胡思佳 徐翔

摘 ? 要：為吸引企業(yè)投資，地方政府通過競爭性供地壓低了工業(yè)用地的整體價(jià)格水平，削弱了經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市的土地相對成本優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市主動(dòng)降低工業(yè)用地價(jià)格，增加工業(yè)用地供給，降低居住用地的供給比例;經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市則被迫選擇增加居住用地供給比例。通過降低工業(yè)用地價(jià)格來招商引資的供地策略在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市效果更好，隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的改善，地方政府傾向于降低工業(yè)用地價(jià)格，增加工業(yè)用地供給。我國應(yīng)逐漸建立多元化的政績考核機(jī)制，增加一二線城市居住用地供給，同時(shí)通過落實(shí)差異化的工業(yè)用地最低出讓價(jià)格、嚴(yán)防工業(yè)用地閑置和加強(qiáng)對地方產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的管理等途徑加快推動(dòng)工業(yè)用地出讓的市場化，提升土地市場供給效率。

關(guān)鍵詞：土地供給行為;招商引資競爭;城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號：F299.23 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）07-0091-16

城鎮(zhèn)住房制度改革推行后，我國逐步確立了地方政府主導(dǎo)的土地供給制度和“招拍掛”土地出讓管理制度。我國特殊的土地供給制度決定了當(dāng)前房地產(chǎn)市場的基本結(jié)構(gòu)和各省份招商引資的發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府通過出讓土地，能夠直接獲得土地出讓金收入，也可以通過招商引資間接促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一些文獻(xiàn)認(rèn)為，土地出讓金收入是地方政府土地出讓的主要?jiǎng)訖C(jī)[1]。1994年分稅制改革后，土地出讓金收入成為地方政府收入的重要來源，地方政府為了獲得更高出讓金有主動(dòng)推高地價(jià)的動(dòng)力。另一些文獻(xiàn)提出，地方官員有激勵(lì)通過招商引資拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長[2]。在這樣的激勵(lì)下，地方政府大量低價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地，與其他地區(qū)展開招商引資競爭[3]。上述兩類動(dòng)機(jī)共同決定了地方政府的供地行為。

由于城市之間存在招商引資競爭，且存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的差異，不同地方政府的土地供給行為出現(xiàn)分化。企業(yè)選擇投資目的地時(shí)會綜合考慮一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和地價(jià)，僅通過降低工業(yè)用地價(jià)格往往并不能保證吸引更多投資[4]。本文重點(diǎn)關(guān)注城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差異和城市之間的招商引資競爭如何導(dǎo)致了不同地方政府在工業(yè)用地供給行為上的分化。目前，我國居住用地供給基本確立了以“招拍掛”為基礎(chǔ)的出讓制度和定價(jià)原則，工業(yè)用地則仍然具有大量協(xié)議出讓的空間，地方政府對于工業(yè)用地價(jià)格擁有較高的決定權(quán)，進(jìn)而存在壓低工業(yè)用地價(jià)格的可行性。經(jīng)過招商引資競爭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不同的地方政府土地供給行為將出現(xiàn)差別：經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)主動(dòng)降低工業(yè)用地價(jià)格、增加工業(yè)用地供給;經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的地區(qū)被迫增加居住用地供給，以獲得更高土地出讓金收入。

本文引入了城市居住用地和工業(yè)用地的相對價(jià)格這一指標(biāo)測度地方政府土地供給行為。通過面板回歸分析，檢驗(yàn)地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格這一土地供給策略的有效性。之后，通過分地區(qū)回歸分析，考察該策略對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不同的地區(qū)的效果差異。進(jìn)一步地，本文檢驗(yàn)了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的地區(qū)壓低工業(yè)用地價(jià)格的程度差異。最后，根據(jù)我國地方政府當(dāng)前的土地供給偏好，針對一二線城市居住用地需求高而供給少等狀況，提出了相應(yīng)的政策建議。

一、 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

已有研究指出，地方政府的土地出讓行為背后存在兩種激勵(lì)：第一種從“土地財(cái)政”的角度出發(fā)，認(rèn)為分稅制改革后土地出讓金成為地方政府財(cái)政收入的主要來源，地方政府出讓土地的主要激勵(lì)是財(cái)政收入。另一種解釋認(rèn)為，地方政府的首要目標(biāo)是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，而土地是其謀求地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要工具。協(xié)議出讓工業(yè)用地使地方政府擁有了對工業(yè)用地價(jià)格較大的自主決定權(quán)，從而構(gòu)成地方政府利用土地參與招商引資競爭的可行性。

（一）“土地財(cái)政”對地方政府土地出讓行為的影響

有文獻(xiàn)指出，地方政府有通過土地出讓獲得財(cái)政收入的激勵(lì)。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府的財(cái)政收入中很高比例來自土地出讓收入[5]。關(guān)于“土地財(cái)政”，平新喬等學(xué)者提出“土地財(cái)政”有狹義和廣義兩層含義[6]。狹義的“土地財(cái)政”僅限于土地出讓金，在分稅制體制下，土地出讓金收入是地方政府預(yù)算外收入的主要來源。廣義的“土地財(cái)政”包括了地方政府征收的與土地和房地產(chǎn)相關(guān)的所有稅收收入。平新喬等指出，隨著房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)地位的凸顯和高速發(fā)展，廣義的“土地財(cái)政”依賴度不斷上升[6]。楊圓圓比較研究了全國各地區(qū)的“土地財(cái)政”規(guī)模，發(fā)現(xiàn)地方政府對“土地財(cái)政”的依賴程度存在區(qū)域性差異，其中東部地區(qū)的依賴度顯著高于西部和中部地區(qū)[7]。

