莊飛 何偉 胡杰 李佳佳

2017年以來，淮安市圍繞習(xí)近平總書記提出的精準扶貧要求，按照“制度化+信息化+公開化”的思路，以大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺為支撐，牢牢把握系統(tǒng)常態(tài)長效利用、平臺常態(tài)長效管理、線上線下結(jié)合等“三個著眼點”，緊緊圍繞脫貧結(jié)果是否真實、資金監(jiān)管是否到位、項目推進是否落地、扶貧作風(fēng)是否扎實等“四個關(guān)鍵點”，著力鞏固系統(tǒng)平臺建設(shè)成果，打造“陽光扶貧”監(jiān)管平臺系統(tǒng)，為全市脫貧攻堅提供有力紀律保障。2018年1月，中央政治局常委、中央紀委主要領(lǐng)導(dǎo)來淮安調(diào)研時給予充分肯定，江蘇省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)要求在全省推廣。新華社、《新華日報社》《中國紀檢監(jiān)察報》等新聞媒體來淮安做了采訪報道。湖南、安徽、山東、內(nèi)蒙古、黑龍江、山東、重慶等地先后組織人員赴淮安考察調(diào)研，“陽光扶貧”系統(tǒng)在全省乃至全國打響了品牌，產(chǎn)生了積極的影響。“陽光扶貧”與“陽光信訪”共同成為淮安治理體系現(xiàn)代化的重要探索。進入“十四五”，淮安“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)需適應(yīng)新形勢進行完善和優(yōu)化，在鄉(xiāng)村振興中繼續(xù)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)建立背景

2016年初，針對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的實際情況，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調(diào)，要堅持全面從嚴治黨，依規(guī)治黨，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，深化標本兼治，創(chuàng)新體制機制，健全法規(guī)制度，強化黨內(nèi)監(jiān)督，把紀律挺在前面。當(dāng)年3月，在全國“兩會”上，時任中紀委主要領(lǐng)導(dǎo)要求出實招、有監(jiān)督、敢問責(zé)，密切聯(lián)系實際拿出貫徹落實的辦法，堅決打好脫貧攻堅戰(zhàn)。

初期調(diào)研階段。2016年底，江蘇省紀委查處了3000多名村黨支部書記、村委會主任，其中扶貧領(lǐng)域違紀案件占據(jù)相當(dāng)比例。省紀委在梳理大量涉及扶貧領(lǐng)域的案件后，認為僅憑查案并不是治本之策，要讓監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)貫穿于扶貧工作每一個環(huán)節(jié)，必須推進機制創(chuàng)新，采取扶貧工作責(zé)任制，推動扶貧領(lǐng)域違規(guī)違紀問題標本兼治。

開發(fā)試運營階段。2017年初，在江蘇省紀委的指導(dǎo)下，淮安市率先試行“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)扶貧機制試驗，委托南京某信息科技公司研發(fā)淮安扶貧工作監(jiān)管系統(tǒng)。以扶貧資金管理為核心，以扶貧對象和扶貧項目實名制為基礎(chǔ)，以“制度化+信息化+公開化”為路徑，實現(xiàn)資金使用、對象識別、責(zé)任落實、過程監(jiān)管、績效評估的“五個精準”。當(dāng)年6月初，淮安市“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)正式上線運行。

成果擴大階段。江蘇省紀委領(lǐng)導(dǎo)認為，淮安市“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)從機制上能完善扶貧領(lǐng)域的監(jiān)管漏洞，從源頭上能消除腐敗問題，同時也保障落實了中央和省委省政府的扶貧政策。2017年6月底，省紀委在淮安召開“陽光扶貧”現(xiàn)場推進會，并擴大試點部署。同年底，“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)在全省13個設(shè)區(qū)市全部推廣使用，實現(xiàn)市縣鎮(zhèn)村四級全覆蓋。

“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)架構(gòu)和主要功能

系統(tǒng)架構(gòu)?；窗病瓣柟夥鲐殹北O(jiān)管系統(tǒng)是運用信息化手段，以“三層、四庫、一端”為核心，以大數(shù)據(jù)庫為支撐的平臺?！叭龑印睘楣妼?、管理層和監(jiān)督層。“四庫”為扶貧對象、扶貧資金、扶貧項目和扶貧力量數(shù)據(jù)庫?！耙欢恕睘椤瓣柟夥鲐殹笔謾CApp客戶端，包括扶貧陣地、監(jiān)督曝光和黨建扶貧。

