白 雪，張 祥，崔乃鵬

(1.國家開放大學(xué)，北京 100039；2.北京理工大學(xué)，北京 100081)

新型冠狀病毒肺炎①(COVID-19，以下簡稱“新冠肺炎”)疫情在全球持續(xù)蔓延。疫情發(fā)生以來，習(xí)近平總書記親自指揮、親自部署，中國政府積極應(yīng)對、精準(zhǔn)施策，各地各部門齊心協(xié)力、共克時艱，為打贏疫情防控全球阻擊戰(zhàn)貢獻(xiàn)了中國力量。危和機(jī)總是同生并存②，新冠肺炎疫情雖然對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大沖擊，但也為社會生活多領(lǐng)域帶來新的啟示和發(fā)展機(jī)遇。

為有效遏制疫情蔓延、阻斷病毒傳播途徑，2020年1月27日，國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組發(fā)布《近期防控新型冠狀病毒感染的肺炎工作方案》，要求通過多種方式最大程度減少人員流動和聚集。同日，教育部發(fā)布《關(guān)于2020年春季學(xué)期延期開學(xué)的通知》推遲開學(xué)時間，開啟疫情期間教育政策應(yīng)對重大突發(fā)疫情的宏觀指引。面對這場疫情“大考”，國家出臺了一系列有針對性的保障政策，為高等教育系統(tǒng)疫情防控指明方向，引導(dǎo)高校在特殊時期教育教學(xué)工作中化危為機(jī)，為受疫情影響的廣大學(xué)生和家長解難紓困。

高等教育是教育系統(tǒng)的重要組成部分，然而目前針對高等教育系統(tǒng)如何應(yīng)對重大突發(fā)疫情的研究非常缺乏。疫情防控期間一系列高等教育政策的出臺不僅為切實(shí)維護(hù)教育教學(xué)秩序、保障教育教學(xué)質(zhì)量發(fā)揮了不可替代的作用，而且為分析高等教育系統(tǒng)如何應(yīng)對重大突發(fā)疫情提供了良好的研究背景。從定性和定量角度深入分析政策文本有助于對高等教育政策做出科學(xué)理解，明確高等教育政策應(yīng)對新冠肺炎疫情、持續(xù)推動教育教學(xué)活動的基本特征，為全面貫徹落實(shí)黨中央決策部署提供理論指導(dǎo)和實(shí)踐指南。回顧高等教育政策文本分析相關(guān)研究，內(nèi)容涉及普通高等教育[1,2]、職業(yè)教育[3,4]、繼續(xù)教育[5,6]等，研究思路多是通過梳理政策內(nèi)容描述政策發(fā)展脈絡(luò)、總結(jié)政策變化趨勢，或通過比較政策內(nèi)容發(fā)掘政策制定特點(diǎn)，對于高等教育政策如何應(yīng)對新冠肺炎疫情等重大突發(fā)事件的文本分析研究極其有限。

此次新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[7]，影響深遠(yuǎn)。面對突如其來的疫情，高等教育系統(tǒng)如何從頂層設(shè)計應(yīng)對復(fù)雜多變的疫情防控形勢，頒布了哪些政策？政策涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域、目標(biāo)及內(nèi)容有何特點(diǎn)？政策走向和發(fā)展趨勢如何？在統(tǒng)籌做好在線教育教學(xué)、抓緊抓實(shí)年度教育重點(diǎn)工作、加強(qiáng)部署考試就業(yè)工作等方面發(fā)揮了哪些作用？對這些問題的深入剖析有助于指導(dǎo)各級各類高校更好地做好疫情防控常態(tài)化下的教育教學(xué)活動。基于上述問題，本文以2020年1月至2021年1月新冠肺炎疫情期間國家頒布的高等教育政策為主要研究對象，采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，從一個新的視角對疫情防控不同階段的高等教育政策進(jìn)行全面剖析，以期豐富高等教育系統(tǒng)應(yīng)對重大突發(fā)事件的相關(guān)研究。

一、新冠肺炎疫情下國家高等教育決策部署

總體來看，疫情期間頒布的高等教育政策是以習(xí)近平總書記重要講話和會議精神為指導(dǎo)，按照中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組部署要求來做好各項疫情防控工作。

自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習(xí)近平總書記多次就疫情防控做出重要指示。2020年開局之月，全國開啟春節(jié)假期工作的非常模式，習(xí)近平總書記在農(nóng)歷正月初一主持召開中央政治局常委會會議，強(qiáng)調(diào)把疫情防控工作作為當(dāng)前最重要的工作來抓[8]。教育部啟動應(yīng)急預(yù)案，要求各級教育部門和各地高校迅速建立有效工作機(jī)制，及時報告情況、密切開展檢測，切實(shí)做好開學(xué)前疫情防控工作。