部分研究探討了“土地財(cái)政”如何影響了地方政府的土地供給行為。有學(xué)者提出，分稅制改革實(shí)施以來，中央和地方的財(cái)政關(guān)系不斷調(diào)整，地方政府在事權(quán)比例沒有太大變化的基礎(chǔ)上，財(cái)權(quán)比例卻逐步下降[8]。已有研究還指出，地方政府由于追求土地財(cái)政收入而熱衷于出讓土地，并且對于居住用地和工業(yè)用地采取差異化的定價(jià)策略[9]，比如采用“招拍掛”方式出讓商業(yè)服務(wù)用地和居住用地，以較高的價(jià)格獲得土地出讓收入，同時(shí)以較低價(jià)格協(xié)議出讓工業(yè)用地以平衡當(dāng)期財(cái)政和未來經(jīng)濟(jì)增長[10]。王根賢認(rèn)為地方政府在現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度下可以獨(dú)享土地出讓金[1]，因此存在推高土地出讓收入和房價(jià)的激勵(lì)，且缺乏提供保障性住房的激勵(lì)。

還有學(xué)者指出，財(cái)政壓力提高會減少地方政府以地引資的行為，導(dǎo)致工業(yè)用地出讓規(guī)模下降[11]，且財(cái)政壓力對居住用地價(jià)格的影響高于工業(yè)用地和商業(yè)服務(wù)用地。對“土地財(cái)政”依賴度越低的地區(qū)，在土地供給上越能配置更多的交通運(yùn)輸用地、公共管理與公共服務(wù)用地[12]。

（二）晉升激勵(lì)對地方政府土地出讓行為的影響

另一部分文獻(xiàn)指出，地方政府有晉升激勵(lì)推動(dòng)其利用土地出讓參與招商引資競爭。張莉等指出，基于GDP的地方政府官員考核機(jī)制使得地方政府官員有利用土地招商引資的動(dòng)機(jī)，而非僅僅有追求土地出讓收入的激勵(lì)[13]。地方政府在晉升激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下，土地供給行為呈現(xiàn)對工業(yè)用地的偏好。在當(dāng)前財(cái)政分權(quán)和晉升考核機(jī)制下，地方政府的最優(yōu)策略是低價(jià)出讓工業(yè)用地和高價(jià)出讓居住用地[14];地方政府有激勵(lì)提高工業(yè)用地供給，減少居住用地供給，相較于市場主導(dǎo)的土地供給結(jié)構(gòu)，地方政府的干預(yù)將造成居住用地供給不足，從而推高房價(jià)[15]。

一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)地方政府可以通過增加工業(yè)用地出讓的面積顯著拉動(dòng)當(dāng)?shù)胤欠康禺a(chǎn)固定資產(chǎn)投資和GDP;但是以協(xié)議出讓方式出讓土地的占比增高則會抑制上述拉動(dòng)效果[16]。此外，分稅制改革后地方政府之間的招商引資競爭日趨激烈，而各地吸引資本的一個(gè)重要手段是低價(jià)出讓土地。王賢彬等分析了地方政府如何通過土地出讓影響基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)濟(jì)增長，指出地方政府官員同時(shí)追求晉升機(jī)會和個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益[17]。另一些學(xué)者則指出，省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力接近的城市之間存在利用土地招商引資的惡性競爭，城市爭相擴(kuò)大工業(yè)用地的出讓規(guī)模和協(xié)議出讓用地的比例，且經(jīng)濟(jì)增長壓力大的城市傾向于犧牲財(cái)政收入，通過工業(yè)用地地價(jià)優(yōu)惠吸引利用效率高的企業(yè)入駐[18]。

（三）工業(yè)用地定價(jià)與出讓

已有文獻(xiàn)指出，地方政府在工業(yè)用地出讓方面有較大的自主決定權(quán)，對工業(yè)用地價(jià)格有較大影響。部分文獻(xiàn)探討了地方政府對于協(xié)議出讓工業(yè)用地的偏好。楊繼東等研究發(fā)現(xiàn)，盡管中央政策一再控制，地方政府協(xié)議出讓工業(yè)用地的現(xiàn)象仍然很普遍[19]。陶然等通過分析當(dāng)前我國土地制度和晉升激勵(lì)對于地方政府的土地出讓行為的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府可以通過協(xié)議出讓工業(yè)用地降低投資者的成本，便于投資者在投資的行業(yè)內(nèi)迅速成長[20]。謝貞發(fā)研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的工業(yè)用地出讓行為受到稅收分成的影響，營業(yè)稅分成上升會降低工業(yè)用地出讓規(guī)模[21]。