公眾層，即為門戶網(wǎng)站“淮安陽光扶貧+”，是面向社會所有公眾的開放式服務(wù)平臺，是宣傳扶貧政策，傳播扶貧信息、開展扶貧服務(wù)、加強與群眾互動交流的窗口和平臺。管理層，是扶貧濟困、財政、社會救助等職能部門業(yè)務(wù)操作的大數(shù)據(jù)平臺，是系統(tǒng)的主體部分，按照“內(nèi)容全覆蓋、信息全公開、環(huán)節(jié)全監(jiān)督、過程全留痕”的功能定位，設(shè)置了扶貧對象、項目管理、資金管理、立體幫扶、預(yù)警中心、比對中心、脫貧成效、大數(shù)據(jù)分析、紀委再監(jiān)督、互動平臺等一級模塊，每個模塊下面有若干子模塊。監(jiān)督層，是紀檢機關(guān)、財政、審計等分級分層監(jiān)管平臺。“一端”，即為手機App，可通過手機App定位監(jiān)督幫扶干部簽到，幫扶干部可查詢所結(jié)對的低收入農(nóng)戶信息。

主要功能。甄別建檔立卡戶。對象精準是開展精準扶貧脫貧的前提和基礎(chǔ)，有效識別貧困人群，精確扶貧受眾是打好扶貧攻堅戰(zhàn)的先決條件，識別不準就不能實現(xiàn)“一個不少、一戶不落”的目標，還極易導(dǎo)致優(yōu)親厚友、以權(quán)謀私等違法問題發(fā)生。監(jiān)管系統(tǒng)建立建檔立卡農(nóng)戶經(jīng)濟狀況比對機制，打通了分散在公安、民政、住建、工商等11個部門的數(shù)據(jù)壁壘，以實名制為基礎(chǔ)建立起淮安扶貧大數(shù)據(jù)庫。通過定期調(diào)查比對建檔立卡低收入農(nóng)戶名下的車輛、農(nóng)機、住房、社保、交稅等13類信息，實時貧困預(yù)警，實現(xiàn)精準識別和動態(tài)管理，確保扶貧資源用到最需要的貧困戶身上。2020年9月22日，中紀委、國家監(jiān)委辦公廳《紀檢監(jiān)察信息》數(shù)據(jù)顯示，淮安市通過大數(shù)據(jù)比對核查，累計發(fā)現(xiàn)5.2萬個存疑問題，市、縣兩級主管部門進一步核查，先后剔除1.7萬戶不符合條件的建檔立卡戶，相關(guān)職能部門又嚴格按照認定程序、標準等及時調(diào)增1.3萬戶，實現(xiàn)了應(yīng)扶盡扶?；窗彩小瓣柟夥鲐殹北O(jiān)管系統(tǒng)精確甄別了重點扶貧幫助對象，解決了扶貧對象識別不精準問題，達到了凈化扶貧工作紀律環(huán)境的效果。截止到2020年12月底，監(jiān)管系統(tǒng)同步歸集、比對核查義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全等數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)保障措施不到位等問題，推動292名學(xué)生補領(lǐng)教育資助、129名低收入戶補充參保、2532戶危房改造到位。

優(yōu)化整合扶貧資源。扶貧開發(fā)是一項系統(tǒng)性工程，涉及眾多部門。由于缺乏統(tǒng)一平臺，早先扶貧力量分散，不僅導(dǎo)致社會資源無法有效配置，而且隨著項目的擴展以及資金投入的不斷增加，監(jiān)管難度也在不斷加大。依托于“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)，把各部門專項扶貧濟困資金納入“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)資金數(shù)據(jù)庫，全程通過系統(tǒng)跟蹤監(jiān)督管理，做到項目精準規(guī)劃、規(guī)范施策。在資金歸集、資金撥付等環(huán)節(jié)，打造出一條串聯(lián)起了扶貧項目、經(jīng)濟薄弱村、建檔立卡戶三個維度的資金管理鏈，實現(xiàn)可預(yù)警、可跟蹤、可追溯、可評估，讓每一筆資金都運行在陽光之下，規(guī)避資金閑置、“趴窩”等現(xiàn)象。開發(fā)扶貧項目實施業(yè)務(wù)流程，從項目調(diào)研、論證、申報、審批、招標、建設(shè)、竣工、驗收直至收益分配信息得以實現(xiàn)重構(gòu)，解決了扶貧項目實施不規(guī)范問題。自“陽光扶貧”系統(tǒng)實施以來，全市已將各類扶貧項目共514個包括統(tǒng)籌帶動增收項目176個收錄系統(tǒng)，其中江蘇省對淮安市三個重點幫扶縣區(qū)的26個支持性產(chǎn)業(yè)扶貧項目已及時全部納入系統(tǒng)并實現(xiàn)跟蹤監(jiān)管，確保幫扶項目取得實效。截至2020年底，累計整改問題128個，查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題26個，處理43人，其中黨紀政務(wù)處分35人。

