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        數(shù)字政務(wù)建設(shè)整體性治理模式、 架構(gòu)分析與路徑選擇

        2021-08-23 16:01:41徐玉德董木欣
        財(cái)會(huì)月刊·下半月 2021年8期
        關(guān)鍵詞:整體性治理數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府職能

        徐玉德 董木欣

        【摘要】數(shù)字政務(wù)建設(shè)不僅需要信息技術(shù)與政務(wù)流程的整合, 還要求治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理手段等要素的邏輯協(xié)同, 以充分發(fā)揮政務(wù)系統(tǒng)的整體效應(yīng)。 本文基于整體性治理邏輯提出數(shù)字政務(wù)建設(shè)“三位一體”的整體性治理模式, 在此基礎(chǔ)上以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向構(gòu)建數(shù)字政務(wù)整體性治理架構(gòu), 有效利用政務(wù)數(shù)據(jù)資源, 推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)協(xié)同, 發(fā)揮政務(wù)系統(tǒng)整體效能, 為解決應(yīng)對突發(fā)公共事件過程中暴露出的數(shù)字政務(wù)建設(shè)短板提供路徑借鑒和決策參考。

        【關(guān)鍵詞】數(shù)字政務(wù);整體性治理;政府職能;數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)

        【中圖分類號】D035? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994(2021)16-0140-6

        數(shù)字政府建設(shè)是落實(shí)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略、推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑, 也是提升政府服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)政府公信力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要舉措。 建設(shè)數(shù)字中國, 市場是基礎(chǔ)力量, 政府要有效發(fā)揮作用, 以自身高水平數(shù)字化能力支持和引領(lǐng)數(shù)字中國建設(shè)[1] 。 數(shù)字政務(wù)作為數(shù)字政府建設(shè)的核心, 是政府引領(lǐng)數(shù)字中國建設(shè)的抓手, 也是國家信息化體系建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。

        近年來, 我國各地推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的成效顯著。 《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示, 中國2020年電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)(EGDI)排名上升20位, 在聯(lián)合國193個(gè)成員國中排名第45位, 首次升入全球電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)非常高組別。 但是, 我國與韓國、新加坡、日本等國家相比仍存在不小的差距①, 特別是各級政府在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中, 暴露出基層數(shù)據(jù)信息核錄不實(shí)、信息共享與協(xié)調(diào)不暢等問題[2] , 凸顯了數(shù)字政務(wù)發(fā)展所面臨的信息系統(tǒng)互通不足、數(shù)據(jù)開放共享受限、數(shù)據(jù)安全隱患猶存等瓶頸。 2021年《政府工作報(bào)告》中指出, 要“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè), 建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制”, 為下一步持續(xù)推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)指明了方向。 在國家治理現(xiàn)代化要求下, 應(yīng)有效利用政務(wù)數(shù)據(jù)資源, 推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)協(xié)同, 發(fā)揮政務(wù)系統(tǒng)整體效能, 為有效提升智能化公共管理水平提供重要支撐。

        一、數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理邏輯及模式

        (一)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理邏輯

        1. 整體性治理的演進(jìn)。 “整體性治理”概念興起于20世紀(jì)90年代, 旨在解決信息技術(shù)高速發(fā)展環(huán)境下的政府“碎片化”治理模式問題。 其代表性人物佩里·??怂褂?997年對這一理論進(jìn)行了論證, 并與合作者在1999年和2002年發(fā)表的兩部專著中對整體性治理的基本概念與策略作了具體闡述[3] 。 整體性治理的內(nèi)涵可歸納為三個(gè)方面: 一是以服務(wù)公民需求為核心治理理念; 二是強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與整合, 為公眾提供“一站式”無縫隙公共服務(wù); 三是充分利用信息技術(shù)升級治理手段。 可見, 整體性治理能充分釋放信息技術(shù)在政府治理過程中的賦能作用, 著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的統(tǒng)一運(yùn)作、執(zhí)行, 主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合[4] 。