另一部分研究總結(jié)了我國工業(yè)用地定價(jià)問題。有學(xué)者指出，即使遵循國家關(guān)于工業(yè)用地最低出讓價(jià)格的規(guī)定，地方政府仍然可以通過稅收減免和補(bǔ)貼等形式變相壓低工業(yè)用地的實(shí)際出讓價(jià)格。金曉斌等通過評估江蘇省工業(yè)用地出讓的市場化水平，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段市場機(jī)制尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用[22]。部分學(xué)者還發(fā)現(xiàn)我國居住用地和工業(yè)用地價(jià)格差距過大。工業(yè)用地與居住用地合理比價(jià)和實(shí)際比價(jià)形成了明顯的“剪刀差”，且其差值在近年來呈擴(kuò)大趨勢，工業(yè)地價(jià)被低估的現(xiàn)象不斷加劇[23]。

已有文獻(xiàn)還總結(jié)了地方政府的土地供給偏好對土地和房地產(chǎn)市場的影響。范劍勇指出，政府通過增加工業(yè)用地供應(yīng)和相對縮減居住用地供應(yīng)，加快推動(dòng)了城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展[24]。唐健等研究發(fā)現(xiàn)，我國商服用地和居住用地價(jià)格存在顯著倒掛現(xiàn)象，我國工業(yè)用地供給過量，擠占了居住用地的供給，從而推高了地價(jià)和房價(jià)[25]。

（四）相關(guān)文獻(xiàn)述評

現(xiàn)有文獻(xiàn)對于我國地方政府的土地出讓機(jī)制進(jìn)行了比較全面的分析，但是仍存在不足之處。一方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要研究的是地方政府土地供給行為的共性現(xiàn)象，而對不同地區(qū)地方政府土地供給的差異重視不足。已有文獻(xiàn)主要探討了地方政府對出讓工業(yè)用地的偏好，但少有文獻(xiàn)關(guān)注不同城市在分配工業(yè)用地和居住用地比例時(shí)的分化;已有文獻(xiàn)總結(jié)出我國居住用地和工業(yè)用地的相對價(jià)格平均過高，但是不同城市居住用地和工業(yè)用地的價(jià)格比存在較大差異。特別是，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口凈流入且住房需求較高的城市對工業(yè)用地出讓的偏好反而更高，這一現(xiàn)象已有文獻(xiàn)尚無法解釋。另一方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)對于地方政府土地供給行為的刻畫主要通過土地價(jià)格或者土地出讓數(shù)量等絕對量，對地方政府不同用地類型供給偏好刻畫得不夠精準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不同的地區(qū)所面臨的土地需求各不相同，土地出讓的絕對數(shù)量和絕對價(jià)格難以精準(zhǔn)反映不同地區(qū)地方政府對工業(yè)用地供給的偏好程度。

二、地方政府土地供給分化的機(jī)制分析與研究假設(shè)的提出

（一）我國不同地區(qū)土地供給的分化

按照一般城市發(fā)展規(guī)律，在城市發(fā)展的起步階段，為了吸引大量工業(yè)企業(yè)前來投資，工業(yè)用地供給比例會較高;而隨著城市發(fā)展到一定階段，由于人口聚集帶來的需求推動(dòng)了房價(jià)和地價(jià)上漲，工業(yè)用地供給比例將逐漸降低，整體發(fā)展趨勢呈倒U型，居住和商業(yè)服務(wù)用地所占比重上升[25]。由于商業(yè)服務(wù)用地單位面積產(chǎn)出大大高于工業(yè)用地，且發(fā)展商業(yè)服務(wù)業(yè)所需的土地面積較小，因而成熟的人口聚集的大城市一般以供給居住用地為主。發(fā)達(dá)國家城市工業(yè)用地的占比一般在5%至15%之間，且由于去工業(yè)化現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的主要大型城市的工業(yè)用地比例一般低于10%，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的城市地價(jià)的上漲，工業(yè)企業(yè)向地價(jià)更低的城市轉(zhuǎn)移[26]。在我國，工業(yè)用地占比的變化趨勢似乎和發(fā)達(dá)國家完全相反。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的一二線城市的居住用地的比例并沒有隨著人口的涌入而顯著增加，其居住用地所占比例低于全國平均水平。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低乃至面臨人口凈流出的地區(qū)，雖然對商品房住宅的需求較少，但居住用地所占比例更高。圖1給出了2007—2017年主要城市的居住用地在城市總建設(shè)用地中的占比。其中，一線城市的平均居住用地占比僅為28.7%，而四線城市的平均居住用地占比接近33%，比一線城市的平均居住用地供給高出4.3個(gè)百分點(diǎn)，且一二三四線城市平均居住用地占比呈遞增趨勢。2016年一線城市房價(jià)大幅上漲時(shí)，居住用地的供給并沒有隨之提升，反而從2015年的28.3%下降至27.4%。進(jìn)一步地，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)更好的地區(qū)住房需求往往大于基礎(chǔ)較差的低經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)，由此住房需求更高的地區(qū)居住用地供給減少，而住房需求較小的地區(qū)居住用地供給反而增加，這部分地導(dǎo)致了當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場一二線主要城市高房價(jià)、三四線部分城市高庫存的現(xiàn)象。對于這些現(xiàn)象，已有文獻(xiàn)沒有給出很好的解釋。