壓實幫扶人責(zé)任。為解決形式主義、官僚主義等假扶貧問題，在部門實行內(nèi)部監(jiān)督、財政審計監(jiān)督、紀委監(jiān)督、社會監(jiān)督等多種形式多管齊下，“陽光扶貧”系統(tǒng)建立起了分級分層授權(quán)監(jiān)督管理，將責(zé)任落實、資金使用、項目實施情況納入監(jiān)管系統(tǒng)，全程跟進監(jiān)督，解決了基層扶貧領(lǐng)域腐敗頻發(fā)問題。

一是監(jiān)督主體責(zé)任落實。實行市縣（區(qū)）直部門幫扶省市定經(jīng)濟薄弱村，全市4.6萬名黨員干部幫扶建檔立卡戶制度，并將幫扶責(zé)任履行情況全程納入監(jiān)管系統(tǒng)，督促責(zé)任單位和責(zé)任人及時掌握脫貧進展，落實幫扶措施，確保幫扶過程務(wù)實扎實。通過使用手機App，使幫扶工作置于全程監(jiān)管之下，通過定位簽到，上傳幫扶現(xiàn)場照片的方式，監(jiān)督幫扶人按期展開入村入戶走訪，杜絕了幫扶責(zé)任人蜻蜓點水、跑馬觀花，把貧困戶當(dāng)?shù)谰叩那闆r，使扶貧工作落到實處。

二是監(jiān)督資金精準“滴灌”。將31項、63.55億元扶貧資金和122項、262.45億元涉農(nóng)資金全部納入監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)扶貧、涉農(nóng)資金監(jiān)管全覆蓋。自動歸集資金使用情況，通過監(jiān)管系統(tǒng)向社會公開，定期向主管部門通報，既防止資金跑冒滴漏、截留挪用，又倒逼職能部門履職盡責(zé)，防止資金滯留“趴窩”?；窗彩蟹鲐氋Y金滯留率由2017年初的46.95%降低為2020年底的1.34%。

三是監(jiān)督項目高效實施。把扶貧項目、資金來源、幫扶責(zé)任歸集在一個平臺，對所有扶貧項目實行實名制管理，把項目確定、資金撥付、收益分配、績效評估等集合成一個有機系統(tǒng)、形成閉環(huán)管理，最大限度地保證項目質(zhì)量。如：漣水縣某鎮(zhèn)某村會計徐某為使本村早日實現(xiàn)全員脫貧“摘帽”，故意將該村高某因病住院后報銷所得的1.2萬元醫(yī)療費作為轉(zhuǎn)移性收入予以采集認定，使該戶虛假達到脫貧標準并上報，該村黨總支書記徐某明知高某“被脫貧”一事與實際情況嚴重不符，仍然予以簽字確認。該問題被監(jiān)管系統(tǒng)核查發(fā)現(xiàn)并及時糾正，二人受到黨內(nèi)警告處分。

