李楊 淮北師范大學(xué)財(cái)務(wù)處

引言

1979年以來(lái)，教育部、財(cái)政部等國(guó)家部委一直致力于推動(dòng)在高校建立總會(huì)計(jì)師制度。但實(shí)際上，由于歷史的、體制的原因，以及現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，總會(huì)計(jì)師制度在我國(guó)高校并未真正地實(shí)施及推廣[1]。在地方高校建立總會(huì)計(jì)師制度更是舉步維艱，只有上海市、浙江省、陜西省等少數(shù)省市在高等學(xué)校建立總會(huì)計(jì)師試點(diǎn)。

隨著我國(guó)高等教育進(jìn)入以全面提升質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展階段，構(gòu)建高校現(xiàn)代化治理體系，是新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)高等教育可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。為進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作，對(duì)地方高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，提升高校管理層政策的專業(yè)化水平和執(zhí)行力度，貫徹落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，教育部、財(cái)政部制定了《高等學(xué)校總會(huì)計(jì)師管理辦法》，規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位。在高校建立總會(huì)計(jì)師制度，選拔具有豐富的財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)及工作經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)行專家擔(dān)任總會(huì)計(jì)師，承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任，協(xié)助校（院）長(zhǎng)管理學(xué)校財(cái)經(jīng)工作，是中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在要求。可以通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)高校的財(cái)經(jīng)管理工作，推進(jìn)高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，提升廉政風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

一、高校建立總會(huì)計(jì)師制度的必要性

（一）落實(shí)國(guó)家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的需要

2015年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，建立了以學(xué)科為基礎(chǔ)的高校競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破了我國(guó)傳統(tǒng)僵化的高校身份認(rèn)證機(jī)制，為地方高校提供了發(fā)展空間和彎道超車的機(jī)會(huì)。世界各國(guó)一流大學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，充足的經(jīng)費(fèi)是建設(shè)一流大學(xué)、一流學(xué)科的必要條件之一，多元化的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是世界一流大學(xué)的共同特點(diǎn)?！督y(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》強(qiáng)調(diào)評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)，建設(shè)一流大學(xué)、一流學(xué)科的資源配置必將向市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)變，高校必須增強(qiáng)自我發(fā)展能力。因此，高校財(cái)務(wù)管理職能要向參與決策、全程監(jiān)控、拓寬籌資渠道、優(yōu)化內(nèi)部資源配置等方面轉(zhuǎn)變，對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須具有更高的整體統(tǒng)籌規(guī)劃能力。

目前，地方高校的財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀，無(wú)法達(dá)到建設(shè)“一流大學(xué)、一流學(xué)科”的要求，主要表現(xiàn)在：各高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏必要的現(xiàn)代管理理念和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，內(nèi)部工作協(xié)調(diào)度不夠，特別是非同一領(lǐng)導(dǎo)分管的部門之間，更是政出多門，導(dǎo)致分配不公、效益不高、配置不合理、決策性浪費(fèi)等問(wèn)題。迫切需要加強(qiáng)以學(xué)校章程為中心、以財(cái)務(wù)管理為重點(diǎn)的高校頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，通過(guò)在高校決策層中設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位，遴選既精通經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)又掌握高等教育規(guī)律的人員擔(dān)任，可以協(xié)助校（院）長(zhǎng)全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校整體統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)高校轉(zhuǎn)變管理理念，推動(dòng)深化財(cái)務(wù)管理制度改革，以合理配置高校資源，梳理各方關(guān)系，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理能力，發(fā)揮財(cái)務(wù)管理在建設(shè)“雙一流”過(guò)程中的保障作用。

（二）推進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化的需要

近年來(lái)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和體制改革不斷推進(jìn)，高等教育管理重心也逐步下移到高校，使得地方高校管理工作發(fā)生了巨大的變化。作為高校管理的重要基礎(chǔ)和物質(zhì)保障，財(cái)務(wù)管理工作面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境也隨之發(fā)生深刻變化，由原來(lái)單純的高校與主管單位之間的縱向關(guān)系發(fā)展為高校與政府、高校與高校、高校與個(gè)人、高校與國(guó)內(nèi)單位、高校與國(guó)外機(jī)構(gòu)等縱橫交錯(cuò)的財(cái)務(wù)關(guān)系。因此，地方高校領(lǐng)導(dǎo)班子的配備需要適應(yīng)這種變化，以進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)分析與決策能力，推進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化。

