孫婉霞 方雨婷

（南京審計大學(xué) 金融學(xué)院，江蘇 南京 211899）

一、引言

當(dāng)前全球受到新冠肺炎蔓延的影響，國際貿(mào)易發(fā)展受到一定阻礙，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，在這樣復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢下，挖掘特定區(qū)域的競爭優(yōu)勢、推動產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)顯得至關(guān)重要。而一流的營商環(huán)境是吸引競爭性企業(yè)以及與這些企業(yè)有互動關(guān)聯(lián)的上下游企業(yè)、相關(guān)機(jī)構(gòu)在特定區(qū)域內(nèi)集聚的核心要素，是各國政府在動蕩的國際經(jīng)濟(jì)形勢下，制定相關(guān)政策以維持良好的政企關(guān)系、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的一個重要突破口。

在我國，優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要方略，也是黨的十九大以來“放管服”改革的重要方向。2019年10月22日，國務(wù)院發(fā)布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，明確了我國優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)的主要原則和基本方向，是持續(xù)推動深化改革的重要舉措。在中央的政策導(dǎo)向下，各地方政府也根據(jù)自身區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)先后制定了各具特色的地方層級《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。隨著近年來中央和地方一系列政策出臺與實(shí)施后，我國營商環(huán)境建設(shè)取得了一定進(jìn)步，根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》顯示，與2018年相比，我國2019年營商環(huán)境排名躍升了15位，目前排全球第31名。優(yōu)化營商環(huán)境必然是一個長期工程，也存在一定的區(qū)域發(fā)展不平衡問題。根據(jù)《2020年中國296個地級市及以上城市營商環(huán)境報告》顯示，營商環(huán)境前十名中的北方城市只有北京一個城市，前20名中的北方城市只有北京、西安、青島、鄭州、天津，南北營商環(huán)境存在一定落差，不同區(qū)域間的營商環(huán)境均存在各自的發(fā)展優(yōu)勢與制度短板。

通過分析不同地區(qū)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》文本內(nèi)容，對不同地區(qū)的的優(yōu)化營商環(huán)境政策共性與差異進(jìn)行梳理總結(jié)，分別從市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、監(jiān)管執(zhí)法以及法治保障四個視角出發(fā)，分析我國地方層面優(yōu)化營商環(huán)境的制度建設(shè)現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的政策建議，助力我國構(gòu)建國際一流營商環(huán)境。

二、文獻(xiàn)綜述

目前國內(nèi)關(guān)于營商環(huán)境的研究主要集中于對營商環(huán)境影響的研究、對營商環(huán)境評價指標(biāo)體系的探索以及對營商環(huán)境現(xiàn)狀的梳理總結(jié)這三個方面。

企業(yè)是市場的重要參與者，也是優(yōu)化營商環(huán)境的主要服務(wù)對象，目前國內(nèi)大部分對營商環(huán)境影響作用的研究都是以企業(yè)為研究對象。通過梳理相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)營商環(huán)境可以有效改善企業(yè)的經(jīng)營效率，激發(fā)其創(chuàng)新活力，主要有以下三個影響機(jī)制：一是通過影響企業(yè)家的心理和行為，營商環(huán)境的優(yōu)化會顯著提振企業(yè)信心，提升企業(yè)家用于生產(chǎn)性日常經(jīng)營管理的經(jīng)濟(jì)活動時間，鼓勵企業(yè)家創(chuàng)造更多的財富[1]，二是通過影響企業(yè)的外部關(guān)系，優(yōu)化營商環(huán)境能夠優(yōu)化政企關(guān)系和商業(yè)關(guān)系從而提升企業(yè)的產(chǎn)能利用率[2]；三是優(yōu)化資源配置，優(yōu)化營商環(huán)境能夠緩解尋租的負(fù)面影響，有利于無尋租企業(yè)開展自主創(chuàng)新[3]。