增強扶貧隊伍力量。按照“黨政主導(dǎo)、部門協(xié)同、平臺運作、責(zé)任到人、紀委監(jiān)督”的總體要求明確責(zé)任，淮安市專門出臺《關(guān)于加強扶貧開發(fā)機構(gòu)和隊伍建設(shè)的意見》，成立市級扶貧開發(fā)中心，建立健全市縣鄉(xiāng)村四級扶貧開發(fā)工作體系，市級成立“陽光扶貧”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，下設(shè)“一辦六組”（辦公室、資金管理組、社會救助組、扶貧業(yè)務(wù)組、系統(tǒng)平臺開發(fā)組、監(jiān)督問責(zé)與比對核查組、宣傳組），各縣區(qū)委農(nóng)業(yè)農(nóng)村局承擔(dān)農(nóng)村扶貧辦職責(zé)，各重點縣區(qū)設(shè)立編制大于7人的扶貧開發(fā)中心，非重點縣區(qū)也充實扶貧開發(fā)人員3—6人，市縣兩級共新增專職扶貧開發(fā)人員40名。選調(diào)107名縣區(qū)鄉(xiāng)科級后備干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專干，優(yōu)選170名大學(xué)生村官和90后新入職公務(wù)員擔(dān)任經(jīng)濟薄弱村扶貧書記（主任）。建立“三個一”幫扶體系，將建檔立卡低收入農(nóng)戶與幫扶責(zé)任人一一對應(yīng)，對經(jīng)濟薄弱村組建市縣鄉(xiāng)聯(lián)動幫扶組，對統(tǒng)籌帶動增收項目成立項目幫扶組，打通了扶貧路上的最后一公里。

突出兩個監(jiān)管。為確保扶貧資金安全、扶貧項目達效，重點突出“兩個監(jiān)管”。一方面，突出扶貧資金監(jiān)管。按照“各級各類、應(yīng)進盡進”原則，將分散在7個部門和各幫扶工作隊的28類扶貧濟困資金，歸集到“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)，通過系統(tǒng)中的公眾層實時向社會公開資金來源、數(shù)量、流向、分配等內(nèi)容，實現(xiàn)監(jiān)管全口徑、全覆蓋，有效防止了扶貧資金跑冒滴漏、截留挪用。根據(jù)系統(tǒng)實時反映的資金使用情況，市扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組先后組織多次專項督查，及時督辦，推動整改。在系統(tǒng)公眾層和手機App中設(shè)置舉報功能，群眾發(fā)現(xiàn)問題“一鍵舉報”，紀檢監(jiān)察部門對群眾反映強烈、情形典型的問題線索掛牌督辦、直查快辦，必要時提級辦理。另一方面，突出扶貧項目監(jiān)管。開發(fā)扶貧項目實施業(yè)務(wù)流程，從項目調(diào)研、論證、審批、招標、建設(shè)、竣工驗收直至收益分配，全程錄入系統(tǒng)，跟蹤監(jiān)督管理，力求做到項目精準安排、規(guī)范實施。

“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)功能優(yōu)化升級的建議

“十四五”時期，中央要求以鞏固拓展脫貧攻堅成果、有效銜接鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)基礎(chǔ)條件為目標任務(wù)。對此，“陽光扶貧”系統(tǒng)面臨新的擔(dān)當(dāng)，使命將轉(zhuǎn)型到為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務(wù)，需要功能優(yōu)化和功能提升，讓減貧事業(yè)繼續(xù)在陽光下進行。

增加三大功能板塊。根據(jù)鞏固拓展扶貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的需要，建議增加三個板塊。

增加“鄉(xiāng)村振興”功能板塊?！瓣柟鈳头觥惫δ苣K通過公正透明的劃分標準，做到貧困人口的精準識別和精準退出，規(guī)范幫扶路徑，確保幫扶落到實處，從根本上消除絕對貧困?！班l(xiāng)村振興”功能模塊旨在消除城鄉(xiāng)發(fā)展之間障礙，實現(xiàn)農(nóng)村與城市的共同富裕?！班l(xiāng)村振興”功能模塊可包括各類國家資源下鄉(xiāng)、各類社會資源下鄉(xiāng)、萬企聯(lián)萬村、各類農(nóng)村發(fā)展服務(wù)平臺以及農(nóng)村改革創(chuàng)新試點等?！班l(xiāng)村振興”板塊可實現(xiàn)全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)據(jù)、鄉(xiāng)村振興工作進展實時更新，成為全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要數(shù)據(jù)庫。

增加資產(chǎn)管理功能板塊。扶貧領(lǐng)域工作涉及面廣，資產(chǎn)管理監(jiān)管難度大，這也是長期以來影響扶貧實效的現(xiàn)實難題。從實施主體看，扶貧開發(fā)涉及財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、民政、教育、衛(wèi)健委、人社、交通、生態(tài)、國土等眾多部門，市、縣扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位一般都在20個以上。從資金投入情況看，2017年，省市駐淮安幫扶工作隊實施幫扶項目710個，幫扶單位投入自有資金0.81億元，協(xié)調(diào)資金10.08億元。以后的2018年、2019年、2020年，每年均有大幅度提升?！笆濉逼陂g，淮安市各類扶貧開發(fā)財政資金總計達到9.3億元。“陽光扶貧”與“鄉(xiāng)村振興”銜接后，除各級各類國家項目資本外，還會有集體資本、社會資本以及個人資本進入鄉(xiāng)村。資產(chǎn)管理難度將會越來越大，盡早實現(xiàn)對投入資產(chǎn)的有效管理，將有利于鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。

