張愛斌

（山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237）

一、問題的提出

海外公民權(quán)益保護(hù)，我國外交部通常稱之為領(lǐng)事保護(hù)。從自然法原理分析，領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)當(dāng)屬于國家與公民之間契約關(guān)系的一種體現(xiàn)。這種契約關(guān)系具體表現(xiàn)為：首先，公民在國外遭遇權(quán)益侵害、人身傷害、意外事件等困難和問題時(shí)，向本國派駐外國的外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)提出保護(hù)和救助的請求；其次，當(dāng)接到本國公民的請求后，該國的外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)作為國家和政府的代理人向外國政府相關(guān)機(jī)構(gòu)提出關(guān)于本國公民正當(dāng)合法權(quán)益的保護(hù)要求，具體措施包括外交或領(lǐng)事交涉、領(lǐng)事探視、領(lǐng)事協(xié)助等。

近年來，隨著我國公民大量走出國門，加之世界上部分國家和地區(qū)社會治安不靖、犯罪頻發(fā)、政局動蕩、宗教斗爭以及自然災(zāi)害、疫情暴發(fā)等多重因素，海外公民面臨著復(fù)雜嚴(yán)峻的安全風(fēng)險(xiǎn)，領(lǐng)事保護(hù)案件頻發(fā)多發(fā)，我國駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)工作壓力陡增。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者的研究分析，目前，我國領(lǐng)事保護(hù)制度與實(shí)踐存在以下困境和問題：一是“全政府參與”的領(lǐng)事保護(hù)體制之下，中央和地方政府實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)過程中依然存在“供需矛盾”。①夏莉萍：《中國領(lǐng)事保護(hù)需求與外交投入的矛盾及解決方式》，《國際政治研究》，2016年第4期，第10—25頁。改革開放40年來，我國外交部等中央部委先后制定了一系列與海外公民權(quán)益保護(hù)相關(guān)的政策法規(guī)以及規(guī)范性文件，基本形成以法治為主要特征的領(lǐng)事保護(hù)體制。但是，有些領(lǐng)事保護(hù)案件仍未得到有效處置，當(dāng)事人最終未能得到其所期望的救助，甚至向駐外使領(lǐng)館或國內(nèi)的地方政府進(jìn)行上訪；二是從外交部到地方各級政府積極開展以海外安全風(fēng)險(xiǎn)防范、依法維權(quán)為重點(diǎn)的預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)宣傳活動，部分領(lǐng)事保護(hù)案件當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)意識仍比較模糊或缺乏，與政府希望公民履行個(gè)體責(zé)任的設(shè)想存在較大差距，未能完全達(dá)到外交部和各級政府的宣傳目的。上述問題的重要原因之一是案件當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)認(rèn)知水平較低，混淆了自身權(quán)利義務(wù)與國家的責(zé)任義務(wù)之間的關(guān)系定位，導(dǎo)致本屬于公民的責(zé)任范疇的事件轉(zhuǎn)化成了非正常的領(lǐng)事保護(hù)案件，對駐外使領(lǐng)館和各級政府造成源源不斷的領(lǐng)事保護(hù)工作壓力，另一方面也使案件當(dāng)事人往往容易產(chǎn)生對國家領(lǐng)事保護(hù)過程和結(jié)果的不理解或失望的政治信任風(fēng)險(xiǎn)。從政治學(xué)角度對問題根源進(jìn)一步抽象分析，領(lǐng)事保護(hù)本屬于國家與公民二元主體間的契約關(guān)系的范疇，然而我國的“全政府參與”領(lǐng)事保護(hù)特征，②夏莉萍：《中國領(lǐng)事保護(hù)新發(fā)展與中國特色大國外交》，《外交評論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)）》，2020年第4期，第1—25頁。無意識之中導(dǎo)致作為被保護(hù)對象的公民主體地位缺失，使二元主體關(guān)系變成主體與客體之間的一種單向性關(guān)系，從而產(chǎn)生理性與現(xiàn)實(shí)相背離的悖論。