（二）地方政府土地供給行為分化的解釋

地級市政府是我國一級土地市場的壟斷供給方，且有權(quán)決定當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)用地的使用結(jié)構(gòu)。房地產(chǎn)市場化改革以來，居住用地基本上確立了基于“招拍掛”的出讓制度，地方政府不能直接決定居住用地的出讓價(jià)格。由于工業(yè)用地仍然存在協(xié)議出讓的空間，且市場化程度較低，地方政府對工業(yè)用地出讓價(jià)格擁有較大的決定權(quán)。張莉等的研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)2017年起實(shí)施的《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，五級以上工業(yè)用地的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為384元/平方米，而五級以上工業(yè)用地的實(shí)際平均單價(jià)只有214元/平方米，低于標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格出讓工業(yè)用地的事實(shí)仍然大量存在[27]。

根據(jù)張莉等學(xué)者的論述[13]，在改革開放以來以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主要標(biāo)準(zhǔn)的官員考核體系下，地方政府存在以追求提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平為主要形式的激勵(lì)。雖然通過出讓居住用地可以通過房地產(chǎn)開發(fā)拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，但是難以帶來長期全面的經(jīng)濟(jì)增長。因此，地方政府仍然首選利用工業(yè)用地進(jìn)行招商引資。李俊麗指出，通過土地優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資，地方政府能夠吸引投資尤其是外資進(jìn)入，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長[28]。

根據(jù)張莉等學(xué)者的論證[3]，工業(yè)用地價(jià)格越低，對企業(yè)越有吸引力。而給定土地價(jià)格下，企業(yè)會選擇去經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)更好的地區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)。潘鎮(zhèn)指出，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)對于企業(yè)投資選址具有較大影響[29]。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，外商直接投資趨于流向基礎(chǔ)設(shè)施完善、市場規(guī)模較大、勞動(dòng)力供給充分的地區(qū);城市提供的優(yōu)惠條件越多，對企業(yè)吸引力越大。其中，工業(yè)用地供給優(yōu)惠是城市招商引資政策的重要組成部分。由于地方政府難以改變當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，因而主要通過降低當(dāng)?shù)毓I(yè)用地價(jià)格來實(shí)現(xiàn)招商引資競爭。地方政府決定工業(yè)用地價(jià)格，并根據(jù)該價(jià)格下的招商引資情況決定工業(yè)用地出讓數(shù)量，最終決定當(dāng)?shù)氐耐恋乩媒Y(jié)構(gòu)。在給定城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的情況下，地方政府提供的工業(yè)用地價(jià)格越低，越有利于吸引企業(yè)前來投資，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。

一般研究認(rèn)為，當(dāng)不同地區(qū)的政府面臨招商引資競爭時(shí)，將會采用一致性的競爭策略，如基礎(chǔ)設(shè)施的過度投資和工業(yè)用地的過度供給等。但是Cai & Treisman的文章提出了政府在招商引資行為中的兩極分化現(xiàn)象[30]。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差異造成對資本吸引力的差距，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的地區(qū)，政府一旦意識到自己在招商引資競爭中必然失敗，就可能直接放棄吸引資本的努力，從而減少對基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資和維護(hù)。良好的資本流動(dòng)程度加劇了資本向經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)集中，在資本流動(dòng)較強(qiáng)的地區(qū)，政府在招商引資行為中的兩極分化現(xiàn)象比在資本流動(dòng)受到管制的地區(qū)更為顯著。改革開放以來，我國資本流動(dòng)性顯著增強(qiáng)，企業(yè)投資選址自由度提高，使得不同城市招商引資行為的分化成為可能。

對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市，由于人口和企業(yè)流入，對當(dāng)?shù)赝恋氐男枨笠仓饾u提高，在土地供給總量不變的情形下，土地價(jià)格將隨之上升。相比之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市原本擁有一定的土地成本優(yōu)勢。如圖2（下頁）所示，當(dāng)工業(yè)用地與居住用地同樣采用“招拍掛”方式出讓時(shí)，工業(yè)用地價(jià)格由市場供需決定。企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市的單位土地回報(bào)相較于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市一般會更高。企業(yè)在考慮選址時(shí)會綜合考慮城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與工業(yè)用地價(jià)格，并最終選擇在單位土地回報(bào)扣除土地價(jià)格后最高的城市選址，即單位土地凈回報(bào)最高的城市。當(dāng)工業(yè)用地價(jià)格由市場決定時(shí)，隨著對經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好城市的土地需求上升，工業(yè)用地價(jià)格也將上漲，從而降低了當(dāng)?shù)氐膯挝煌恋貎艋貓?bào)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市的工業(yè)用地價(jià)格足夠高時(shí)，單位土地凈回報(bào)降低至不高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市，此時(shí)企業(yè)會綜合考慮遷往經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市進(jìn)行投資。