增加數(shù)據(jù)分析與預(yù)警功能板塊?！瓣柟夥鲐殹毕到y(tǒng)目前只具有查詢功能，還沒有實現(xiàn)規(guī)劃的數(shù)據(jù)匯總、數(shù)據(jù)分析與預(yù)警功能。數(shù)據(jù)分析有助于及早把握發(fā)展趨勢，有利于科學(xué)決策;預(yù)警功能可以加強對易貧、易返貧人口的監(jiān)測，守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。因此，迫切需要增加數(shù)據(jù)分析與預(yù)警功能。

實現(xiàn)三個互聯(lián)互通。根據(jù)新的形勢和任務(wù)，該系統(tǒng)需要實現(xiàn)三個互聯(lián)互通。

實現(xiàn)業(yè)務(wù)部門之間的互聯(lián)互通。系統(tǒng)主要對8個部門進行了監(jiān)管，且僅局限于對資金的監(jiān)管，其他方面的信息仍然各自獨立，未能實現(xiàn)互聯(lián)互通。升級后的系統(tǒng)擬將幫促、農(nóng)業(yè)、財政、民政、人社、公安等業(yè)務(wù)主管部門相關(guān)信息通過系統(tǒng)平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，從而加強對幫促對象、資金使用、項目運行、責(zé)任落實等情況的動態(tài)監(jiān)管，打破各部門力量分散、各自為政的困局，更有利于形成齊抓共管、合力攻堅的良好格局。

實現(xiàn)監(jiān)督管理層之間的互聯(lián)互通。系統(tǒng)分為三層，其中一層為監(jiān)督層，是各級紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督使用系統(tǒng)。監(jiān)督層實現(xiàn)對相關(guān)職能部門履職情況進行再監(jiān)督、再檢查，并對履職不力、失職瀆職等行為嚴肅追責(zé)問責(zé)。升級后的系統(tǒng)可將紀檢、監(jiān)察、審計等相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)通過系統(tǒng)平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，管理層隨時可獲取相關(guān)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計分析資料，特別是可隨時獲取預(yù)測預(yù)警信息，有助于對業(yè)務(wù)部門的督查推動，也可強化紀檢部門“監(jiān)督的再監(jiān)督”職能。

實現(xiàn)幫促對象與平臺之間的互聯(lián)互通。為找準幫扶對象實際收入測算標準，避免虛報、瞞報、謊報，一方面，2018年市政府扶貧辦專門制定出臺了《關(guān)于低收入農(nóng)戶脫貧有關(guān)問題解釋（試行）》，對子女有無贍養(yǎng)能力及子女贍養(yǎng)費給付標準，對家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入計算標準，對禁止分戶和不得納入低收入農(nóng)戶情形進行了明確。另一方面，通過“陽光扶貧”系統(tǒng)，在陽光扶貧網(wǎng)和手機App上以時間軸方式展示低收入農(nóng)戶脫貧軌跡，逐項展示每一筆收入構(gòu)成和幫扶事項，為精準扶貧、精準脫貧提供科學(xué)依據(jù)。但是這些功能僅局限于幫扶責(zé)任人、幫扶單位于系統(tǒng)平臺的交流，而幫扶對象并不知曉什么是“陽光扶貧”系統(tǒng)，什么是手機App。更有甚者，有的不知曉幫扶責(zé)任人為自己記錄的收入軌跡，導(dǎo)致幫扶對象口中的數(shù)據(jù)和幫扶責(zé)任人記錄的數(shù)據(jù)以及村干部認定的數(shù)據(jù)嚴重脫節(jié)。升級后的系統(tǒng)可將幫扶對象與平臺中相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門聯(lián)系起來，供相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門發(fā)現(xiàn)問題，及時解決處理問題，確保不出現(xiàn)大規(guī)模返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

（莊飛，何偉：淮陰師范學(xué)院淮安發(fā)展研究院;胡杰，李佳佳：淮安市人民政府扶貧工作辦公室）

責(zé)任編輯：張蔚菊