二、政府與公民：領(lǐng)事保護(hù)的二元主體

制度的意義和作用過程包括制度的供給和執(zhí)行，而制度能否得以有效執(zhí)行則更為重要。法律法規(guī)作為制度最為典型的正式代表，是一個(gè)社會長治久安的基礎(chǔ)性要素。制定完備的法律法規(guī)體系并使其得到有效的執(zhí)行，對于國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧具有關(guān)鍵性作用。③李振：《從依法治國到全面依法治國:緣起、目標(biāo)和策略》，《當(dāng)代世界社會主義問題》，2019年第2期，第34—42頁。我國的領(lǐng)事保護(hù)制度，包括國際法和國內(nèi)法兩部分，我國加入了《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，并與48個(gè)國家締結(jié)雙邊領(lǐng)事條約（協(xié)定），同時(shí)，與海外公民保護(hù)有關(guān)的國內(nèi)制度建設(shè)也得到長足的發(fā)展?！吨腥A人民共和國憲法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國駐外外交人員法》《中華人民共和國旅游法》和《中華人民共和國國家安全法》都規(guī)定了海外公民保護(hù)的相關(guān)法律條款。國務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)也體現(xiàn)了保護(hù)海外公民群體的內(nèi)容，例如，《中國公民出國旅游管理辦法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《對外承包工程管理?xiàng)l例》《對外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》；還有國務(wù)院的有關(guān)部門規(guī)章對海外公民保護(hù)對象制定了具體的實(shí)施措施，例如，商務(wù)部、外交部、公安部、工商總局聯(lián)合發(fā)布的《涉外勞務(wù)糾紛投訴舉報(bào)處置辦法》，④商務(wù)部、外交部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈涉外勞務(wù)糾紛投訴舉報(bào)處置辦法的通知〉的通知》中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站http://www.mofcom.gov.cn/article/h/zongzhi/201605/20160501314812.shtm l規(guī)定了針對境外勞務(wù)人員權(quán)益保護(hù)的行政措施。法律法規(guī)和政策性規(guī)定形成了我國特有的領(lǐng)事保護(hù)制度，其中的重要特征是鮮明地體現(xiàn)出政府對海外公民權(quán)益的保護(hù)責(zé)任與法定義務(wù)，在領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐過程中發(fā)揮了重要作用。但是，通過眾多案例經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，我們發(fā)現(xiàn)制度的作用仍然有限，在有些領(lǐng)事保護(hù)案件處置過程中會出現(xiàn)失靈甚至背離政策立意的現(xiàn)象，主要原因在于案件當(dāng)事人權(quán)益的救濟(jì)絕不是簡單依靠制度的建立和實(shí)施即制度供給就能夠完全實(shí)現(xiàn)的，它需要領(lǐng)事保護(hù)法律關(guān)系的另一主體——海外公民具備權(quán)利義務(wù)意識和自我維權(quán)能力。如果案件當(dāng)事人不具有法治意識和自我救濟(jì)能力，就無法主動和有效地主張自身權(quán)益，也沒有相應(yīng)能力通過法律手段或市場維權(quán)機(jī)制保護(hù)自身的權(quán)益，事實(shí)上只能單方面被動地依賴政府的救濟(jì)，而政府的救濟(jì)范圍和程度都是十分有限的，因而難于達(dá)到制度設(shè)計(jì)所希望的效果水準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)中，這類不太成功的領(lǐng)事保護(hù)案件比比皆是、不勝枚舉①張碩碩：《“一帶一路”建設(shè)中出國務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)法律問題研究》，《法制與經(jīng)濟(jì)》，2018年第04期，第75—76頁。②王祥軍，范蓉蓉：《海外勞工權(quán)益保障困境及對策研究》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第02期，第23—28頁。。