        從20世紀(jì)初整體性治理概念首次引入中國開始, 國內(nèi)學(xué)者對整體性治理理論與我國政府治理模式的結(jié)合進(jìn)行了一些探索性研究。 在政府職能開展方面, 隨著我國“放管服”改革的推進(jìn), 應(yīng)從整體性視角強(qiáng)化多元主體協(xié)同[5] ; 通過構(gòu)建整體性綜合行政執(zhí)法模式, 消除碎片化管理, 實(shí)現(xiàn)執(zhí)法服務(wù)的無縫隙供給[6] ; 從公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、精細(xì)化三個(gè)層面構(gòu)建整體性供給體系, 實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)可及性[7] 。 在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí), 可利用整體性治理“精準(zhǔn)防控”和“科學(xué)救治”的靶向目標(biāo), 有效提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理水平[8] 。 在數(shù)字化治理方面, 應(yīng)充分發(fā)揮數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的賦能作用, 通過數(shù)據(jù)分析、信息服務(wù)、數(shù)據(jù)共享等數(shù)據(jù)治理方式將大數(shù)據(jù)技術(shù)與整體性治理理論結(jié)合[9] ; 有效開展整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理在公共治理領(lǐng)域的應(yīng)用實(shí)踐[10] , 推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè); 從整體性治理視角分析我國數(shù)字政府建設(shè)的協(xié)同困境, 突破政府在信息化領(lǐng)域的組織邊界, 以形成整體推進(jìn)的格局[11] 。

        2. 整體性視角下數(shù)字政務(wù)建設(shè)的治理要素分析。 政務(wù)系統(tǒng)作為數(shù)字政務(wù)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)載體, 其核心就是發(fā)揮系統(tǒng)的整體效應(yīng), 以實(shí)現(xiàn)整體功能的最優(yōu)化, 達(dá)到整體功能大于部分功能之和的目的。 在數(shù)字化環(huán)境下, 政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)基于整體效應(yīng)的治理內(nèi)核, 與整體性治理理論在治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理手段等要素上呈現(xiàn)出一致性。

        (1)治理目標(biāo)。 整體性治理主張為公眾提供“一站式”公共服務(wù), 解決政府不同層級、不同部門、不同功能間因“碎片化”治理帶來的目標(biāo)沖突、責(zé)任不明、資源浪費(fèi)、效率低下等問題[7] 。 數(shù)字政務(wù)旨在提高政務(wù)服務(wù)效率, 解決政府公共服務(wù)碎片化供給困境。 近年來, 各地政府陸續(xù)推廣“一網(wǎng)通辦”“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”甚至“一次都不用跑”等服務(wù), 為群眾和市場主體持續(xù)提供便捷、高效的公共服務(wù)。 可見, 整體性治理與數(shù)字政務(wù)建設(shè)的治理目標(biāo)相符。

        (2)治理機(jī)制。 整體性治理強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、整合與信任三大機(jī)制的綜合運(yùn)用[8] 。 協(xié)調(diào)機(jī)制致力于緩解主體之間的矛盾沖突, 通過塑造彼此認(rèn)同的共同目標(biāo)提升協(xié)同治理的效果[12] ; 整合機(jī)制包括不同層級、不同部門、不同功能以及公私組織間的整合, 注重治理資源整合以提高治理能力; 信任機(jī)制強(qiáng)調(diào)以信息共享、溝通對話、建立承諾等方式構(gòu)建起信任關(guān)系。 在數(shù)字政務(wù)建設(shè)過程中, 通過央地間、部門間、區(qū)域間數(shù)據(jù)、政策、平臺(tái)的協(xié)同、整合與共享, 提供高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù), 實(shí)現(xiàn)政府的高效治理。 其中, 信任是共享的基礎(chǔ), 也是開展廣泛數(shù)據(jù)共享的前提。 整體性治理與數(shù)字政務(wù)在協(xié)調(diào)、整合與共享的治理機(jī)制方面相統(tǒng)一。

        (3)治理手段。 整體性治理是信息技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物, 強(qiáng)調(diào)依托信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部流程優(yōu)化再造, 提高政府決策的科學(xué)性、有效性。 數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)搭載大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等新興數(shù)字技術(shù), 打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”, 賦能國家治理現(xiàn)代化建設(shè), 不斷推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和政務(wù)服務(wù)水平提升。 因此, 整體性治理與數(shù)字政務(wù)均以先進(jìn)的信息技術(shù)為治理手段, 是有效支撐治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的技術(shù)保障。

        (二)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理模式

        我國數(shù)字政務(wù)建設(shè)旨在構(gòu)建統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、服務(wù)高效、安全可靠的政務(wù)系統(tǒng)。 基于數(shù)字政務(wù)治理三要素, 可構(gòu)建治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理手段“三位一體”的數(shù)字政務(wù)整體性治理模式, 充分發(fā)揮政務(wù)系統(tǒng)的整體效應(yīng)。