2020年2月，國家防控疫情進(jìn)行到最吃勁的關(guān)鍵時期，重要會議密集召開、調(diào)研指導(dǎo)工作有序進(jìn)行，如表1所示。疾風(fēng)知勁草，教育部要求壓實(shí)各級培養(yǎng)單位責(zé)任、強(qiáng)化多部門協(xié)同，多措并舉確保2020屆高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作有序開展。隨著武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)取得決定性成果，中共教育部黨組發(fā)布通知要求在統(tǒng)籌做好教育系統(tǒng)疫情防控工作的同時努力實(shí)現(xiàn)年度教育改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，確?！笆展僦辍眻A滿收官。

表1 與高等教育相關(guān)的國家主要決策部署

根據(jù)《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，全國疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)在進(jìn)一步調(diào)動高校等各方面科研攻關(guān)積極性的同時，加強(qiáng)對學(xué)生復(fù)學(xué)復(fù)課、招聘考錄等相關(guān)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。教育部聞令而動，進(jìn)一步加大全國高校開發(fā)科研助理崗位吸納畢業(yè)生就業(yè)的工作力度，推出招引人才的新招硬招，合理配置、應(yīng)設(shè)盡設(shè)。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，教育部貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話、指示批示精神，針對高等教育系統(tǒng)實(shí)施全鏈條管理，盡快補(bǔ)齊疫情應(yīng)對中暴露出的短板。對具體政策文本的深入分析為解釋高等教育系統(tǒng)如何在教學(xué)過程、教學(xué)保障、招生就業(yè)等多方面把黨中央各項決策部署抓實(shí)、抓細(xì)、抓落地提供理論依據(jù)。

二、高等教育政策文本來源與分析框架

(一)概念界定

教育政策是指國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定時期教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，依據(jù)黨和國家基本任務(wù)、基本方針而制定的關(guān)于教育的行動準(zhǔn)則，其中，高等教育政策主要指高等教育系統(tǒng)為完成特定任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則。高等教育政策的制定需符合一個國家或地區(qū)高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀及規(guī)律，在宏觀層面影響著高等教育事業(yè)的發(fā)展方向、速度和規(guī)模，微觀層面影響著具體高等教育活動的質(zhì)量和效益。

本文所稱的高等教育政策文本是指由中共中央、國務(wù)院及相關(guān)部委頒布的，表現(xiàn)形式為正式書面文本的各種高等教育法規(guī)性文件的總稱[9]。由于此次新冠肺炎疫情發(fā)展增速很快而減速卻慢得多，因此疫情期間頒布的高等教育政策需具備較強(qiáng)的時效性、針對性和前瞻性。其中，時效性是指高等教育政策是應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要而產(chǎn)生，并根據(jù)其在實(shí)踐中的作用決定保留、修改、或廢止；針對性是指高等教育政策應(yīng)把抓落實(shí)放在突出位置，以具體問題為導(dǎo)向，就處理不同類別工作的原則和方向做出指導(dǎo)性規(guī)定；前瞻性是指該階段頒布的高等教育政策應(yīng)能體現(xiàn)未來一段時期高等教育系統(tǒng)推進(jìn)常態(tài)化疫情防控的重點(diǎn)任務(wù)和主要措施。

(二)研究方法

政策文本分析是對文本內(nèi)容及其內(nèi)在價值的發(fā)掘過程，是理解政策基本特點(diǎn)和演變規(guī)律的重要手段，是深入研究政策發(fā)展的重要途徑。政策文本分析法主要包括：(1)政策文本定量分析，重點(diǎn)對政策頒布時間、發(fā)文單位以及體例進(jìn)行梳理歸納，以揭示政策發(fā)展過程和制定層級；(2)政策文本定性分析，基于對政策標(biāo)題主題詞的詞頻統(tǒng)計，重點(diǎn)對政策目標(biāo)和主要內(nèi)容進(jìn)行闡述和解釋，以揭示政策表述的內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律性特點(diǎn)；(3)綜合分析，即定量分析與定性分析相結(jié)合，對政策文本既有定量描述又有定性總結(jié)，有助于進(jìn)一步揭示政策價值傾向性及行為規(guī)定性。據(jù)此，本文利用政策文本綜合分析法，在保證研究樣本真實(shí)性、全面性和準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)分析的可靠性和有效性。