“一個(gè)成熟的法治社會，必須具有精神和制度兩個(gè)方面，即具有法治的精神和反映法治精神的制度，需要培育公民的法治信仰，才能建設(shè)法治社會?！雹蹢钣曛?《法治建設(shè)研究》，北京理工大學(xué)出版社，2017。公民是社會成員最基本、最普遍的身份和角色定位，它與民主進(jìn)程、制度運(yùn)行、法治秩序密切相關(guān)。沒有體現(xiàn)時(shí)代要求的公民品格和公民精神，再完美的制度設(shè)計(jì)也將形同虛設(shè)。在我國，“公共傳統(tǒng)的相對缺乏、精英統(tǒng)治的政治文化、共和國建構(gòu)過程的歷史軌跡所造就的路徑依賴、相關(guān)制度環(huán)境供給的滯后、全球化開放時(shí)代形成的復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)社會，使得我國公民相對缺位。因此，公民的塑造理應(yīng)成為國家治理的重點(diǎn)，形成國家與公民的合力④楊福祿:《和諧社會構(gòu)建中的公民教育問題研究》，山東人民出版社，2010。。西方學(xué)者也指出，“凡是在公民責(zé)任被弱化或缺失的地方，政府權(quán)力集中的結(jié)構(gòu)性趨勢就將失去平衡?！雹莶假嚩鳌ぬ丶{:《公民身份與社會理論》，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2007。因此，國家需承擔(dān)制度的有效供給者和公民教化者的職責(zé)，個(gè)人承擔(dān)規(guī)則遵守者和公共道德實(shí)踐者的職責(zé)⑥褚松燕：《公民塑造：國家建構(gòu)的重點(diǎn)》，《探索與爭鳴》，2013年第6期，第40—43頁。。國家迫切需要進(jìn)行公民塑造，從而為推進(jìn)民主進(jìn)程和建立法治秩序提供根本性支撐。⑦馬長山：《公民文化與法治秩序 公民性塑造：中國法治進(jìn)程的關(guān)鍵要素》，《社會科學(xué)研究》，2008年第1期，第1—8頁。

基于制度和公民二元主體作用的視角維度，即可將領(lǐng)事保護(hù)體制劃分作四種狀態(tài)（圖1）。第一類：制度建設(shè)完備，法制政府形成，但公民塑造并未完成，社會民眾缺少正確的權(quán)利義務(wù)意識，單純依賴國家和政府保護(hù)自身權(quán)利，政府只能全力履行保護(hù)公民的責(zé)任，此屬于全政府型保護(hù)形態(tài)。第二類：制度建設(shè)較為發(fā)達(dá)，公民具有正確的權(quán)利義務(wù)認(rèn)知，能夠主動承擔(dān)責(zé)任義務(wù)，不過多依賴政府庇護(hù)，能夠有效維護(hù)自身權(quán)益，呈現(xiàn)為多元化保護(hù)形態(tài)。第三類：制度建設(shè)薄弱，政府體制不夠完善，但公民民主意識強(qiáng)，社會自治程度高，海外公民能夠主動承擔(dān)權(quán)利義務(wù)責(zé)任，遇到困難和問題能夠自我救濟(jì)，而政府則對公民的保護(hù)十分有限，因而可稱之為自助型領(lǐng)事保護(hù)。第四類：制度建設(shè)薄弱的國家，其社會處于統(tǒng)治者或?qū)Ｖ普莫?dú)裁狀態(tài)，國民弱小而缺乏權(quán)利意識和維權(quán)力量，只能服從政府或統(tǒng)治者的命令，政府和統(tǒng)治者對海外國民漠不關(guān)心甚至視為叛民，更遑論實(shí)施國家的保護(hù)，因此，在這種政治環(huán)境下沒有領(lǐng)事保護(hù)。