        第一, 數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理模式以解決政府“碎片化”管理、提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率為根本目標(biāo)。 數(shù)字政務(wù)建設(shè)最具“含金量”的指標(biāo), 無疑是為群眾提供高效的政務(wù)服務(wù)。 在整體性治理視角下, 協(xié)調(diào)、整合、統(tǒng)籌規(guī)劃各類資源, 統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與接口, 推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)與共享, 以數(shù)字化治理手段為基礎(chǔ), 確保網(wǎng)絡(luò)安全, 可有效保證數(shù)字政務(wù)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

        第二, 數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理模式以協(xié)調(diào)、整合和信任為治理機(jī)制。 其中, 協(xié)調(diào)包括治理主體協(xié)調(diào)、政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)和政策制度協(xié)調(diào)。 治理主體協(xié)調(diào)的核心在于各主體和決策方式的有序協(xié)同; 政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)是當(dāng)前數(shù)字政務(wù)建設(shè)的最大瓶頸, 政務(wù)數(shù)據(jù)整體性治理要求政、企、民三方數(shù)據(jù)的有效歸集以及不同渠道數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一; 政策制度協(xié)調(diào)是指建立健全全國統(tǒng)一、延續(xù)性強(qiáng)的法律法規(guī)制度, 強(qiáng)化制度的規(guī)范引導(dǎo)。 整合強(qiáng)調(diào)治理資源的統(tǒng)籌, 以提升治理能力。 建立不同層級間、部門間、區(qū)域間、組織間的信任機(jī)制, 是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和可信流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ), 也是政務(wù)數(shù)據(jù)有序開放的前提。

        第三, 數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理模式依托新興數(shù)字技術(shù), 實(shí)現(xiàn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能的完善優(yōu)化。 數(shù)字政務(wù)的整體性治理手段既包括對全社會(huì)數(shù)據(jù)要素的治理, 也涵蓋對創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的治理。 一方面, 數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)是數(shù)字政務(wù)建設(shè)的核心和基礎(chǔ), 從數(shù)據(jù)使用到數(shù)據(jù)治理再到數(shù)據(jù)生態(tài), 可有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同、共享和開放, 為數(shù)字政務(wù)整體性治理機(jī)制和治理目標(biāo)提供支撐; 另一方面, 大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的深度融合應(yīng)用, 使一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的流程工具向精準(zhǔn)治理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、智能監(jiān)督、輔助決策的功能轉(zhuǎn)型。

        二、整體性視角下數(shù)字政務(wù)建設(shè)的治理架構(gòu)

        在數(shù)字政務(wù)建設(shè)中, 數(shù)據(jù)是核心、協(xié)同是關(guān)鍵、服務(wù)是重點(diǎn)[13] 。 以數(shù)字政務(wù)建設(shè)“三位一體”的整體性治理模式為基礎(chǔ), 以數(shù)據(jù)治理為導(dǎo)向, 利用智能技術(shù), 通過協(xié)調(diào)、整合各主體政策需求, 統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源配置, 可以有力支撐經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政府職能的流程優(yōu)化與再造, 有效提升政府履職能力, 形成數(shù)據(jù)歸集、標(biāo)準(zhǔn)化處理、數(shù)據(jù)共享、加工分析、應(yīng)用決策和信息反饋的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)閉環(huán)協(xié)同治理架構(gòu), 如圖1所示。

        (一)決策支撐系統(tǒng)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理模式, 實(shí)現(xiàn)科學(xué)宏觀調(diào)控

        數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理系統(tǒng)的決策更具有科學(xué)性、統(tǒng)一性和分布性、參與性和民主性、合法性和規(guī)范性[14] 。 數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)依托強(qiáng)大的數(shù)據(jù)搜集、計(jì)算能力, 可以廣泛采集結(jié)構(gòu)化及非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù), 實(shí)現(xiàn)對海量實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)挖掘, 對基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)及指標(biāo)進(jìn)行建模分析, 對數(shù)據(jù)的處理“縱到底, 橫到邊”, 完成對大規(guī)模實(shí)時(shí)信息的資源整合。 同時(shí), 按照整體性治理要求, “一站式”完成主題相關(guān)社會(huì)輿論、政策法規(guī)、智庫報(bào)告等的資源抽取, 挖掘決策信息數(shù)據(jù)在時(shí)空上的關(guān)聯(lián)與趨勢, 在此基礎(chǔ)上通過機(jī)器學(xué)習(xí)等算法, 根據(jù)相關(guān)時(shí)空數(shù)據(jù)對政策方案和執(zhí)行效果進(jìn)行仿真、模擬, 對經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行有效推演、預(yù)判, 智能分析政策落地的成效, 從而選擇最優(yōu)的政策方法。 在政策執(zhí)行過程中, 可對政策的執(zhí)行效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)感知、實(shí)時(shí)監(jiān)測、迅速反饋、精準(zhǔn)評估, 進(jìn)而調(diào)整、優(yōu)化政策, 最終實(shí)現(xiàn)“信息采集——精準(zhǔn)分析——智能計(jì)算——科學(xué)調(diào)控——?jiǎng)討B(tài)監(jiān)督——實(shí)時(shí)反饋”的全過程控制。