但是，由于地方政府對于工業(yè)用地價(jià)格擁有較大的自主決定權(quán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市可以低于市場的價(jià)格出讓工業(yè)用地。隨著地方政府之間展開以壓低工業(yè)用地價(jià)格為主要形式的招商引資競爭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市的相對成本優(yōu)勢被削弱，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)優(yōu)勢被擴(kuò)大。因此，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市，壓低工業(yè)用地價(jià)格的土地出讓策略有效性下降，部分城市即使以低價(jià)格甚至零價(jià)格出讓工業(yè)用地也難以在招商引資競爭中勝出。面對這樣的情況，地方政府將不得不改變土地出讓策略，增加居住用地的供給，來獲取土地出讓金收入和短期的經(jīng)濟(jì)增長;壓低當(dāng)?shù)毓I(yè)用地價(jià)格也不再具有必要性。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的城市的土地供給行為將出現(xiàn)分化：經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市通過采用壓低工業(yè)用地價(jià)格的土地供給策略招商引資，增加工業(yè)用地供給，減少居住用地供給;經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市被迫增加居住用地供給，對工業(yè)用地價(jià)格的干預(yù)減少。

此外，由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的差異，不同城市面臨的土地需求不同，因而工業(yè)用地的絕對價(jià)格不足以衡量該地區(qū)工業(yè)用地的折價(jià)程度。根據(jù)已有文獻(xiàn)分析，產(chǎn)業(yè)集聚、工資、稅收、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等均會對城市工業(yè)用地價(jià)格產(chǎn)生影響[31]。以北京市為例，2016年北京市工業(yè)用地的平均價(jià)格為2526元/平方米，而同年全國平均工業(yè)用地價(jià)格為782元/平方米，北京市的工業(yè)地價(jià)遠(yuǎn)高于全國。但是，同期北京市居住用地平均價(jià)格高達(dá)58 767元/平方米，而全國居住用地的平均地價(jià)僅為5918元/平方米。不同城市對土地的需求不同，但是同一個(gè)城市居住和工業(yè)兩類用途土地的需求具有較強(qiáng)的正相關(guān)性。基于此，本文引入城市居住—工業(yè)用地的相對價(jià)格來衡量當(dāng)?shù)毓I(yè)用地折價(jià)程度，反映地方政府對壓低工業(yè)用地價(jià)格的土地供給策略的偏好。居住用地價(jià)格由市場決定，而工業(yè)用地價(jià)格由地方政府直接決定。由于地方政府之間為了吸引企業(yè)入駐展開招商引資競爭，工業(yè)用地價(jià)格將低于市場價(jià)格，城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比將升高。因此，地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格的程度越嚴(yán)重，當(dāng)?shù)氐木幼　I(yè)用地價(jià)格比越高。本文實(shí)證部分將采用居住—工業(yè)用地價(jià)格比來刻畫地方政府的土地供給行為。

綜上，與Cai & Treisman的文章所論述的情況相似[30]，我國地方政府在招商引資競爭局面下出現(xiàn)了土地供給行為的分化。一方面，地方政府可以通過壓低工業(yè)用地價(jià)格來吸引更多投資，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長;而由于各地政府競相壓低工業(yè)用地價(jià)格，該土地供給策略的有效性在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)更好的地區(qū)更顯著。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的地區(qū)利用低價(jià)工業(yè)用地招商引資策略的有效性較差，因而更少采用這一土地供給策略;經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)越好的城市，越傾向于壓低工業(yè)用地價(jià)格。

本文通過實(shí)證分析，分別檢驗(yàn)兩個(gè)假說：

“地方政府土地供給策略有效性假說”（假說1）：在給定城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的條件下，地方政府可以通過壓低工業(yè)用地價(jià)格，吸引更多投資，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長;且經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)越好的城市，該策略越有效。

“城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與土地供給分化假說”（假說2）：經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)越好的城市，越傾向于采用壓低工業(yè)用地價(jià)格的土地供給策略。

三、模型設(shè)定、變量與數(shù)據(jù)說明

（一）變量選取與指標(biāo)構(gòu)建

考慮到當(dāng)前我國城市土地供給的決策權(quán)主要掌握在地級市地方政府手中，本文參照對城市土地開發(fā)行為的已有研究，選取地級市作為核心樣本?！吨袊鴩临Y源統(tǒng)計(jì)年鑒》公布了104個(gè)地級市各類城市建設(shè)用地的價(jià)格，故選取這104個(gè)地級市2009—2017年的土地交易數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。除工業(yè)用地和居住用地價(jià)格來自《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》外，其他控制變量數(shù)據(jù)主要來自歷年的《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于年鑒數(shù)據(jù)存在殘缺，本文根據(jù)各城市地方統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)和各省份統(tǒng)計(jì)年鑒對殘缺的數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)整和補(bǔ)全。

本文分別驗(yàn)證“地方政府土地供給策略有效性假說”（假說1）和“城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與土地供給分化假說”（假說2）。其中，假說1檢驗(yàn)地方政府的土地供給策略與當(dāng)?shù)卣猩桃Y能力的相關(guān)性，假說2檢驗(yàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與地方政府土地供給策略的關(guān)系。

本文采用的核心被解釋變量主要有二：

一是城市對投資的吸引力。根據(jù)趙祥、高偉和李晶的研究[32-33]，本文選擇用城市的外商直接投資額（FDI）來表示。改革開放以來，外資一直是各地招商引資的首選，因而本文用城市吸引外商投資的能力來衡量地區(qū)引資能力。相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和各地級市統(tǒng)計(jì)局。此外，國內(nèi)不同區(qū)域之間存在相互投資，且產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域之間存在轉(zhuǎn)移和承接，為了檢驗(yàn)回歸模型的穩(wěn)健性，本文還分別采用城市GDP總量、城市GDP增長率、城市工業(yè)總產(chǎn)值和城市非房地產(chǎn)固定資產(chǎn)投資額作為衡量城市引資能力的替代指標(biāo)。