三、公民依賴與政府領(lǐng)事保護(hù)的壓力

行政法上的信賴保護(hù)原則對于打造服務(wù)型政府、責(zé)任政府和誠信政府具有重要作用。①吉化振，胡博文：《淺議行政法中的信賴保護(hù)原則》，《經(jīng)濟(jì)師》，2019年第9期，第82—83頁。但是，領(lǐng)事保護(hù)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系決定了案件處置的過程與效果，如果政府與公民當(dāng)事人不能形成正確的角色身份定位，極易導(dǎo)致公民對國家政府的不適當(dāng)?shù)男刨囆睦?。有些案件?dāng)事人在高度依賴政府的心理指引下，為達(dá)到個(gè)人目的，向駐外使領(lǐng)館纏訪或采取過激行為以要挾，通過公開表達(dá)強(qiáng)烈訴求以擴(kuò)大社會輿論影響，會迫使政府部門和駐外使領(lǐng)館必須考慮政治安全與社會穩(wěn)定因素，不得不超越領(lǐng)事保護(hù)規(guī)定的行為范疇，以應(yīng)對當(dāng)事人的過分要求。最終獲得超出領(lǐng)事保護(hù)的不合理救濟(jì)（表1），有的當(dāng)事人在未達(dá)到個(gè)人訴求目的后向外交部寫信投訴駐外使領(lǐng)館“不作為”，還有個(gè)別當(dāng)事人的親屬到國內(nèi)地方政府針對海外案件信訪。總之，如果是正常的領(lǐng)事保護(hù)行為，駐外使領(lǐng)館的作用是有限度的，不可能無止境地或無原則地滿足當(dāng)事人的要求，這一點(diǎn)在《中國領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》手冊上有清楚的解釋。例如，當(dāng)事人因?yàn)檫`法遭到外國政府的司法處罰，如果不服應(yīng)委托律師提起上訴；如果當(dāng)事人與所就職公司發(fā)生勞務(wù)糾紛，個(gè)人應(yīng)通過當(dāng)?shù)貏趧又俨脵C(jī)構(gòu)或司法機(jī)構(gòu)提起訴訟；如果因海外旅游侵權(quán)產(chǎn)生糾紛，應(yīng)向當(dāng)?shù)芈糜沃鞴懿块T投訴。但是，現(xiàn)實(shí)生活中，許多當(dāng)事人都把維權(quán)義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到駐外使領(lǐng)館。對歐美發(fā)達(dá)國家公民而言，這種將自身權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給政府部門的行為是不可思議的。在國內(nèi)某市，日本、韓國以及歐美國家公民數(shù)量很多，外國人意外死亡事件也很常見，很少有當(dāng)事人親屬要求駐華使領(lǐng)館代理善后事宜。但是，在發(fā)展中國家特別是一些經(jīng)濟(jì)社會落后的國家，這種現(xiàn)象卻很普遍。例如，某非洲國家在華留學(xué)生自殺死亡，其親屬卻委托本國駐華大使館進(jìn)行處置，包括遺體按照宗教習(xí)慣進(jìn)行洗禮以及運(yùn)回國內(nèi)土葬等善后事宜，大使館官員全程負(fù)責(zé)辦理。還有，在全球化時(shí)代，國際貿(mào)易十分頻繁，國內(nèi)某市有大量的民營企業(yè)與外國公司商人發(fā)生跨國貿(mào)易關(guān)系，也會發(fā)生貿(mào)易糾紛。例如，某中亞國家的私人企業(yè)與中國的民營企業(yè)公司產(chǎn)生貿(mào)易糾紛，外方公司負(fù)責(zé)人始終不愿通過仲裁機(jī)構(gòu)或司法機(jī)構(gòu)解決，而是求助于該國駐華大使館向Q市外辦發(fā)照會，要求通過政府部門調(diào)解處理，顯然政府沒有義務(wù)和權(quán)力介入市場主體之間的貿(mào)易關(guān)系，而歐美日韓等西方國家在華公司和公民中卻很少見此類案件。上述案例均屬于民事領(lǐng)域應(yīng)由公民個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)，發(fā)展中國家的領(lǐng)事保護(hù)凸顯出政府全權(quán)負(fù)責(zé)的一元主導(dǎo)模式。當(dāng)然，不可否認(rèn)，由于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度低，公民經(jīng)濟(jì)文化水平相對較低，出國善后不是一件容易的事。但是，西方國家也有一些公民長期生活在中國的城市，遇到個(gè)人經(jīng)濟(jì)和人身方面的意外，根據(jù)地方政府外事部門的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)發(fā)現(xiàn)，西方國家駐外使館并未過多參與公民個(gè)人的事件。關(guān)于這方面案例，我們可以視為公民的相對獨(dú)立性。真正成功的領(lǐng)事保護(hù)與案例結(jié)果沒有必然關(guān)系，關(guān)鍵是看政府和公民的權(quán)利義務(wù)是否準(zhǔn)確合理分配，且雙方主體均能夠從權(quán)責(zé)關(guān)系的角度認(rèn)可和接受案件的過程與結(jié)果，無論是好或是差的結(jié)果。

表1

表2：公民訴求對領(lǐng)事保護(hù)產(chǎn)生的影響效果調(diào)查表（筆者根據(jù)《祖國在你身后——中國海外領(lǐng)事保護(hù)案件實(shí)錄》整理）