(三)分析框架

政策文本主要包括政策名稱、發(fā)文字號、主體內(nèi)容、頒布單位、頒布時間等要素。本文選用政策文本綜合分析法研究新冠肺炎疫情下高等教育政策，分析框架如圖1所示。

圖1 高等教育政策文本分析框架

高等教育政策文本定量分析著重于政策外在表現(xiàn)形式，具體選取政策頒布時間、政策效力和政策體例三種靜態(tài)屬性作為分析指標(biāo)。其中，政策頒布時間體現(xiàn)了新冠肺炎疫情期間高等教育政策的發(fā)展變化；政策效力通過考察政策發(fā)布主體分析高等教育政策的實(shí)施效果；政策體例通過分析政策名稱得出高等教育政策的形式特征。高等教育政策文本定性分析著重于政策內(nèi)在實(shí)質(zhì)特征，具體選取政策目標(biāo)和主要內(nèi)容作為分析指標(biāo)。其中前者通過分析政策標(biāo)題主題詞揭示高等教育政策總體目標(biāo)，后者通過考察相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系分析高等教育政策文本確定的具體方針、規(guī)則、計劃等。

(四)樣本選擇

新冠肺炎疫情下高等教育政策是由多個政策文本組合而成的政策群。本文基于國家層面的高等教育政策文本，以國務(wù)院政策文件庫、教育部及其各司局網(wǎng)站作為數(shù)據(jù)來源，共收集2020年1月至2021年1月頒布的高等教育相關(guān)政策42項，其中國務(wù)院及國家相關(guān)機(jī)構(gòu)頒布11項、教育部及其各司局參與頒布31項，如表2所示。統(tǒng)計結(jié)果顯示，高等教育相關(guān)政策總體數(shù)量相對豐富，政策覆蓋領(lǐng)域較廣，構(gòu)成了疫情期間比較完整的政策體系。

表2 高等教育相關(guān)政策列表

序號政策名稱9關(guān)于疫情防控期間以信息化支持教育教學(xué)工作的通知 教技廳函〔2020〕7號10關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間學(xué)生資助工作的通知 教財司函〔2020〕30號11關(guān)于切實(shí)做好學(xué)校疫情防控經(jīng)費(fèi)保障工作的通知 財辦教〔2020〕11號12關(guān)于在疫情防控期間有針對性地做好教師工作若干事項的通知 教師廳函〔2020〕2號13關(guān)于在疫情防控期間充分利用職業(yè)教育專業(yè)教學(xué)資源庫組織好職業(yè)院校在線教學(xué)活動的通知 教職成司函〔2020〕5號14關(guān)于在新冠肺炎疫情防控期間免費(fèi)開放中國職業(yè)培訓(xùn)在線等培訓(xùn)平臺提供線上培訓(xùn)與教育服務(wù)的通知 人社廳函〔2020〕24號15關(guān)于開通教育系統(tǒng)新冠肺炎疫情防控舉報渠道的公告16關(guān)于開展“共抗疫情、愛國力行”主題宣傳教育和網(wǎng)絡(luò)文化成果征集展示工作的通知 教思政廳函〔2020〕2號17關(guān)于發(fā)布第二批在新冠肺炎疫情防控期間支持高校在線教學(xué)的課程資源平臺和技術(shù)平臺名單的通知18關(guān)于依法科學(xué)精準(zhǔn)做好新冠肺炎疫情防控工作的通知 聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)〔2020〕28號19關(guān)于做好2020年上半年畢業(yè)研究生學(xué)位授予相關(guān)工作的通知 教研廳函〔2020〕1號20關(guān)于統(tǒng)籌做好教育系統(tǒng)新冠肺炎疫情防控和教育改革發(fā)展工作的通知 教黨〔2020〕16號21關(guān)于進(jìn)一步做好新冠肺炎疫情防控期間寬帶網(wǎng)絡(luò)助教助學(xué)工作的通知 工信廳通信函〔2020〕34號22關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情做好2020屆全國普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知 教學(xué)〔2020〕2號23關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響做好事業(yè)單位公開招聘高校畢業(yè)生工作的通知 人社廳發(fā)〔2020〕27號24關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措的實(shí)施意見 國辦發(fā)〔2020〕6號25關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和春季學(xué)校食品安全工作的通知 市監(jiān)食經(jīng)函〔2020〕406號26關(guān)于2020年全國高考時間安排的公告27關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情 穩(wěn)妥做好2020年全國普通高校招生工作的通知 教電〔2020〕150號28關(guān)于新冠肺炎疫情期間暫?；謴?fù)大型體育活動和聚集性活動的通知29關(guān)于進(jìn)一步做好重點(diǎn)場所重點(diǎn)單位重點(diǎn)人群新冠肺炎疫情防控相關(guān)工作的通知 國辦發(fā)明電〔2020〕16號30關(guān)于印發(fā)大專院校新冠肺炎疫情防控技術(shù)方案的通知 國衛(wèi)辦疾控函〔2020〕304號31關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響實(shí)施部分職業(yè)資格“先上崗、再考證”階段性措施的通知 人社部發(fā)〔2020〕24號32關(guān)于公布支撐疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)課大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和解決方案的通知 工信廳信發(fā)函〔2020〕92號33關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見 國發(fā)明電〔2020〕14號34關(guān)于在常態(tài)化疫情防控下做好學(xué)校體育工作的指導(dǎo)意見 教體藝廳函〔2020〕12號