國際上常用的以世界銀行《營商環(huán)境報告》為代表的營商環(huán)境評估模式存在自由主義取向、指標(biāo)適用性較差和數(shù)據(jù)來源不夠可靠等不足之處[4]，因此國內(nèi)部分學(xué)者對適合我國國情的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系展開了探索,從政策導(dǎo)向出發(fā)，依據(jù)十三五規(guī)劃綱要和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》構(gòu)建了中國省份營商環(huán)境指標(biāo)評價體系，包括市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律及政策環(huán)境以及人文環(huán)境四個一級指標(biāo)[5]。

從整體來看，近年來我國營商環(huán)境建設(shè)取得了較大的實(shí)踐成效，但本土化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系相對較少，營商環(huán)境的市場化、法治化和國際化水平都有待進(jìn)一步提高，存在一定的區(qū)域不平衡問題，各城市間營商環(huán)境呈現(xiàn)出東部地區(qū)最優(yōu)。深圳優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)中注重政府邏輯、市場邏輯和社會邏輯的協(xié)同作用并保持制度融貫性的實(shí)踐經(jīng)驗[7]。

已有研究對我國營商環(huán)境展開了多個視角的探討，并取得了一定的研究成果，基于此必要將不同地區(qū)的優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)政策文件作為研究樣本，分析其優(yōu)化營商環(huán)境政策的基本情況，探討不同地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境政策的共性與差異，總結(jié)地區(qū)營商環(huán)境制度建設(shè)的現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的政策建議。

三、研究設(shè)計

（一）研究視角

從橫向比較視角出發(fā)，以我國不同地區(qū)的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為研究樣本，以中央出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》章節(jié)劃分為參考依據(jù)，從市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障四個方面，橫向比較不同地區(qū)在體制機(jī)制層面具體內(nèi)容的共性與差異，進(jìn)行總結(jié)歸納，分析各地方在優(yōu)化營商環(huán)境制度層面的共同著力點(diǎn)以及各自側(cè)重點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上為進(jìn)一步完善相關(guān)體制機(jī)制提出相應(yīng)建議。

（二）研究方法

主要運(yùn)用QSR NVivo11質(zhì)性分析軟件對樣本文本進(jìn)行編碼分析，首先將市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障四個方面定義為一級節(jié)點(diǎn)，接著在每個一級節(jié)點(diǎn)上分別建立二級節(jié)點(diǎn)；然后將九份政策文本導(dǎo)入到NVivo軟件中，對每一個文本進(jìn)行仔細(xì)閱讀，對條例文本內(nèi)容進(jìn)行編碼。

（三）研究樣本

通過登錄各省市政府官網(wǎng)，查詢相應(yīng)的“政務(wù)信息”和“政策文件”，最終選取北京市、上海市、深圳市、廣州市、天津市、河南省、黑龍江省、陜西省、江西省九個省市的地方性《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為研究樣本，選取原因有以下幾點(diǎn)：首先，選取條例的原因在于其從制度層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供了有力保障，是各個省市認(rèn)真總結(jié)近年來我國優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)驗和做法，規(guī)定較為全面，涉及多個部門。其次，選取這九個省市是因為它們包含了我國南方與北方相對具有代表性的經(jīng)濟(jì)地區(qū)，并且都集中在2018—2021年出臺了較為全面的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，可比性較強(qiáng)，可以體現(xiàn)近年來我國不同地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)的體制機(jī)制建設(shè)特點(diǎn)。

四、數(shù)據(jù)描述與分析

（一）市場環(huán)境

市場環(huán)境方面的政策主要是圍繞市場主體在開辦、經(jīng)營、退出過程中可能遇到的問題為導(dǎo)向展開，主要聚焦于市場主體保護(hù)、維護(hù)市場公平誠信、降低企業(yè)經(jīng)營成本、加強(qiáng)行業(yè)自律、簡化企業(yè)開辦與注銷手續(xù)、擴(kuò)大對外開放、政策履行以及扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。