公民樹立正確的權(quán)利義務(wù)意識極端重要，特別在社會網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)達(dá)的時(shí)代，個(gè)人的言論可以廣泛公開傳播的社會環(huán)境下，針對領(lǐng)事保護(hù)案例的網(wǎng)上辯論還是很多的，“吃瓜”群眾也不少，并且也會直白地表達(dá)自己的心理認(rèn)知。針對互聯(lián)網(wǎng)某知名論壇上一篇有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)案件的網(wǎng)帖進(jìn)行分析（表2），發(fā)現(xiàn)持有利己主義權(quán)利意識傾向的青年網(wǎng)民占多數(shù)，其中多數(shù)人對案件當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)并無清醒的認(rèn)識，因此對駐外領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)行為持負(fù)面評價(jià)的條數(shù)較多，其思想根源認(rèn)為政府對公民的保護(hù)力度不夠，也有一部分網(wǎng)民認(rèn)為，“中國的領(lǐng)館做到的已經(jīng)比其他國家多了”。值得關(guān)注的是，這些網(wǎng)民大多數(shù)是中國留學(xué)生或有過出國經(jīng)驗(yàn)的國內(nèi)青年學(xué)生，說明以留學(xué)生為重點(diǎn)的海外群體對于國家領(lǐng)事保護(hù)具有較強(qiáng)的切身體驗(yàn)和自我認(rèn)知，他們的思想意識形態(tài)和行為表現(xiàn)對于理解制度建設(shè)與公民塑造二元主體視角下的領(lǐng)事保護(hù)問題具有重要的啟發(fā)。目前看，青年學(xué)生的思想認(rèn)識并不統(tǒng)一而且具有較多差異，有必要進(jìn)行進(jìn)一步的深入調(diào)查研究。在當(dāng)前中國領(lǐng)事保護(hù)供需矛盾突出的形勢下，除國家加大對駐外使領(lǐng)館的資源投入外，各級政府需繼續(xù)努力加大海外安全風(fēng)險(xiǎn)與領(lǐng)事保護(hù)政策的宣傳，也有賴于全社會力量參與公民權(quán)利義務(wù)責(zé)任意識的培養(yǎng)，促進(jìn)有責(zé)任感的青年一代成為我國領(lǐng)事保護(hù)體制建設(shè)的主體力量。

對于相對弱勢的海外勞務(wù)人員群體，則要從源頭治理，加大企業(yè)培訓(xùn)工作力度，做到不培訓(xùn)、不派出，努力提高外派勞務(wù)人員的公民意識和權(quán)利義務(wù)認(rèn)知水平，由企業(yè)和工人自身購買海外人身與財(cái)產(chǎn)意外保險(xiǎn)，①夏莉萍：《中國領(lǐng)事保護(hù)需求與外交投入的矛盾及解決方式》，《國際政治研究》，2016年第4期，第10—25頁。國內(nèi)勞動主管部門和商務(wù)部門也要加大審核備案力度，監(jiān)督企業(yè)與工人之間的勞動合同是否合法合規(guī)，以利于海外勞動者維護(hù)自身合法權(quán)益。同時(shí)，社會文化產(chǎn)品與公共政策宣傳要十分注意導(dǎo)向的平衡性，尊重事實(shí)和道理，不夸大不渲染國家和政府的功能與作用，不忽視公民個(gè)體的主人翁地位和責(zé)任主體作用。只有做到國家與公民雙方權(quán)利義務(wù)的均衡合理劃分，才不至于使駐外使領(lǐng)館和地方政府在應(yīng)對紛至沓來的公民領(lǐng)事保護(hù)案件時(shí)捉襟見肘，同時(shí)也不會讓案件當(dāng)事人依賴于過分訴求的行為偏好，從而減小不合理的過高期望與實(shí)際的領(lǐng)事保護(hù)過程與效果的落差，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)事保護(hù)二元主體平等參與的制度供給與需求的平衡，最終解決領(lǐng)事保護(hù)過程中理性與現(xiàn)實(shí)的背離問題。

表3：網(wǎng)民對領(lǐng)事保護(hù)評價(jià)的抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)表（筆者針對網(wǎng)絡(luò)論壇上的網(wǎng)民跟帖內(nèi)容整理）