中紀(jì)委駐教育部紀(jì)檢組原組長(zhǎng)、教育部原黨組成員王立英在《為深化教育領(lǐng)域綜合改革提供組織保證和人才支撐》中指出“深化教育領(lǐng)域綜合改革，推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵”，地方高校領(lǐng)導(dǎo)班子成員的專業(yè)結(jié)構(gòu)配置不合理，容易造成學(xué)校對(duì)財(cái)務(wù)管理重視不夠、經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)性欠缺、漠視經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行不力，對(duì)高校經(jīng)濟(jì)管理工作產(chǎn)生不利影響。而遴選具有豐富的財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)及工作經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任總會(huì)計(jì)師，可以協(xié)助學(xué)校主要負(fù)責(zé)人管理學(xué)校財(cái)經(jīng)工作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，有利于提升地方高校管理的專業(yè)水平和決策的科學(xué)性、全面性，避免出現(xiàn)重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失。因此，高校建立總會(huì)計(jì)師制度，是提高領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)政能力建設(shè)、完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要措施。

（三）強(qiáng)化政府對(duì)公辦高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)管的需要

我國(guó)高等教育已經(jīng)進(jìn)入以提高質(zhì)量為核心，走內(nèi)涵式發(fā)展道路的新階段，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)，李克強(qiáng)總理指出：要加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域‘放、管、服’改革。結(jié)合高校特點(diǎn)，簡(jiǎn)除煩苛，給學(xué)校更大辦學(xué)自主權(quán)。破除制約學(xué)校發(fā)展的不合理束縛[2]。由此可見(jiàn)，擴(kuò)大高校自主權(quán)，是堅(jiān)持“放、管、服”同步。地方高校的資金主要來(lái)自公共財(cái)政撥款，政府必須加強(qiáng)對(duì)公辦高校的經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管，確保高校依法依規(guī)辦學(xué)。

從2000年起，政府為加強(qiáng)對(duì)公辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，陸續(xù)實(shí)行了部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、非稅收入管理等制度，這些措施確實(shí)起到加強(qiáng)了政府監(jiān)管的作用。但在制定和執(zhí)行這些制度的過(guò)程中，行政管理依然處于治理體系的主導(dǎo)地位，過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管，弱化了高校在財(cái)務(wù)管理方面的自主權(quán)，導(dǎo)致高校在財(cái)務(wù)實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)“重核算、輕管理”“預(yù)算執(zhí)行難”等問(wèn)題。同時(shí)，落后的財(cái)務(wù)管理體制無(wú)法滿足權(quán)力下放對(duì)高校財(cái)務(wù)自律能力的要求，也是阻礙高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的原因。

隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，權(quán)力逐步下放，政府需要在高校設(shè)立委托人，代為進(jìn)行專業(yè)化的指導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)《高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》的規(guī)定，高?？倳?huì)計(jì)師接受政府和高校的雙重委托“組織領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財(cái)經(jīng)管理和會(huì)計(jì)核算、參與學(xué)校重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督”，明確了高?？倳?huì)計(jì)師對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)且具有一定的獨(dú)立性，加強(qiáng)地方高校經(jīng)濟(jì)管理，強(qiáng)化地方高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管，完善高校財(cái)務(wù)管理體制。

（四）加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)管理的需要

在我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)入“后4%”時(shí)代的背景下，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，同時(shí)，國(guó)家財(cái)稅改革不斷深入，大力推進(jìn)基層管理等基礎(chǔ)工作；在細(xì)化預(yù)算編制、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、統(tǒng)籌使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、推進(jìn)績(jī)效考評(píng)、加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理提出了新的具體要求[3]。

地方高校財(cái)務(wù)管理工作重心已經(jīng)由過(guò)去的爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)，轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大收入渠道、優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)費(fèi)使用效率上；財(cái)務(wù)管理不能再局限于日常收支的會(huì)計(jì)核算，要更充分地發(fā)揮對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和監(jiān)督職能。新形勢(shì)下，迫切需要一位既懂高等教育規(guī)律又懂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和資金運(yùn)動(dòng)規(guī)律的校領(lǐng)導(dǎo)來(lái)組織和領(lǐng)導(dǎo)高校財(cái)經(jīng)工作。