二是地方政府的土地出讓行為。這里用城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比來衡量?，F(xiàn)階段，我國工業(yè)用地相較于商服用地和居住用地而言，協(xié)議出讓所占的比重相對更大，地方政府對于工業(yè)用地價(jià)格擁有較大的決定權(quán)，直接采用工業(yè)用地的絕對價(jià)格不足以衡量該地區(qū)工業(yè)用地的折價(jià)程度。本文采用城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比來衡量一個(gè)城市地方政府在出讓工業(yè)用地時(shí)的折價(jià)程度，從而控制對于工業(yè)用地和居住用地價(jià)格同時(shí)產(chǎn)生作用的經(jīng)濟(jì)社會因素的影響，作為對地方政府土地出讓行為的刻畫。數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。

本文采用的核心解釋變量有二：

一是地方政府的土地出讓行為。這里仍然用城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比表示。其中，地方政府的土地出讓行為是“地方政府土地供給策略有效性假說”的核心解釋變量，也是“城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與土地供給分化假說”的核心被解釋變量。

二是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。根據(jù)范紅忠的研究[4]，本文選擇以下指標(biāo)作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的衡量：城市區(qū)位（是否位于東部地區(qū)或沿海城市）、城市行政級別（是否為省會城市或直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等）、人力資本水平和勞動(dòng)力供給。其中，人力資本水平采用城市的在校大學(xué)生人數(shù)來衡量。受制于地級市數(shù)據(jù)的可得性，本文無法具體測算出104個(gè)地級市的人均受教育水平，根據(jù)已有文獻(xiàn)[34-35]，考慮高等院校對當(dāng)?shù)氐娜瞬泡斔?，本文采用城市在校大學(xué)生人數(shù)來衡量當(dāng)?shù)厝肆Y本的集聚程度。關(guān)于勞動(dòng)力供給，本文通過城市人口總量和流動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋壤齺砗饬俊Ｒ延醒芯坑贸鞘锌側(cè)丝谝?guī)模來衡量當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力供給水平，而實(shí)際上，流動(dòng)人口構(gòu)成了城市勞動(dòng)力的重要組成部分[36]。王建民指出，外來流動(dòng)人口是勞動(dòng)力市場的重要補(bǔ)充[37]。朱志勝利用全國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)來刻畫不同地區(qū)的勞動(dòng)供給[38]。因此，本文同時(shí)采用城市總?cè)丝谝?guī)模和流動(dòng)人口占比來衡量城市的勞動(dòng)力供給。

本文選取的其他控制變量有：是否是一二三四線城市、城市總?cè)丝诤?、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（用工業(yè)總產(chǎn)值/GDP衡量）、城市基礎(chǔ)設(shè)施水平（用人均道路面積衡量）、土地資源豐富度（用人均城市建設(shè)用地面積衡量）、稅收水平（稅收收入/GDP）和市場規(guī)模（用人均消費(fèi)水平衡量）等。參考張莉[13]等的研究，本文用人均道路面積來衡量城市基礎(chǔ)設(shè)施水平。由于基礎(chǔ)設(shè)施水平、市場規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均會影響城市招商引資的吸引力，因而需要加以控制，參考范紅忠的研究[4]，選取人均消費(fèi)水平來衡量市場規(guī)模。受限于地級市產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)的可得性，本文用第二產(chǎn)業(yè)占比來衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用工業(yè)總產(chǎn)值/GDP表示。

本文采用的數(shù)據(jù)庫以地級市為統(tǒng)計(jì)單位，各變量2009—2017年有934個(gè)樣本。104個(gè)地級市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比平均為6.12，這一比例最高達(dá)到43.9，而最小僅有0.82。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1（下頁）所示。2009—2017年城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比逐年遞增，人力資本水平和基礎(chǔ)設(shè)施水平也逐年遞增;人均消費(fèi)水平在2011年出現(xiàn)較大下降，此后逐年遞增，但2017年再度出現(xiàn)下降。表2總結(jié)了各主要變量的VIF分析結(jié)果，各變量之間的相關(guān)系數(shù)較小，不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。

（二）實(shí)證模型選擇

根據(jù)假說1，在給定其他城市工業(yè)用地價(jià)格的情況下，一個(gè)城市降低工業(yè)用地價(jià)格將吸引更多投資，進(jìn)而增加當(dāng)?shù)禺a(chǎn)出;且該招商引資策略在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)更有效。本文設(shè)定的工業(yè)用地定價(jià)策略有效性模型如下：

其中，yit為城市的FDI，pit為城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比;Xit為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，作為控制變量;此外，本文還控制了城市總?cè)丝凇⒊鞘谢A(chǔ)設(shè)施水平、土地資源豐富程度和市場規(guī)模作為zit。FDI、GDP等所有非比例變量均進(jìn)行了對數(shù)處理。

此外，本文按照不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)對城市進(jìn)行分組回歸，以檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不同的城市供地策略的有效性是否存在顯著差異。在回歸模型（1）的基礎(chǔ)上，分別對東部、西部、中部和東北地區(qū)以及一二三四線城市進(jìn)行分樣本回歸。