        (二)整體性治理重塑市場監(jiān)管模式, 精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)全流程管控

        在整體性治理視角下, 將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于市場監(jiān)管流程, 可擴(kuò)大市場信息采集范圍, 提升信息采集時(shí)效性, 增強(qiáng)采集信息與監(jiān)管目的的匹配度, 是從源頭解決監(jiān)管缺位、管理滯后等問題的有效舉措。 利用新技術(shù)手段可實(shí)現(xiàn)對市場主體行為的全流程管控, 深度挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值, 從具象到抽象多維度描繪市場主體行為, 通過與更多已知信息進(jìn)行交叉比對, 識(shí)別異?,F(xiàn)象, 提高監(jiān)控主動(dòng)性與精準(zhǔn)度, 有針對性地加強(qiáng)對存在異?,F(xiàn)象市場主體的監(jiān)控, 并最大限度減少對依法依規(guī)企業(yè)正常經(jīng)營活動(dòng)的干擾。 依托數(shù)字市場一體化監(jiān)管平臺(tái), 實(shí)現(xiàn)所有市場主體動(dòng)態(tài)可視化監(jiān)控, 完成一鍵查詢、一鍵追蹤。 運(yùn)用數(shù)據(jù)工具進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析, 可有效研判市場主體的違法違規(guī)趨勢, 為日常監(jiān)管、事前預(yù)警、績效評估等提供依據(jù)[15] 。

        (三)“一張網(wǎng)”的整體性治理格局有效提升智能化社會(huì)治理水平

        作為數(shù)字政務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)用領(lǐng)域, 智能化社會(huì)治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。 基層社區(qū)作為社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”, 是社會(huì)治理工作的基本支撐和根本所在。 通過建立“一張網(wǎng)”的整體性治理格局, 加強(qiáng)網(wǎng)格化社會(huì)治理, 協(xié)調(diào)多方主體力量, 能夠解決社會(huì)治理數(shù)據(jù)在收集匯聚、開放共享、開發(fā)利用等流程中的傳輸矛盾。 通過政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、安全信息數(shù)據(jù)和地理空間數(shù)據(jù)的整合, 可實(shí)現(xiàn)全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)控、智能預(yù)警、科學(xué)研判、仿真模擬, 識(shí)別和判斷突發(fā)公共安全威脅事件。 在此基礎(chǔ)上, 探索社會(huì)群體的動(dòng)態(tài)演化規(guī)律, 實(shí)現(xiàn)對網(wǎng)格節(jié)點(diǎn)的動(dòng)態(tài)挖掘, 有效防范公共風(fēng)險(xiǎn), 提升社會(huì)治理水平。

        (四)數(shù)字政務(wù)一體化平臺(tái)提供及時(shí)、精準(zhǔn)、高效的公共服務(wù)

        提高政務(wù)服務(wù)效率、解決“碎片化”治理問題是數(shù)字政務(wù)整體性治理的主要目標(biāo)。 利用數(shù)字政務(wù)一體化平臺(tái)充分發(fā)揮數(shù)字效能, 可以為用戶提供無縫隙的公共服務(wù)。 通過建設(shè)數(shù)字政務(wù)業(yè)務(wù)中臺(tái), 能夠整合政府部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng), 降低政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)成本; 數(shù)據(jù)中臺(tái)可形成政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)中心, 建立數(shù)據(jù)、算法加密機(jī)制, 原始數(shù)據(jù)不出庫, 實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)“可用不可見”, 為數(shù)據(jù)跨層級、跨部門、跨區(qū)域協(xié)同共享和安全調(diào)用創(chuàng)造條件。 業(yè)務(wù)中臺(tái)與數(shù)據(jù)中臺(tái)互相支撐, 輔助公共服務(wù)的智能化開展。 通過整合政府專網(wǎng)政策信息和互聯(lián)網(wǎng)低密度信息, 搭建政務(wù)數(shù)據(jù)資源主題庫, 實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)模塊化整合分析, 為提高公共服務(wù)水平提供數(shù)據(jù)保障。