因此，地方高校由具有豐富的財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)及工作經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任總會(huì)計(jì)師就顯得非常必要?？倳?huì)計(jì)師可以依靠其領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別和專家身份，充分發(fā)揮其所屬崗位帶來(lái)的權(quán)力性職業(yè)影響力和自身專業(yè)素質(zhì)帶來(lái)的非權(quán)力性職業(yè)影響力，參加學(xué)校重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策，組織好、管理好資金運(yùn)動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，推進(jìn)科學(xué)化、精細(xì)化管理，不斷提高高校財(cái)務(wù)管理水平和資金使用效益。

（五）規(guī)范高校內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的需要

近年來(lái)，在全國(guó)部分高校陸續(xù)發(fā)生了一些違規(guī)違紀(jì)甚至違法事件。產(chǎn)生違紀(jì)違法問(wèn)題的原因很多，其中，單位的內(nèi)部控制水平不高是重要原因之一。

高校的內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要在單位決策層中有專人牽頭，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。如果分管財(cái)務(wù)工作的副校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不具備豐富的財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)及工作經(jīng)驗(yàn)，可能會(huì)使內(nèi)部控制這一專業(yè)性很強(qiáng)的工作難以真正做到位。而高校相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人如財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)、審計(jì)處處長(zhǎng)等受職務(wù)地位和崗位職責(zé)所限，不可能起到全面組織領(lǐng)導(dǎo)全校內(nèi)部控制工作的作用。因此，有必要在高校設(shè)置并配備總會(huì)計(jì)師。總會(huì)計(jì)師可以發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，全面組織領(lǐng)導(dǎo)全校內(nèi)部控制工作，通過(guò)設(shè)計(jì)、完善、落實(shí)各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施有效的管控，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高單位內(nèi)部管理水平。

二、地方高校建立總會(huì)計(jì)師制度的可行性

（一）有政策支持和制度保障

《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》 《中華人民共和國(guó)高等教育法》 《中華人民共和國(guó)總會(huì)計(jì)師條例》等法律法規(guī)為包括高校在內(nèi)的相關(guān)單位建立總會(huì)計(jì)師制度提供了法律保障。2010年5月，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：“在高等學(xué)校試行建立總會(huì)計(jì)師職務(wù)，提升經(jīng)費(fèi)使用和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平”。2012年，財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位。總會(huì)計(jì)師為學(xué)校副校級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)成員，協(xié)助校（院）長(zhǎng)管理學(xué)校財(cái)務(wù)工作，承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任。凡設(shè)置總會(huì)計(jì)師的高等學(xué)校，不設(shè)與總會(huì)計(jì)師職權(quán)重疊的副校（院）長(zhǎng)。”這些文件、制度從政策上支持高校建立總會(huì)計(jì)師制度。教育部、財(cái)政部以教人〔2011〕2號(hào)印發(fā)的《高等學(xué)校總會(huì)計(jì)師管理辦法》則對(duì)高?？倳?huì)計(jì)師的任免、職責(zé)和權(quán)利以及監(jiān)管進(jìn)行了規(guī)范，為高校設(shè)置配備和管理總會(huì)計(jì)師提供了制度保障。

（二）有人才基礎(chǔ)

具有總會(huì)計(jì)師任職資格的人選在各地方高校均有之。一是高校的財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、資產(chǎn)管理處等經(jīng)濟(jì)管理部門的負(fù)責(zé)人，他們富有財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)、資產(chǎn)等管理工作經(jīng)驗(yàn)，他們一般都具經(jīng)濟(jì)、管理類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱。二是高校財(cái)經(jīng)類專業(yè)的學(xué)院院長(zhǎng)或系主任，他們一般都具有碩士以上的學(xué)歷和經(jīng)濟(jì)、管理類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱，并具有一定的行政管理工作經(jīng)驗(yàn)。三是在現(xiàn)有的高校領(lǐng)導(dǎo)班子中，有部分領(lǐng)導(dǎo)精通財(cái)經(jīng)管理，同時(shí)又具有豐富的領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)。上述三種人選均具備高?？倳?huì)計(jì)師任職條件，具有較高的政策水平和理論水平，有能力承擔(dān)總會(huì)計(jì)師的工作，這些都為各地選拔高?？倳?huì)計(jì)師儲(chǔ)備了堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。另外，《高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》規(guī)定“在會(huì)計(jì)、審計(jì)等專業(yè)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任高級(jí)職位，具有15年以上從業(yè)經(jīng)驗(yàn)”的人員也具備高?？倳?huì)計(jì)師任職條件。