序號政策名稱35關(guān)于為2020屆離校未就業(yè)高校畢業(yè)生提供不斷線就業(yè)服務(wù)的通知 教學(xué)廳函〔2020〕22號36關(guān)于做好疫情防控期間教育收費(fèi)退付工作的通知 財辦庫〔2020〕151號37關(guān)于印發(fā)高等學(xué)校、中小學(xué)校和托幼機(jī)構(gòu)秋冬季新冠肺炎疫情防控技術(shù)方案的通知 國衛(wèi)辦疾控函〔2020〕668號38關(guān)于做好2020年秋季學(xué)期教育教學(xué)和疫情防控工作的通知 教體藝廳函〔2020〕22號39關(guān)于做好2020年全國成人高校招生工作的通知 教學(xué)廳〔2020〕11號40關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的重要講話精神的通知 教體藝〔2020〕6號41關(guān)于開展教育系統(tǒng)抗疫斗爭偉大實(shí)踐影像、海報展作品征集活動的通知 教體藝廳函〔2020〕29號42關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前新冠肺炎疫情防控工作的通知 國辦發(fā)明電〔2021〕1號

樣本選擇依據(jù)主要包括以下三項標(biāo)準(zhǔn)，即各項政策：一是公開發(fā)布并可被檢索；二是由政府機(jī)關(guān)頒布且現(xiàn)行有效的；三是為應(yīng)對新冠肺炎疫情發(fā)布實(shí)施的。篩選出的高等教育相關(guān)政策主要分為兩類：一類是政策標(biāo)題中包含“新型冠狀病毒感染肺炎疫情”“新冠肺炎疫情防控”“常態(tài)化疫情防控”等相關(guān)主題詞，例如《關(guān)于開通教育系統(tǒng)新冠肺炎疫情防控舉報渠道的公告》和《關(guān)于進(jìn)一步做好新冠肺炎疫情防控期間寬帶網(wǎng)絡(luò)助教助學(xué)工作的通知》；另一類是政策文本中明確提及“疫情防控”“防控新冠肺炎疫情”等相關(guān)主題詞，例如《關(guān)于做好2020年上半年畢業(yè)研究生學(xué)位授予相關(guān)工作的通知》和《關(guān)于2020年全國高考時間安排的公告》。通過對41項高等教育政策文本分析，能從宏觀上識別出新冠肺炎疫情下我國高等教育政策制定的整體狀況，進(jìn)而揭示高等教育政策應(yīng)對重大突發(fā)疫情的主要特征。

三、高等教育政策文本定量分析

(一)政策頒布時間分析

新冠肺炎疫情下高等教育政策密集出臺，頒布數(shù)量在前期具有波動性，后隨著疫情防控形勢持續(xù)向好而趨于穩(wěn)定，頒布日期的時間間隔明顯增加，如圖2所示。

圖2 政策頒布數(shù)量變化趨勢

2020年1月23日，教育部頒布《關(guān)于切實(shí)做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作應(yīng)急預(yù)案的通知》，要求各地各有關(guān)高校堅決采取有力舉措，加強(qiáng)人力、物力、財力配備，時刻把守護(hù)師生生命安全和身體健康放在第一位。該項政策為此后圍繞高校學(xué)生在線學(xué)習(xí)、畢業(yè)就業(yè)、返校復(fù)學(xué)等問題頒布的各項政策明確了方向、劃定了重點(diǎn)。2月是疫情防控期間頒布政策最多的一月，共頒布15項相關(guān)政策，其中2月6日頒布了三項政策，政策內(nèi)容更加細(xì)化，涉及學(xué)生經(jīng)費(fèi)資助、在線教學(xué)服務(wù)、主題宣傳教育等多方面，突顯了高等教育戰(zhàn)線合力抗擊疫情的良好局面。

