工具的類(lèi)型進(jìn)行了多種形式的劃分。目前經(jīng)常出現(xiàn)先選定政策工具的類(lèi)型，再評(píng)估該類(lèi)政策工具在政策中的使用是否合理的情況。這樣的操作順序勢(shì)必會(huì)給政策的分析和評(píng)估工作帶來(lái)一定的局限性。建議先根據(jù)問(wèn)卷等評(píng)估的反饋來(lái)確定政策工具類(lèi)型，再去總結(jié)政策工具的結(jié)構(gòu)和力度的合理性。

4 總結(jié)

以政策框架作為研究對(duì)象，在一定程度上降低了對(duì)一組政策進(jìn)行深入研究和評(píng)估的難度。作為一種較為成熟的政策組合模式，以“主體政策+配套政策”為表現(xiàn)形式的“1+N”政策框架體系，已成為地方政府集中貫徹落實(shí)國(guó)家政策的主要方式之一，亟須形成與之對(duì)應(yīng)的評(píng)估方法。本次研究基于兩個(gè)基本觀點(diǎn)：一是政策制定與評(píng)估工作須向前延伸。前評(píng)估能夠讓評(píng)估體系更加完整，與前評(píng)估對(duì)應(yīng)的政策準(zhǔn)備階段及制定階段在地方政府提高政策成效中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用；二是社會(huì)化參與應(yīng)盡可能全程覆蓋。加強(qiáng)社會(huì)化參與制定政策已逐漸成為提高政策質(zhì)量的必要條件之一，能夠進(jìn)一步提高地方協(xié)同治理水平，減少政策執(zhí)行落地過(guò)程中不必要的風(fēng)險(xiǎn)。邀請(qǐng)?jiān)u估對(duì)象參與評(píng)估設(shè)計(jì)可以提高評(píng)估質(zhì)量。

本次研究的創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面。第一，將政策框架體系作為研究對(duì)象，并作為系統(tǒng)性開(kāi)展政策及評(píng)估研究的切入點(diǎn)，探索找出解決政策復(fù)雜性研究的方法。第二，在“事件—過(guò)程”和“結(jié)構(gòu)—制度”兩種傳統(tǒng)研究策略無(wú)法有效解釋政策成效如何生成的情況下，引入以價(jià)值性要素為主的“產(chǎn)生—增值”視角，構(gòu)建“轉(zhuǎn)移擴(kuò)散—治理協(xié)同—成效影響”三維理論分析模型，并揭示該模型的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。第三，進(jìn)一步明確政策全過(guò)程分析的完整性，并將評(píng)估與政策過(guò)程進(jìn)行階段對(duì)應(yīng)，以提高評(píng)估與政策之間的關(guān)聯(lián)程度。第四，提出對(duì)于不同政策框架進(jìn)行評(píng)估，其核心區(qū)別是政策主線，而不僅僅在于政策類(lèi)型。第五，區(qū)別于一般政策評(píng)估，引入系統(tǒng)理論和框架特征視角，提出對(duì)政策框架體系觀察分析與評(píng)估體系設(shè)計(jì)構(gòu)建的十項(xiàng)基本原則。第六，提出通過(guò)政策評(píng)估來(lái)對(duì)政策工具的選擇進(jìn)行驗(yàn)證，而非先確定某類(lèi)政策工具，再評(píng)估該類(lèi)政策工具中的具體選擇和側(cè)重是否合理。后續(xù)需要通過(guò)切實(shí)開(kāi)展地方政策框架的評(píng)估工作，對(duì)目前構(gòu)建的理論體系、評(píng)估要點(diǎn)和指標(biāo)體系等進(jìn)行校驗(yàn)，對(duì)問(wèn)卷設(shè)計(jì)、指標(biāo)權(quán)重和計(jì)算方法等進(jìn)行完善，以提高政策框架評(píng)估體系的實(shí)際應(yīng)用效果。

注釋?zhuān)?/p>

①2018年上海全市開(kāi)展了為期一年的“不忘初心、牢記使命，勇當(dāng)新時(shí)代排頭兵先行者”大調(diào)研活動(dòng)，動(dòng)員廣大黨員干部進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村，努力做到調(diào)研主體、調(diào)研對(duì)象兩個(gè)“全覆蓋”。

②增設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)、在上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制、實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略。

③針對(duì)科研項(xiàng)目管理和自主權(quán)下放，出臺(tái)了《上海市科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步完善上海市科研計(jì)劃項(xiàng)目（課題）專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的通知》《上海市市級(jí)教育財(cái)政科研類(lèi)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》《上海市科技計(jì)劃科技報(bào)告管理辦法》《上海市科技專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法（試行）》《上海市深化科技獎(jiǎng)勵(lì)制度改革的實(shí)施方案》《上海市科技計(jì)劃項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范（試行）》；針對(duì)人才評(píng)價(jià)，出臺(tái)了《上海市分類(lèi)推進(jìn)人才評(píng)價(jià)機(jī)制改革的實(shí)施方案》；針對(duì)機(jī)構(gòu)評(píng)估和自主權(quán)下放，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大高校、科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等科研事業(yè)單位科研活動(dòng)自主權(quán)的實(shí)施辦法（試行）》《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定（試行）》《上海市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)與運(yùn)行管理辦法》《上海工程技術(shù)研究中心建設(shè)與管理辦法》；針對(duì)科研誠(chéng)信體系建設(shè)，出臺(tái)了《關(guān)于科研不端行為投訴舉報(bào)的調(diào)查處理辦法（試行）》等。

④2016年5月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，要求按照“堅(jiān)持雙輪驅(qū)動(dòng)、構(gòu)建一個(gè)體系、推動(dòng)六大轉(zhuǎn)變”進(jìn)行布局。雙輪驅(qū)動(dòng)就是科技創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新兩個(gè)輪子相互協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)力。