        (五)整體性數(shù)據(jù)治理助力摸清資源家底, 有效實(shí)施環(huán)境監(jiān)測預(yù)警

        以整體性數(shù)據(jù)治理為基礎(chǔ), 依托政務(wù)云打造生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái), 建立生態(tài)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫, 并利用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù), 實(shí)現(xiàn)對國有自然資源的徹底清查, 摸清自然資源數(shù)據(jù)家底, 建立水資源、森林資源、礦藏資源等國有自然資源信息臺(tái)賬, 編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。 在清查過程中, 對自然資源質(zhì)量、等級、利用價(jià)值和退化污染狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析與挖掘, 為生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)控夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ), 實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的生態(tài)環(huán)保信息互聯(lián)互通。 借助基于大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)的生態(tài)監(jiān)控系統(tǒng), 可實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理流程再造。 依托可視化界面呈現(xiàn), 實(shí)現(xiàn)大氣、水、土壤環(huán)境狀態(tài), 污染源狀態(tài), 污染源清單等信息的地圖式監(jiān)管, 徹底顛覆傳統(tǒng)環(huán)境治理監(jiān)管方式, 由事后監(jiān)管向事前預(yù)警和動(dòng)態(tài)監(jiān)控轉(zhuǎn)變, 有效提高環(huán)境治理效率。

        三、重大突發(fā)公共事件凸顯我國數(shù)字政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)短板

        根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第47次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》, 截至2020年12月, 我國互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)8.43億, 占全體網(wǎng)民人數(shù)的85.3%。 地方各級政府陸續(xù)推行的“一網(wǎng)通辦”“掌上辦”“指尖辦”逐漸發(fā)展為政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)配置。 在我國推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的進(jìn)程中, 長三角、珠三角、成渝和京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn), 但全國范圍內(nèi)區(qū)域發(fā)展不均衡、數(shù)據(jù)共享性差等問題依然存在。 尤其是在2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)初期, 各級政府在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)暴露出的數(shù)字化支撐不足問題凸顯了我國數(shù)字政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)短板。

        (一)數(shù)字政務(wù)供需不匹配, 數(shù)字政務(wù)落地難

        在政務(wù)系統(tǒng)規(guī)劃過程中, 缺少與數(shù)字政務(wù)直接關(guān)聯(lián)的基層組織、企業(yè)、群眾等“內(nèi)核”參與, 造成政務(wù)供求雙方的需求不匹配。 數(shù)字政務(wù)開發(fā)實(shí)施中存在政、企、民互動(dòng)以及數(shù)字民主等方面“華而不實(shí)”“不接地氣”的問題, 難以滿足基層組織開展數(shù)字政務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。 一是“不好用”, 基層政務(wù)項(xiàng)目使用體驗(yàn)不佳, 預(yù)期效果不足, 部分“掌上辦”“指尖辦”等線上政務(wù)平臺(tái)存在業(yè)務(wù)覆蓋面不廣、系統(tǒng)穩(wěn)定性不高等問題, 網(wǎng)上服務(wù)民生的事項(xiàng)仍顯不足, 用戶使用線上平臺(tái)辦理業(yè)務(wù)的動(dòng)力不夠; 二是“不會(huì)用”, 配套宣傳不到位, 數(shù)字政務(wù)新老系統(tǒng)切換困難、系統(tǒng)入口過多, 導(dǎo)致在線政務(wù)系統(tǒng)無法暢通使用, 交互過程復(fù)雜繁瑣, 造成一些地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的整體實(shí)用性和用戶量均不高。