2020年4月1日，面對國內(nèi)疫情傳播基本阻斷、國外疫情擴(kuò)散蔓延的新態(tài)勢，教育部應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室頒布《關(guān)于新冠肺炎疫情期間暫?；謴?fù)大型體育活動和聚集性活動的通知》，要求各地高校繼續(xù)保持高度警惕，做好活動賽期調(diào)整工作。在7月14日頒布的《關(guān)于為2020屆離校未就業(yè)高校畢業(yè)生提供不斷線就業(yè)服務(wù)的通知》中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了崗位推送不斷線、培訓(xùn)指導(dǎo)不斷線、重點(diǎn)幫扶不斷線和接續(xù)服務(wù)不斷線在高等教育系統(tǒng)防疫工作進(jìn)入新階段時的重要作用。通過上述分析發(fā)現(xiàn)，高等教育政策的頒布時間與戰(zhàn)“疫”進(jìn)展高度關(guān)聯(lián)，隨疫情發(fā)展趨勢不斷豐富完善。

(二)政策效力分析

新冠肺炎疫情下教育部貫徹落實(shí)黨中央各項決策部署，統(tǒng)籌做好高等教育系統(tǒng)疫情防控和全年重點(diǎn)工作，如表3所示。不同政策頒布主體對政策效力產(chǎn)生不同影響，高級別頒布主體有助于政策的推行，進(jìn)而達(dá)到較好的實(shí)施效果[10]。

表3 政策頒布主體情況

頒布主體頻次百分比頒布主體頻次百分比教育部高等教育司23.39%教育部職業(yè)教育與成人教育司11.69%中國共產(chǎn)黨中央委員會11.69%財政部科教和文化司11.69%國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室11.69%總計59100%

國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組是由國家衛(wèi)健委牽頭建立的、為應(yīng)對2020年新冠肺炎疫情啟動的、由32個部門聯(lián)合構(gòu)成的多部委協(xié)調(diào)工作機(jī)制平臺，從國家層面對疫情防控工作進(jìn)行全面部署，頒布的政策層級高。其于2020年1月27日、2月24日、5月7日和2021年1月18日頒布的《近期防控新型冠狀病毒感染的肺炎工作方案》《關(guān)于依法科學(xué)精準(zhǔn)做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》《關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前新冠肺炎疫情防控工作的通知》，是疫情防控不同階段的標(biāo)志性政策文件，文件中要求各地高校壓實(shí)防控責(zé)任，對開學(xué)前、開學(xué)后以及出現(xiàn)疑似感染癥狀等情況做出了明確指示和具體要求。

作為主管教育事業(yè)的國務(wù)院組成部門，教育部獨(dú)立頒布政策21項、參與頒布政策7項，占已出臺42項高等教育相關(guān)政策的50%。政策文件權(quán)威性高，對高等教育系統(tǒng)堅持常態(tài)化精準(zhǔn)防控與局部應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)當(dāng)前各項工作起到關(guān)鍵性的引領(lǐng)作用，對后續(xù)各地高校政策文件的頒布和實(shí)施產(chǎn)生直接的積極影響。

疫情期間高等教育政策頒布主體相對廣泛，共涉及27個部門機(jī)構(gòu)，除7項政策由教育部分別聯(lián)合人力資源社會保障部、司法部、財政部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家衛(wèi)生健康委員會等頒布外，還有5項高等教育相關(guān)政策分別由中共中央組織部辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳、財政部辦公廳和人力資源社會保障部辦公廳發(fā)布。由此可見，高等教育系統(tǒng)應(yīng)對重大突發(fā)疫情的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，需多部門形成“抗疫”合力共同完成。

(三)政策體例分析

新冠肺炎疫情下高等教育政策體例相對統(tǒng)一，主要以通知形式轉(zhuǎn)達(dá)相關(guān)事項或文件，以意見和公告形式為輔。作為應(yīng)用最廣泛的公文類型之一，通知主要用于上級機(jī)關(guān)指示下級機(jī)關(guān)如何開展工作，以及把重要信息和要求傳達(dá)給相關(guān)機(jī)構(gòu)或群眾，例如《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情做好2020屆全國普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》和《關(guān)于做好疫情防控期間教育收費(fèi)退付工作的通知》。在42項高等教育相關(guān)政策中，共有36項政策以通知形式頒布，占總量的85.71%。