從參考點(diǎn)數(shù)據(jù)來看，九個省市《優(yōu)化營商環(huán)境條例》在市場環(huán)境層面重點(diǎn)關(guān)注降低企業(yè)經(jīng)營成本、維護(hù)市場公平誠信以及簡化企業(yè)開辦與注銷手續(xù)等領(lǐng)域，而對擴(kuò)大對外開放與扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的關(guān)注相對較少。其中在降低市場主體經(jīng)營成本領(lǐng)域，深圳市在九個地區(qū)中參考點(diǎn)相對較多，《深圳市優(yōu)化營商環(huán)境條例》突出了創(chuàng)新市場主體融資便利模式，從創(chuàng)新融資模式、規(guī)范銀行貸款、推動中小微企業(yè)發(fā)展三個方面深入優(yōu)化企業(yè)融資環(huán)境。其次，在維護(hù)市場公平誠信領(lǐng)域，九個省市的優(yōu)化營商環(huán)境條例都強(qiáng)調(diào)了制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等準(zhǔn)入市場。廣州市、深圳市、河南省、黑龍江省、陜西省在條例中的市場環(huán)境相關(guān)章節(jié)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)。

表1 市場環(huán)境及其二級節(jié)點(diǎn)的參考點(diǎn)數(shù)

表2 政務(wù)服務(wù)及其二級節(jié)點(diǎn)的參考點(diǎn)數(shù)

（二）政務(wù)服務(wù)

政務(wù)服務(wù)方面的政策以打造公平、公開、透明、高效的政府服務(wù)體系為目的展開，主要集中在關(guān)注簡化政務(wù)辦理流程、落實(shí)稅收優(yōu)惠、在線政務(wù)服務(wù)、跨境貿(mào)易便利化、優(yōu)化政企溝通機(jī)制、優(yōu)化區(qū)域評估制度以及政策信息公開等領(lǐng)域。

其中，對簡化政務(wù)辦理流程以及在線政務(wù)服務(wù)的關(guān)注相對較多。政務(wù)服務(wù)層面的規(guī)制主要目的是進(jìn)一步深化商事制度改革，推進(jìn)政府簡政放權(quán)，簡化企業(yè)政務(wù)辦理流程，主要措施有推進(jìn)綜合窗口統(tǒng)一集中限時辦理和實(shí)行告知承諾制度，涉及不動產(chǎn)登記、行政審批中介服務(wù)優(yōu)化、完善動產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保服務(wù)體系等。另外，九個地區(qū)的政策文本都明確了建立并完善統(tǒng)一的在線政務(wù)服務(wù)平臺的要求，幫助推進(jìn)各地區(qū)、各部門政務(wù)服務(wù)平臺規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)在線政務(wù)辦理互聯(lián)互通。但對優(yōu)化政企溝通機(jī)制、優(yōu)化區(qū)域評估制度以及政策信息公開關(guān)注相對較少，其中廣州市、深圳市、黑龍江省、江西省、陜西省在條例中的政務(wù)服務(wù)章節(jié)對政策信息公開關(guān)注相對較多。

表3 監(jiān)管執(zhí)法及其二級節(jié)點(diǎn)的參考點(diǎn)數(shù)

（三）監(jiān)管執(zhí)法

依法進(jìn)行監(jiān)管與執(zhí)法工作對維護(hù)良好的市場秩序至關(guān)重要，相關(guān)政策以進(jìn)一步規(guī)范和創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法工作為目標(biāo)，主要聚焦于編制監(jiān)管清單、信用監(jiān)管、審慎監(jiān)管、智能監(jiān)管、綜合執(zhí)法以及透明執(zhí)法等領(lǐng)域。