根據(jù)假說2，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)存在差異，導(dǎo)致不同地區(qū)地方政府的土地供給行為出現(xiàn)分化：經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市居住—工業(yè)用地價(jià)格比更高。為了檢驗(yàn)這一假說，設(shè)定工業(yè)用地定價(jià)決策模型如下：

其中，pit為被解釋變量，即城市工業(yè)用地和居住用地的相對價(jià)格，用居住—工業(yè)用地價(jià)格比來衡量。核心解釋變量為Xit，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，由城市區(qū)位、人力資本水平等構(gòu)成;Zit為控制變量，包括城市人口規(guī)模、土地資源豐富程度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。所有非比例變量均取對數(shù)。

回歸模型（1）和回歸模型（2）分別為“地方政府土地供給策略有效性假說”（假說1）和“城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與土地供給分化假說”（假說2）的基礎(chǔ)回歸模型。最后，本文對模型（1）和模型（2）進(jìn)行聯(lián)立方程檢驗(yàn)。

四、實(shí)證分析與結(jié)果討論

（一）對假說1的檢驗(yàn)

1.基準(zhǔn)回歸

本文用城市的外商直接投資額來衡量城市吸引投資的能力。首先對回歸進(jìn)行Hausman檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果拒絕原假設(shè)，故采用固定效應(yīng)模型。如表3（下頁）第四列所示，在控制了所有控制變量后，城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比對當(dāng)?shù)谾DI的對數(shù)的影響系數(shù)在1%顯著水平上為正，城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比每提高1，當(dāng)?shù)谾DI的對數(shù)增加0.024。該結(jié)果與假說1一致，說明地方政府可以通過降低工業(yè)用地價(jià)格來吸引更多投資。

2.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)回歸模型的穩(wěn)健性，分別用GDP總量、GDP增長速度、工業(yè)總產(chǎn)值和國內(nèi)投資（用固定資產(chǎn)投資—房地產(chǎn)投資衡量）替換FDI，作為城市吸引投資能力的衡量，回歸結(jié)果如表4所示。城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比對當(dāng)?shù)谿DP總量、工業(yè)總產(chǎn)值和國內(nèi)投資的影響系數(shù)均在1%的顯著水平上為正，對GDP增長率在5%的顯著水平上為正，說明地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格，提高工業(yè)用地相較于居住用地的折價(jià)水平，可以吸引更多企業(yè)前來投資，從而提高當(dāng)?shù)乜偖a(chǎn)出。

此外，考慮城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及吸引投資的狀況可能存在反向因果關(guān)系，因此采用滯后一期的因變量進(jìn)行回歸?；貧w結(jié)果如表5（下頁）所示，對FDI對數(shù)的滯后項(xiàng)的影響系數(shù)仍然在1%的顯著水平上為正，對GDP、國內(nèi)投資、工業(yè)總產(chǎn)值的對數(shù)滯后項(xiàng)的影響系數(shù)均在1%的顯著水平上為正。

3.分樣本回歸結(jié)果

根據(jù)假說1，由于地區(qū)之間存在招商引資競爭引發(fā)的工業(yè)用地競價(jià)，且不同城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)存在差異，因而經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的地區(qū)即使提供很高的工業(yè)用地折價(jià)程度，仍然面臨無法吸引更多投資的可能性。因此，通過壓低工業(yè)用地價(jià)格來招商引資的土地供給策略對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好地區(qū)有效性更強(qiáng)，而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的地區(qū)有效性有限。本文對104個(gè)城市進(jìn)行了分樣本回歸，分別對東部城市、中部城市、西部城市和東北城市以及一二三線城市和四線城市進(jìn)行了回歸分析，回歸結(jié)果如表6（下頁）所示。

就東部地區(qū)而言，居住—工業(yè)用地價(jià)格比對于FDI和GDP的對數(shù)的影響系數(shù)均在1%的顯著水平上為正;就中部地區(qū)而言，居住—工業(yè)用地價(jià)格比對GDP的對數(shù)的影響系數(shù)在1%的顯著性水平上為正;而西部地區(qū)和東北地區(qū)均不顯著為正，其中東北地區(qū)居住—工業(yè)用地價(jià)格比與FDI的對數(shù)甚至呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。一二三線城市居住—工業(yè)用地價(jià)格比對于FDI和GDP的對數(shù)的影響系數(shù)在1%顯著水平上為正，而四線城市的回歸結(jié)果不顯著?？紤]東北和西部地區(qū)、四線城市均為經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差地區(qū)，因此與假說1的結(jié)論相吻合。

（二）對假說2的檢驗(yàn)

根據(jù)Hausman檢驗(yàn)結(jié)果，對假說2繼續(xù)采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行檢驗(yàn)。如表7所示，通過對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果表明東部地區(qū)城市、省會城市或直轄市、人力資本水平和勞動(dòng)力供給的影響系數(shù)在1%的顯著性水平上為正。東部城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比相較于非東部城市高出3.294。這說明城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)越好，城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比越高，工業(yè)用地相較于居住用地的折價(jià)程度越大。