意見主要用于上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)部署工作，政策指導(dǎo)性較強(qiáng)，主要針對當(dāng)前普遍性和重要問題提出處理辦法。2020年3月4日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局常務(wù)委員會會議上指出要切實(shí)開展穩(wěn)崗擴(kuò)就業(yè)工作，幫助高校畢業(yè)生等重點(diǎn)群體順利就業(yè)。3月18日，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措的實(shí)施意見》，深入貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，提出21項具體任務(wù)，從擴(kuò)大企業(yè)吸納規(guī)模、擴(kuò)大基層就業(yè)規(guī)模、適當(dāng)延遲錄用接收等五方面進(jìn)一步拓寬高校畢業(yè)生就業(yè)渠道、細(xì)化實(shí)化激勵政策。

公告主要指政府對重大事件的正式公布和公開宣告，用于向公眾宣布重要事項，宣布依據(jù)政策法令等采取的重大行動等。由于發(fā)文權(quán)力的限制性，國家最高行政機(jī)關(guān)及其所屬部門常作為公告頒布主體。公告發(fā)布范圍廣泛，面向全國甚至全世界，且題材具有重大性特點(diǎn)，多是近期發(fā)生的必須向社會公布的重要事項。3月31日，教育部頒布《關(guān)于2020年全國高考時間安排的公告》，在審慎研判各方面因素后，決定全國高考延期一個月舉行，該公告為2020年全國高考實(shí)施方案以及后續(xù)考錄等工作安排明確了時間節(jié)點(diǎn)。

四、高等教育政策文本定性分析

(一)政策目標(biāo)分析

政策目標(biāo)是政策執(zhí)行后預(yù)期達(dá)到的目的和結(jié)果，是政策實(shí)施的基本要求，是明確具體、切合實(shí)際的，并且具備一定時效性。為深入分析疫情期間我國高等教育政策目標(biāo)，將42項政策文本標(biāo)題導(dǎo)入“新榜詞云”分析工具，通過對標(biāo)題中的主題詞進(jìn)行詞頻分析，進(jìn)而獲得高頻詞以揭示高等教育政策的關(guān)注重點(diǎn)和主要目標(biāo)。值得注意的是，為盡可能細(xì)化突出主題詞的概念內(nèi)涵，進(jìn)行詞頻分析時不合并內(nèi)涵相近的主題詞[11]，如將“新型冠狀病毒”“肺炎”“疫情”等作為相互獨(dú)立的主題詞。如圖3所示，通過“新榜詞云”詞頻分析，防控、通知、疫情、工作、高校、教育、教學(xué)、就業(yè)、常態(tài)化等成為出現(xiàn)頻次較高的詞語。

圖3 政策主題詞詞云圖

由政策文本主題詞可知，新冠肺炎疫情下高等教育政策目標(biāo)涵蓋范圍較廣，主要包括總體要求、教學(xué)過程、教學(xué)保障、招生就業(yè)四大主題。其中，“總體要求”目標(biāo)可細(xì)化為做好應(yīng)急預(yù)案、制定工作規(guī)劃、發(fā)布重要公告、落實(shí)技術(shù)方案、推進(jìn)開學(xué)復(fù)課等內(nèi)容；“教學(xué)過程”目標(biāo)可細(xì)化為在線教學(xué)組織與管理、在線教學(xué)服務(wù)與資源、開展線上培訓(xùn)、鼓勵宣傳教育、創(chuàng)新體育活動等內(nèi)容；“教學(xué)保障”目標(biāo)可細(xì)化為落實(shí)學(xué)生資助、做好教師工作、加強(qiáng)技術(shù)支撐、提供經(jīng)費(fèi)保障、開通舉報渠道、食品安全管理等內(nèi)容；“招生就業(yè)”目標(biāo)可細(xì)化為規(guī)范招生考試、畢業(yè)生學(xué)位授予、重點(diǎn)群體就業(yè)、階段性應(yīng)對措施等內(nèi)容。面對不斷變化的疫情防控形勢，教育部及相關(guān)部門保持戰(zhàn)略定力、發(fā)揮政策合力，守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)，為全面恢復(fù)正常教育教學(xué)秩序打出了一套高質(zhì)量的“政策組合拳”。

(二)政策內(nèi)容分析

從政策文本內(nèi)容來看，新冠肺炎疫情下我國高等教育政策體系日趨完善，在疫情防控的不同階段，具體政策的頒布以習(xí)近平總書記重要講話和重要指示精神為引領(lǐng)，與黨中央總體決策部署相契合，主動積極回應(yīng)社會關(guān)切，及時高效解決難點(diǎn)問題。

在以提出疫情防控總體要求為主要目標(biāo)的15項高等教育政策中，《關(guān)于做好2020年秋季學(xué)期教育教學(xué)和疫情防控工作的通知》要求各地高校結(jié)合本地疫情防控形勢和學(xué)校實(shí)際，積極穩(wěn)妥制定開學(xué)相關(guān)工作方案。作為上述政策的有力補(bǔ)充，《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的重要講話精神的通知》要求在秋季學(xué)期安全開學(xué)的基礎(chǔ)上全面總結(jié)教育系統(tǒng)疫情防控經(jīng)驗，警惕松勁厭戰(zhàn)情緒，及時應(yīng)對和化解“疫后綜合征”。