其中對規(guī)范執(zhí)法的關(guān)注相對較多，主要體現(xiàn)在制定并公示相關(guān)執(zhí)法目錄清單、公示違法行為以及對政法行為進(jìn)行監(jiān)督等環(huán)節(jié)。另外，北京市、河南省、黑龍江省突出強(qiáng)調(diào)了建立健全舉報投訴機(jī)制，接受社會各界對損害營商環(huán)境行為的投訴舉報，并及時調(diào)查處理，黑龍江省還規(guī)定投訴人虛假舉報應(yīng)當(dāng)計入信用檔案。

審慎監(jiān)管也是備受關(guān)注的一個領(lǐng)域，為了進(jìn)一步激發(fā)市場創(chuàng)新力，九個省市都提及針對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式實(shí)施包容審慎監(jiān)管，并且對市場主體謹(jǐn)慎采取行政強(qiáng)制措施，以市場主體利益為導(dǎo)向，營造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的市場環(huán)境，其中陜西省還提到在實(shí)施行政強(qiáng)制措施時將教育與強(qiáng)制相結(jié)合，盡可能維護(hù)市場秩序，激發(fā)市場活力。

部分地區(qū)為了進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管方式，推出了智能監(jiān)管領(lǐng)域的政策要求，如廣州市、深圳市、黑龍江省、江西省和陜西省都提出了利用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)，推動監(jiān)管事項全覆蓋，匯聚監(jiān)管數(shù)據(jù)，提高市場監(jiān)管效能。

（四）法治保障

法治是最好的營商環(huán)境，法治保障方面的政策重點(diǎn)圍繞推進(jìn)法治政府建設(shè)，主要關(guān)注政策法規(guī)合法性審核、法律法規(guī)適應(yīng)調(diào)整期、多元化解決糾紛、民主協(xié)商、違法違規(guī)責(zé)任追究機(jī)制、法治宣傳教育、公共法律服務(wù)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域。

其中，違法違規(guī)責(zé)任追究的參考點(diǎn)相對較多，違法違規(guī)責(zé)任追究機(jī)制的規(guī)制的主體有政府、公用企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會商會、中介機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)等，從法律保障層面有力地推動了營商環(huán)境的優(yōu)化，有效減少損害我國營商環(huán)境的違規(guī)違法行為。

政策法規(guī)合法性審核、政策法規(guī)適應(yīng)調(diào)整期以及法治宣傳教育的參考點(diǎn)相對較少。對政策法規(guī)的合法性審核是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于從源頭防止出臺違法政策文件，切實(shí)保障市場主體的合法權(quán)益，政策法規(guī)適應(yīng)調(diào)整期有利于推進(jìn)政策法規(guī)的更好落實(shí)，法治宣傳教育更是法治保障中不可或缺的環(huán)節(jié)，是營造法治化營商環(huán)境的重要基石。

表4 法治保障及其二級節(jié)點(diǎn)的參考點(diǎn)數(shù)

五、總結(jié)與政策建議

（一）總結(jié)

從市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法以及法治保障四個方面出發(fā)，對9個省市的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國地方層面的優(yōu)化營商環(huán)境政策呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.在市場環(huán)境方面，各地區(qū)的政策都聚焦于構(gòu)建公平誠信的市場環(huán)境，以市場主體獲得感為導(dǎo)向，大力推動建立統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入，保障各類主體公平使用資金、技術(shù)、人力資源等各類生產(chǎn)要素，并積極采取政策降低企業(yè)經(jīng)營成本，大力支持中小企業(yè)發(fā)展，提高構(gòu)建與完善社會信用體系方面的關(guān)注。

2.在政務(wù)服務(wù)方面，各地區(qū)政府都積極應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，完善在線政務(wù)服務(wù)平臺，并且按照黨中央“放管服”改革的要求為導(dǎo)向，提升政務(wù)服務(wù)效率，但在優(yōu)化政企溝通機(jī)制方面還可以進(jìn)一步優(yōu)化。

3.在監(jiān)管執(zhí)法方面，各地方都在制度層面確立了公正執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的要求，并且以保障市場主體利益、增強(qiáng)市場創(chuàng)新活力為目標(biāo)，建立并完善了包容審慎的監(jiān)管機(jī)制，部分地區(qū)著力于利用科學(xué)技術(shù)發(fā)展智能監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效率。