        (二)政策傳導(dǎo)與落實(shí)仍需深化, 基層數(shù)字政務(wù)建設(shè)發(fā)展滯后

        當(dāng)前, 我國數(shù)字政務(wù)政策體現(xiàn)了一定的先導(dǎo)性與連續(xù)性, 數(shù)字政務(wù)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布, 但國家層面數(shù)字政務(wù)建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃仍有待明確, 突發(fā)公共事件應(yīng)急管理數(shù)字政務(wù)的整體架構(gòu)尚不清晰, 相關(guān)要求分散于各類政策文件中。 同時(shí), 在政策落實(shí)和傳導(dǎo)的過程中, 由于無法及時(shí)運(yùn)用數(shù)字化手段統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方、市場與政府的相關(guān)資源, 導(dǎo)致基層治理暴露出的數(shù)字化政務(wù)建設(shè)不足問題日益凸顯, 且城鄉(xiāng)差距顯著。 一是基層數(shù)字政務(wù)發(fā)展理念落后, 對數(shù)字政務(wù)的基層治理價(jià)值認(rèn)識(shí)不足, 數(shù)字化治理思維仍有待加強(qiáng); 二是政務(wù)數(shù)字化鏈條縱向延伸有限, 基層數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待完善, 數(shù)字政務(wù)的基層組織管理仍存在盲區(qū), 推廣應(yīng)用滯后情況依然存在, 無法有效應(yīng)對突發(fā)公共事件; 三是作為國家公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的第一手來源, 個(gè)別基層組織在采集數(shù)據(jù)過程中存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)失真等問題, 致使宏觀匯總數(shù)據(jù)存在偏差, 甚至影響相關(guān)決策制定的針對性和科學(xué)性。

        (三)區(qū)域性失衡制約協(xié)調(diào)發(fā)展, 協(xié)同治理能力有待提高

        一方面, 我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡, 各地政府對數(shù)字政務(wù)的重視程度及投入差異較大, 導(dǎo)致數(shù)字政務(wù)區(qū)域發(fā)展極不平衡。 珠三角地區(qū)在廣州、深圳等核心城市的帶動(dòng)下領(lǐng)跑國內(nèi)數(shù)字政務(wù)建設(shè), 成渝、京津冀、長三角地區(qū)緊隨其后, 逐漸形成數(shù)字政務(wù)區(qū)域協(xié)同一體化發(fā)展趨勢。 而欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然存在建設(shè)不足的情況, 省域橫向間和省市縣域縱向間數(shù)字政務(wù)建設(shè)不協(xié)調(diào), 嚴(yán)重制約了我國數(shù)字政務(wù)區(qū)域協(xié)同治理。 另一方面, 公共服務(wù)異地辦理仍面臨不少堵點(diǎn)難點(diǎn)問題, “多地跑”“折返跑”等現(xiàn)象仍然存在。 2020年9月, 國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2020]35號), 要求地方政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、提升政務(wù)服務(wù)能力, 為暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)、促進(jìn)要素自由流動(dòng)提供重要支撐。 盡快提高區(qū)域間政務(wù)協(xié)同共享能力仍是我國數(shù)字政務(wù)建設(shè)亟待解決的問題。

        (四)數(shù)字政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度較低, 數(shù)字政務(wù)的數(shù)據(jù)效能發(fā)揮受限

        數(shù)字政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是提高政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量和使用效率的關(guān)鍵因素。 隨著數(shù)字政務(wù)體系建設(shè)的逐步深入, 標(biāo)準(zhǔn)化為推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化變革提供了重要工具和基本保障, 也是消除政府部門之間“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”的有效手段[16] 。 當(dāng)前, 我國數(shù)字政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)雖已取得一定成績, 但標(biāo)準(zhǔn)化程度不高, 部分地區(qū)依然存在信息跨系統(tǒng)交換難、數(shù)據(jù)共享難及數(shù)據(jù)資源利用水平低等突出問題, 具體表現(xiàn)為信息收集過程中信息制式與信息內(nèi)容的不一致。 一方面, 多頭監(jiān)管、政策分散導(dǎo)致信息基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè), 集約化程度低。 政府?dāng)?shù)據(jù)中心重復(fù)設(shè)置且信息系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式與系統(tǒng)接口制式均無法統(tǒng)一, 造成數(shù)據(jù)未能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通, 數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。 另一方面, 政府各部門對數(shù)據(jù)信息描述各不相同, 在信息收集層面表現(xiàn)出數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一、信息內(nèi)容“定制化”等特征。 此外, 部分地區(qū)各部門間缺少跨部門線上辦公協(xié)作平臺(tái), 信息系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)未能展現(xiàn), 造成數(shù)據(jù)處理層面對社會(huì)治理支撐能力不足。

        (五)數(shù)字政務(wù)安全保障體系不健全, 數(shù)據(jù)信息安全監(jiān)管亟待加強(qiáng)