在以重視教學(xué)過程中心環(huán)節(jié)為主要目標(biāo)的8項高等教育政策中，《關(guān)于在疫情防控期間做好普通高等學(xué)校在線教學(xué)組織與管理工作的指導(dǎo)意見》明確指出要加強(qiáng)對高校在線教學(xué)的支持服務(wù)，加強(qiáng)對在線學(xué)習(xí)過程的質(zhì)量要求。此外，《關(guān)于在疫情防控期間充分利用職業(yè)教育專業(yè)教學(xué)資源庫組織好職業(yè)院校在線教學(xué)活動的通知》提出在疫情防控期間免費(fèi)開放資源庫，指導(dǎo)各職業(yè)院校充分利用國家—省—校三級資源共享體系，切實(shí)組織好職業(yè)院校的在線教育教學(xué)活動。

在以做好學(xué)校教學(xué)保障工作為主要目標(biāo)的10項高等教育政策中，《關(guān)于切實(shí)做好學(xué)校疫情防控經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》指出地方財政部門要主動與教育部門協(xié)商，聯(lián)合確保學(xué)校不因資金問題影響疫情防控效果。特別地，《關(guān)于在疫情防控期間有針對性地做好教師工作若干事項的通知》聚焦對教師群體的激勵力度與關(guān)懷指導(dǎo)，支持高校建立重貢獻(xiàn)、重實(shí)績的激勵機(jī)制，尤其對在教學(xué)創(chuàng)新、科研攻關(guān)等方面做出突出貢獻(xiàn)的教師給予表彰獎勵，在職務(wù)晉升、評優(yōu)評先等方面加大政策傾斜力度，增強(qiáng)高校教師“抗疫”的榮譽(yù)感和使命感。

在以完善招生就業(yè)管理舉措為主要目標(biāo)的9項高等教育政策中，《關(guān)于做好2020年全國成人高校招生工作的通知》要求各地高校加強(qiáng)對本地區(qū)成人高等教育需求的分析預(yù)測，合理安排高校招生計劃。上述政策旨在平穩(wěn)推進(jìn)高校入學(xué)前相關(guān)工作，《關(guān)于做好疫情防控期間有關(guān)就業(yè)工作的通知》為2020年全國874萬普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生順利離校就業(yè)提供了政策保障。政策支持開展網(wǎng)上就業(yè)，充分利用智慧平臺提供就業(yè)指導(dǎo)、優(yōu)化信息服務(wù)、促進(jìn)多渠道就業(yè)，通過延長擇業(yè)時間等多種措施提升工作服務(wù)水平，維護(hù)畢業(yè)生就業(yè)權(quán)益。

五、新冠肺炎疫情下高等教育政策特征與啟示

(一)政策頒布的時間節(jié)點(diǎn)與實(shí)踐效應(yīng)

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，高等教育系統(tǒng)防控工作有力開展。特殊時期高等教育政策從無到有，及時迅速發(fā)布相關(guān)政策措施，為打好、打贏高等教育系統(tǒng)疫情防控阻擊戰(zhàn)發(fā)揮了重要作用，為切實(shí)抓好高等教育系統(tǒng)常態(tài)化疫情防控提供了政策支撐。

自2020年1月23日頒布應(yīng)急預(yù)案以來，教育部認(rèn)真履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，及時整合高校資源，充分調(diào)動社會力量參與高等教育系統(tǒng)疫情防控。疫情期間，各級教育部門和學(xué)校始終與全國各地學(xué)生、海外學(xué)子一起風(fēng)雨同舟、勠力同心，通過各項扶持政策和保障措施為同學(xué)們做好“守護(hù)者”“修行者”“識途者”，筑起堅固防線③。持續(xù)完善新冠肺炎疫情下高等教育政策體系是最終取得抗擊疫情勝利的應(yīng)有之義。

(二)政策頒布的多元主體與協(xié)同發(fā)力

國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組、教育部以及教育部應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是疫情期間頒布高等教育相關(guān)政策的主要部門，工業(yè)和信息化部、人力資源社會保障部等有關(guān)部委也直接參與了高等教育政策的制定與執(zhí)行，使政策頒布主體呈現(xiàn)多元性特征。