由于城市的居住—工業(yè)用地價(jià)格比是假說1的解釋變量，同時(shí)是假說2的被解釋變量，為了進(jìn)一步檢驗(yàn)回歸模型的穩(wěn)健性，本文采用三階段最小二乘法對回歸模型（1）和回歸模型（2）進(jìn)行了聯(lián)立方程估計(jì)。首先對主要解釋變量進(jìn)行了BP檢驗(yàn)，P值為0.29，通過異方差檢驗(yàn)?；貧w結(jié)果如表8所示，其中居住—工業(yè)用地價(jià)格比對FDI的對數(shù)的回歸系數(shù)在1%的顯著水平上為正，且回歸系數(shù)為0.024，與表3中居住—工業(yè)用地價(jià)格比對FDI的對數(shù)的回歸系數(shù)0.024一致;東部地區(qū)、省會城市和直轄市、人力資本水平較高地區(qū)和勞動(dòng)力供給更充裕的地區(qū)的居住—工業(yè)用地價(jià)格比更高。

通過上述回歸分析，本文分別對前文提出的兩個(gè)假說進(jìn)行了檢驗(yàn)。實(shí)證結(jié)果表明：第一，地方政府通過壓低工業(yè)用地價(jià)格，擴(kuò)大工業(yè)用地相較于居住用地的折價(jià)，可以吸引更多投資，從而增加當(dāng)?shù)禺a(chǎn)出。第二，基于工業(yè)用地出讓價(jià)格的招商引資策略的有效性因城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)而異，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市更有效，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市，即使地方政府低價(jià)甚至零價(jià)出讓工業(yè)用地，也不一定能夠吸引更多投資。第三，基于以上情況，不同城市地方政府的土地出讓行為發(fā)生分化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)越好的城市越有激勵(lì)壓低工業(yè)用地價(jià)格，擴(kuò)大工業(yè)用地相較于居住用地的折價(jià)，因此有更高的居住—工業(yè)用地價(jià)格比。

五、結(jié)論與政策建議

本文探究了在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件下地方政府的土地供給選擇對土地市場和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，以及城市之間的招商引資競爭和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差距如何引發(fā)了不同地區(qū)地方政府土地供給的分化。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不變的情形下，地方政府可以通過降低工業(yè)用地價(jià)格吸引投資，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，并導(dǎo)致工業(yè)用地供給增加，居住用地供給減少。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市在招商引資競爭中處于優(yōu)勢位置，當(dāng)?shù)卣鼉A向于采用主動(dòng)降低工業(yè)用地價(jià)格的供地策略，增加工業(yè)用地供給。經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的城市，地方政府在招商引資競爭中處于劣勢，被迫增加居住用地供給，以獲取土地出讓金收入。本文引入了城市居住用地和工業(yè)用地的相對價(jià)格來刻畫地方政府對工業(yè)用地供給的偏好程度，并通過對104個(gè)地級市的土地供給數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，驗(yàn)證了上述判斷。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市住房需求更加旺盛，更低的居住土地供給加大了供需缺口，在一定程度上推動(dòng)了房地產(chǎn)價(jià)格上升。

針對當(dāng)前我國城市土地利用結(jié)構(gòu)與住房需求錯(cuò)配等問題，提出如下建議：

第一，優(yōu)化地方官員考核激勵(lì)機(jī)制，以居民幸福感為中心，平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)一步貫徹新發(fā)展理念，將考核標(biāo)準(zhǔn)從GDP總量規(guī)模轉(zhuǎn)向人均GDP水平和民生發(fā)展水平等主客觀指標(biāo)，關(guān)注人均GDP差距的縮小和居民生活滿意度的提高。此外，可以通過國家公共政策和財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差的、人口流出地區(qū)予以對沖，培育經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)鍵性支柱產(chǎn)業(yè)，保證人口流入地區(qū)與人口流出地區(qū)的人均GDP水平同步提高，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展和共同富裕。

第二，逐步推進(jìn)地方工業(yè)用地出讓機(jī)制的進(jìn)一步公開化和市場化。針對不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)存在的差異，制定差異化的工業(yè)用地最低出讓價(jià)格，嚴(yán)防工業(yè)用地閑置，并嚴(yán)格監(jiān)控各地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況，減少地方政府通過超額補(bǔ)貼或者降低排污標(biāo)準(zhǔn)等方式變相壓低工業(yè)用地實(shí)際出讓價(jià)格。推動(dòng)地方工業(yè)用地出讓機(jī)制的進(jìn)一步市場化，將有助于緩和當(dāng)前地方政府之間為了招商引資而展開的壓低工業(yè)用地價(jià)格的競價(jià)比賽，提高宏觀層面的土地資源配置效率，這有利于加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

第三，調(diào)整城市建設(shè)用地指標(biāo)配給模式，適當(dāng)增加一二線城市居住用地供給。目前，我國制定城市建設(shè)用地指標(biāo)配給時(shí)考慮人口流動(dòng)因素的權(quán)重較小，并沒有增加有大量人口流入的一二線城市的用地指標(biāo)[39]。為此，應(yīng)更為科學(xué)地衡量各城市用地需求和人口聚集程度，增加一二線城市居住用地供給。對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好，同時(shí)大量人口流入且住房壓力突出的城市，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府進(jìn)入房地產(chǎn)市場，經(jīng)營一批具有公益性質(zhì)的住房資源，增加住房有效供給。

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