        數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)的成功搭建須建立在高效、科學(xué)、安全地采集和處理個(gè)人信息的基礎(chǔ)上。 當(dāng)前, 我國在數(shù)字政務(wù)建設(shè)過程中存在對個(gè)人信息保護(hù)不足的問題, 具體體現(xiàn)在信息監(jiān)管體系不健全和數(shù)據(jù)分級分類機(jī)制缺失兩個(gè)方面。 一方面, 數(shù)字監(jiān)管體系仍存在制度短板, 規(guī)章制度在執(zhí)行過程中落實(shí)不力, 造成違規(guī)成本過低。 較為典型的是移動(dòng)端APP過度索權(quán), 侵害數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益。 另一方面, 數(shù)據(jù)分級分類機(jī)制是數(shù)據(jù)保護(hù)及標(biāo)準(zhǔn)化處理的前提。 政務(wù)系統(tǒng)處理的數(shù)據(jù)往往是混合數(shù)據(jù)集, 包括個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù), 其中個(gè)人數(shù)據(jù)又包括個(gè)人敏感數(shù)據(jù)和個(gè)人非敏感數(shù)據(jù)。 目前, 我國個(gè)人信息保護(hù)法尚在制訂中, 數(shù)據(jù)分級分類機(jī)制的缺位造成數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)監(jiān)管邊界模糊。 各級政府或通過收緊監(jiān)管措施對信息采取“一刀切”的處理方式, 或?qū)π畔⒘鲃?dòng)缺乏監(jiān)管。 對數(shù)據(jù)的監(jiān)管不當(dāng), 將打破監(jiān)管與流動(dòng)的平衡, 造成信息流動(dòng)不暢, 變向減損數(shù)據(jù)資源價(jià)值; 對信息流動(dòng)的監(jiān)管缺失, 則將放大個(gè)人數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn), 危害公民合法權(quán)益。 可見, 健全數(shù)字政務(wù)安全體系、保障數(shù)據(jù)安全勢在必行。

        四、統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理路徑與著力點(diǎn)

        十九屆五中全會(huì)擘畫“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全貌, 我國進(jìn)入以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局, 數(shù)字政務(wù)建設(shè)成為我國到2035年基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。 當(dāng)前, 高質(zhì)量發(fā)展全面深入推進(jìn), 我國數(shù)字政務(wù)建設(shè)應(yīng)以提高整體效能為引領(lǐng), 著眼于短期高效應(yīng)對新冠肺炎疫情、中期全面統(tǒng)籌重大突發(fā)公共事件與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、長期積極支撐國家治理現(xiàn)代化建設(shè), 持續(xù)強(qiáng)化用戶需求導(dǎo)向、深化政策傳導(dǎo)、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、夯實(shí)基層治理、保障數(shù)據(jù)安全。

        (一)強(qiáng)化用戶需求導(dǎo)向的數(shù)字政務(wù)理念, 提供高質(zhì)、高效的數(shù)字政務(wù)服務(wù)

        整體性治理以服務(wù)公民需求為核心治理理念, 應(yīng)強(qiáng)化以整體性治理為基礎(chǔ)、公眾需求為導(dǎo)向的價(jià)值選擇。 一是加強(qiáng)各級政府以用戶需求為導(dǎo)向的數(shù)字政務(wù)建設(shè)理念, 以群眾需不需要、滿不滿意為建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。 進(jìn)一步優(yōu)化線上審批流程, 壓縮審批時(shí)間, 為企業(yè)和群眾提供更為便捷、高效、高質(zhì)量的政府服務(wù)。 二是積極引入公眾參與數(shù)字政務(wù)建設(shè), 將數(shù)字政務(wù)指標(biāo)納入營商環(huán)境和政府績效考核體系。 將數(shù)字政務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境這一“軟實(shí)力”轉(zhuǎn)化成推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的“硬動(dòng)力”。 加強(qiáng)政、企、民三方互動(dòng), 及時(shí)、精準(zhǔn)、高效地發(fā)現(xiàn)并解決政策落地過程中市場主體面臨的突出問題。

        (二)明確數(shù)字政務(wù)建設(shè)總體規(guī)劃, 深化政策傳導(dǎo)與落實(shí)