一方面，該特征說明疫情期間高等教育政策的頒布總體上采取自上而下的政府主導(dǎo)模式，各級教育部門和高校必須嚴(yán)格遵循黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，并在當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下依法依規(guī)做好各項疫情防控工作。另一方面，該特征說明克服疫情帶來的負(fù)面影響不能只靠教育部獨(dú)立作戰(zhàn)，需要以黨中央、國務(wù)院為核心布局者，以教育部及相關(guān)部委為重要組織者，通力合作、協(xié)同發(fā)力，推進(jìn)系統(tǒng)、科學(xué)、實(shí)用性強(qiáng)的高等教育政策體系建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化精準(zhǔn)防控。

(三)政策頒布的專項兼顧與重點(diǎn)突破

當(dāng)前疫情形勢的變化發(fā)展與高等教育系統(tǒng)疫情防控工作之間的聯(lián)系越來越緊密，高等教育政策的引導(dǎo)、激勵和支持保障了疫情防控需求，國家層面基本形成了相對完備的新冠肺炎疫情下高等教育政策體系。

值得注意的是，對于高校全面恢復(fù)教育教學(xué)秩序這一課題還需制定更加細(xì)化的應(yīng)對舉措，并根據(jù)實(shí)施情況不斷豐富和完善，從而利用政策嚴(yán)格規(guī)范多元主體的行為。各地高校要根據(jù)疫情發(fā)展提前做出科學(xué)研判，面對學(xué)校滿負(fù)荷運(yùn)行能夠確保應(yīng)急工作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。除此之外，各地高校還要繼續(xù)組織教師總結(jié)推廣“停課不停學(xué)不停教”經(jīng)驗，鞏固疫情期間在線教學(xué)成果，有針對性地制定本學(xué)期教學(xué)計劃，積極化解“疫后綜合征”。

(四)政策頒布的貫徹落實(shí)與監(jiān)督評估

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地各級教育部門要具備大局意識，根據(jù)國家科學(xué)防控、精準(zhǔn)防控、重點(diǎn)防控政策要求，在“后疫情時代”結(jié)合具體實(shí)際制定細(xì)化工作方案，保持政策的可操作性和可持續(xù)性。此外，各高校還要加大對防控知識的正面宣傳引導(dǎo)，準(zhǔn)確傳遞權(quán)威政策信息，及時更新健康提示和預(yù)防指南，幫助廣大師生和家長提高信息辨別能力、降低焦慮情緒。

在強(qiáng)化監(jiān)督評估方面，各地各級教育部門應(yīng)關(guān)注政策頒布后的實(shí)施效果，對政策落實(shí)情況開展督導(dǎo)檢查自查，避免政策制定與政策執(zhí)行“兩張皮”，確保常態(tài)化疫情防控各項工作不留死角。各地高校要動態(tài)評估防控成效、公開發(fā)布防控信息、及時調(diào)整防控策略，合理識別風(fēng)險、規(guī)范建章立制，實(shí)現(xiàn)零瞞報、零漏報。

結(jié) 語

在疫情防控常態(tài)化形勢下，不斷完善高等教育系統(tǒng)應(yīng)對重大突發(fā)疫情的政策體系是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，切實(shí)提高高等教育系統(tǒng)疫情防控工作能力的具體體現(xiàn)。本文針對2020年1月至2021年1月疫情防控期間頒布的42項高等教育政策展開研究，采用定量與定性相結(jié)合的文本分析法，識別出特殊時期高等教育政策效力和體例特征，并從高等教育政策目標(biāo)和內(nèi)容兩個角度，分析國家層面圍繞總體要求、教學(xué)過程、教學(xué)保障、招生就業(yè)四大主題做出的細(xì)致規(guī)劃和支持舉措。

當(dāng)前，高等教育系統(tǒng)在政策引導(dǎo)及時性、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性、實(shí)施精準(zhǔn)性和評估動態(tài)性方面取得的成績有目共睹。從一個新的視角全面剖析新冠肺炎疫情下我國高等教育相關(guān)政策，為高等教育系統(tǒng)在“后疫情時代”全面恢復(fù)教育教學(xué)秩序，以及為高等教育系統(tǒng)完善應(yīng)對重大突發(fā)疫情的政策體系，進(jìn)一步提高站位、化危為機(jī)提供理論支撐和實(shí)踐依據(jù)。

[注 釋]

①國家衛(wèi)生健康委辦公廳,國家中醫(yī)藥管理局辦公室.新型冠狀病毒肺炎診療方案(試行第八版),2020-08-18.

②習(xí)近平.統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作 奮力實(shí)現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù),2020-03-29.

③教育部.致全國大學(xué)生的一封信,2020-02-03.