（三）有借鑒經(jīng)驗(yàn)

目前，我國(guó)已有多所高校按照《高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》的要求建立了總會(huì)計(jì)師制度，部分?。ㄊ校┮差C布了具體的管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則。其中，教育部通過(guò)公開(kāi)選拔的方式選聘了16所直屬高校的總會(huì)計(jì)師；上海市出臺(tái)了《上海市地方公辦高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》，規(guī)定上海高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師崗位的管理主體、設(shè)置目的和依據(jù)，任職的條件和資格，職責(zé)權(quán)限，聯(lián)簽制度，工作日常管理等內(nèi)容；浙江省發(fā)布了在部分高校建立高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案，提出了做好試點(diǎn)工作的五項(xiàng)措施和四項(xiàng)配套政策；陜西省制定了《陜西省高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法（試行）》，并逐步開(kāi)展了委派省屬高?？倳?huì)計(jì)師試點(diǎn)工作。這些都為地方高校建立總會(huì)計(jì)師制度提供了一定的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

三、地方高校建立總會(huì)計(jì)師制度的建議

當(dāng)前，我國(guó)部分?。ㄊ校┮差C布了具體的管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則。為建立地方高?？倳?huì)計(jì)師制度提供了一定的借鑒經(jīng)驗(yàn)。本文在深入調(diào)研、評(píng)估試點(diǎn)成效的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步提高地方高校財(cái)經(jīng)管理工作水平，發(fā)揮總會(huì)計(jì)師在高等教育行政管理、學(xué)校內(nèi)部決策等方面的作用，提出以下建議。

（一）明確高?？倳?huì)計(jì)師角色定位，落實(shí)其行政級(jí)別與地位

高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師的雙重角色定位決定了其與目前大部分高校所設(shè)置的分管財(cái)務(wù)的副校（院）長(zhǎng)有著本質(zhì)不同，其工作職責(zé)是相對(duì)獨(dú)立的，其大部分工作內(nèi)容是原先的分管財(cái)務(wù)副校（院）長(zhǎng)所沒(méi)有的，因此，其職位也應(yīng)單獨(dú)設(shè)置，并保證其進(jìn)入高校議事決策機(jī)構(gòu)參與重大事項(xiàng)的研究和決策，避免出現(xiàn)沒(méi)有位、不到位、放錯(cuò)位和排末位等現(xiàn)象。

（二）建立健全高校總會(huì)計(jì)師條件準(zhǔn)入機(jī)制

由于高校的職能作用與企業(yè)單位和其他行政事業(yè)單位有所不同，所以高校的財(cái)經(jīng)管理工作有其獨(dú)特之處。這就要求高?？倳?huì)計(jì)師人選必須熟悉高等教育事業(yè)，精通高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作。為此，應(yīng)建立健全高校總會(huì)計(jì)師條件準(zhǔn)入機(jī)制。

（三）建立健全高?？倳?huì)計(jì)師履職保障機(jī)制，加強(qiáng)高?？倳?huì)計(jì)師的日常管理

為加強(qiáng)高校總會(huì)計(jì)師的日常管理，建議相關(guān)部門盡快研究出臺(tái)相關(guān)制度規(guī)定，明確總會(huì)計(jì)師的主要工作職責(zé)、工作權(quán)限和工作責(zé)任，建立總會(huì)計(jì)師定期報(bào)告履職情況、績(jī)效考核、離任審計(jì)等制度。

結(jié)語(yǔ)

在高?，F(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)中，不斷建立和完善高校總會(huì)計(jì)師制度，選拔有豐富的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)行專家擔(dān)任總會(huì)計(jì)師，行使總會(huì)計(jì)師的各項(xiàng)責(zé)任，發(fā)揮總會(huì)計(jì)師在高校管理中的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)作用，是非常必要和可行的，總會(huì)計(jì)師制度的價(jià)值隨著形勢(shì)的發(fā)展將會(huì)日益得到發(fā)揮和體現(xiàn)[4]。