        頂層設(shè)計(jì)是推進(jìn)數(shù)字政務(wù)整體性治理的指導(dǎo)基礎(chǔ)。 應(yīng)以數(shù)據(jù)協(xié)同治理為核心制訂國家數(shù)字政務(wù)建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃, 進(jìn)一步明確智能化環(huán)境下數(shù)字政務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。 加快“一體化”數(shù)據(jù)云平臺(tái)建設(shè), 建立跨部門、上下聯(lián)通的多維協(xié)調(diào)機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)以中央部門統(tǒng)籌規(guī)劃引領(lǐng)地方政府積極創(chuàng)新的數(shù)字政務(wù)發(fā)展模式。 在中央層面, 重點(diǎn)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)部門間、區(qū)域間的數(shù)據(jù)互聯(lián)共享, 統(tǒng)籌構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系和實(shí)施規(guī)范; 在地方層面, 構(gòu)建以省級為中心、省市縣三級有效協(xié)同的機(jī)制, 推動(dòng)區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)以及各級部門數(shù)據(jù)共享, 完善硬件設(shè)施、軟件平臺(tái)和應(yīng)用服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的數(shù)字政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 實(shí)現(xiàn)“政務(wù)上云, 服務(wù)在線”, 提高各地區(qū)、各部門間協(xié)同治理能力。

        (三)統(tǒng)一政務(wù)平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn), 健全數(shù)字政務(wù)法律法規(guī)體系

        國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已在中央人民政府網(wǎng)站上線運(yùn)營, 實(shí)現(xiàn)了國務(wù)院部門和各地政府政務(wù)系統(tǒng)的初步整合。 為進(jìn)一步提高數(shù)字政務(wù)協(xié)同治理效率, 應(yīng)統(tǒng)一中央和地方數(shù)字政務(wù)平臺(tái)建設(shè)架構(gòu), 創(chuàng)新運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù), 整合冗余系統(tǒng), 搭建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、口徑一致、業(yè)務(wù)和技術(shù)分離的全域政務(wù)平臺(tái), 真正實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地域、跨系統(tǒng)、跨層級業(yè)務(wù)協(xié)同。 在此基礎(chǔ)上, 健全數(shù)字政務(wù)法律法規(guī)體系, 制定規(guī)范統(tǒng)一、延續(xù)性強(qiáng)的指導(dǎo)性政策, 提升政策規(guī)劃能力, 破除各自為政的建設(shè)局面。

        (四)完善數(shù)據(jù)治理保障體系, 有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

        “沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全②”。 在安全技術(shù)層面, 應(yīng)建立健全數(shù)字政府安全防護(hù)體系, 分級布設(shè)相應(yīng)的安全設(shè)施, 加大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入, 逐步實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵領(lǐng)域軟硬件產(chǎn)品國產(chǎn)化。 在安全管理機(jī)制層面, 應(yīng)建立健全安全管理制度, 明確安全職責(zé)及邊界, 實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理、技術(shù)支撐、監(jiān)督檢查、績效考核的安全工作閉環(huán)管理, 確保安全管理常態(tài)化。 在數(shù)據(jù)保護(hù)層面, 應(yīng)加快完善個(gè)人隱私保護(hù)體系建設(shè), 明晰個(gè)人數(shù)據(jù)邊界, 對歸類為涉及個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)加以保護(hù), 明確政府作為數(shù)據(jù)使用者和處理者對個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的脫敏義務(wù)。 同時(shí), 應(yīng)建立促進(jìn)非個(gè)人數(shù)據(jù)跨省流動(dòng)的長效機(jī)制, 禁止非個(gè)人數(shù)據(jù)本地化, 建立數(shù)據(jù)流動(dòng)事前審批及事后追責(zé)模式, 尋求數(shù)據(jù)保護(hù)與自由流動(dòng)之間的平衡, 切實(shí)保障政府、企業(yè)、團(tuán)體及公民的數(shù)據(jù)安全。

        【 注 釋 】

        ① 《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》指出韓國、新加坡、日本為亞洲電子政務(wù)發(fā)展最好的國家,數(shù)據(jù)顯示其在全球電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)中分別排名第2位、第11位和第14位,處于全球領(lǐng)先地位。

        ② 2014年2月27日,習(xí)近平在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上發(fā)表講話時(shí)指出“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全,沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”;2018年4月20日至21日,習(xí)近平在全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議上發(fā)表講話時(shí)再次強(qiáng)調(diào)“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全,就沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行,廣大人民群眾利益也難以得到保障”。

        【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

        [1] 江小涓.以數(shù)字政府建設(shè)支撐高水平數(shù)字中國建設(shè)[ J].中國行政管理,2020(11):8 ~ 9.

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