4.在法治保障方面，各地區(qū)都嚴(yán)格明確了違反條例規(guī)定、損害營商環(huán)境的責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)保障營商環(huán)境的法治化，但是在對政策文件的合法性審核以及后續(xù)的法治宣傳教育環(huán)節(jié)關(guān)注度有待提高。

（二）政策建議

近年來中央和地方政府都致力于完善優(yōu)化營商環(huán)境的體制機(jī)制，出臺一系列法規(guī)政策，整體營商環(huán)境的改善取得了很大的成效。為了進(jìn)一步強(qiáng)化市場化、法治化、國際化營商環(huán)境構(gòu)建，提出以下幾點(diǎn)政策建議：

第一，以建立和完善社會信用體系為優(yōu)化營商環(huán)境的工作重點(diǎn)。建立和完善社會信用體系是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的重要基石，是構(gòu)建新型監(jiān)管機(jī)制的關(guān)鍵手段，更是實(shí)現(xiàn)營造國際里流營商環(huán)境目標(biāo)的重要突破口。各地方政府都應(yīng)重視和加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，一方面，加快構(gòu)建以信用為標(biāo)準(zhǔn)的分類監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)信用信息公示以及信用信息共享，推動政府與市場主體信用數(shù)據(jù)共享與開放，支持信用產(chǎn)品創(chuàng)新，發(fā)展信用服務(wù)市場。另一方面，全面推進(jìn)政務(wù)誠信建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境中的政務(wù)環(huán)境。政務(wù)誠信建設(shè)要求政府依法行政、踐行政策承諾，發(fā)揮其在信用鏈條中的領(lǐng)導(dǎo)和表率作用，有助于提升政府公信力，營造良好的守信氛圍，培育良好的營商環(huán)境。

第二，持續(xù)完善政企之間良性的溝通機(jī)制和平臺。政府與企業(yè)的良性互動與溝通能夠增進(jìn)互信，及時發(fā)現(xiàn)問題，從而有針對性的套索切實(shí)可行的解決方案。目前一些地方政府對政企溝通還不夠重視，存在政企溝通機(jī)制“形式化”的問題，迫切需要建立和完善常態(tài)化的政企溝通機(jī)制，落實(shí)制定重點(diǎn)政策前進(jìn)行廣泛咨詢、制定專業(yè)政策前對定向群體進(jìn)行咨詢以及制定一般政策前進(jìn)行個別咨詢的要求，保證涉企政策制定的民主性。

第三，不斷強(qiáng)化涉企政策的合法性審核工作，嚴(yán)格審查政府的行政決策和規(guī)范性文件的合法性與公平性，為優(yōu)化營商環(huán)境提供強(qiáng)有力的法治保障。一方面要加強(qiáng)合法性審核的分類管理，提升審核的精準(zhǔn)性與效率；另一方面，可以推動構(gòu)建合法性審核會商機(jī)制，由多個部門對政策文件進(jìn)行集體討論，形成更具有公信力的審查意見。

第四，以包容審慎監(jiān)管助力優(yōu)化市場環(huán)境。對市場主體實(shí)行更加包容審慎的監(jiān)管模式，一方面是實(shí)施柔性執(zhí)法對市場中輕微違法違規(guī)行為的具體情形進(jìn)行更加明確的規(guī)范，審慎實(shí)施行政強(qiáng)制手段，將教育與處罰相結(jié)合切實(shí)保護(hù)市場主體的權(quán)益，避免執(zhí)法“一刀切”，維持市場主體正常經(jīng)營活動的進(jìn)行；另一方面是實(shí)施包容監(jiān)管，對于新的業(yè)態(tài)、新的商業(yè)模式給予一定的呵護(hù)與鼓勵，激發(fā)市場主體創(chuàng)新的活力。