四、全政府型保護(hù)向多元化保護(hù)的轉(zhuǎn)型

（一）“全政府型”領(lǐng)事保護(hù)

2004年11月，外交部牽頭成立了“境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議機(jī)制”并召開首次會議，①邱學(xué)軍編著:《新中國海外領(lǐng)事保護(hù)工作理論與實(shí)踐》，世界知識出版社，2019版。表明中央政府開始建構(gòu)橫向聯(lián)網(wǎng)的領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制。該機(jī)制逐漸在省市各級地方政府層面推廣。②夏莉萍：《中國地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)探析》，《外交評論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)）》，2017年第04期，第59—84頁。由此“央地一體、縱橫聯(lián)網(wǎng)”的“全政府型”領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制基本上建立起來（圖1）。2015年，外交部提出進(jìn)一步構(gòu)建各方力量廣泛參與的“大領(lǐng)事”工作格局，重點(diǎn)健全中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和個(gè)人“五位一體”領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)動機(jī)制，③《中國領(lǐng)事保護(hù)與領(lǐng)事服務(wù)：回眸2014，啟航2015》[EB/OL].2015年2月11日09:13人民網(wǎng)-國際頻道http://world.people.com.cn/n/2015/0211/c1002-26546271.htm l.2015，2020-11-27，[Chinese]但實(shí)際上的海外公民領(lǐng)事保護(hù)，是按照“誰派出、誰負(fù)責(zé)”的屬地負(fù)責(zé)原則，由當(dāng)事人戶籍所在地或住所常住地政府協(xié)助駐外使領(lǐng)館處置，特別是配合做好善后事宜。例如：某市國有企業(yè)外派勞務(wù)人員在中東某國機(jī)場意外死亡，從最初協(xié)助當(dāng)事人親屬打官司索賠，到最終運(yùn)回死者遺體都是駐外大使館通知省政府、省政府通知市政府、市政府再督促企業(yè)進(jìn)行妥善處置的行政指令性的處置模式，最終滿足當(dāng)事人親屬提出的調(diào)查取證、起訴外方、領(lǐng)事交涉、經(jīng)濟(jì)賠償?shù)纫幌盗性V求。

圖1 （筆者根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)整理繪制）

前文講述的領(lǐng)事保護(hù)制度性規(guī)范，充分發(fā)揮了政府主導(dǎo)的一元主體作用，客觀上削弱了公民主體的自助功能。行政管理體制強(qiáng)化了各級政府的救濟(jì)職責(zé)，同時(shí)卻弱化了公民自身通過其他合法渠道取得救濟(jì)的路徑作用。換言之，政府管理與救濟(jì)功能的強(qiáng)大同時(shí)激勵(lì)了公民過度依賴的行為偏好。

全政府型的領(lǐng)事保護(hù)模式，其優(yōu)點(diǎn)是國家建構(gòu)了一張海外公民保護(hù)與救助的網(wǎng)絡(luò)。但是，缺點(diǎn)也是顯而易見的，那就是當(dāng)事人嚴(yán)重依賴國家和政府的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，對于屬于自身的責(zé)任逐漸怠于承擔(dān)，將個(gè)人責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府，并產(chǎn)生依賴性心理，在個(gè)人訴求無法滿足時(shí)則成為社會的不穩(wěn)定因素，使國家背負(fù)了沉重的社會治理重壓。隨著我國目前出國人員數(shù)量的逐年增多，這種政治壓力將越來越大?！叭汀钡奶卣髟斤@著，政府領(lǐng)事保護(hù)的壓力就會越大，雖然各級政府不斷完善工作機(jī)制、努力增強(qiáng)專職干部力量，但是問題卻不會發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)。這主要是公民的主體地位缺失造成的，根源是治理體系中的公民主體地位弱化。電影《紅海行動》《戰(zhàn)狼》贊揚(yáng)了我國政府保護(hù)海外公民的偉大壯舉，《祖國在你身后——中國領(lǐng)事保護(hù)案件實(shí)錄》①本書編委會編《祖國在你身后 中國海外領(lǐng)事保護(hù)案件實(shí)錄》，江蘇人民出版社，2016?！锻饨还僭谛袆印矣H歷的中國公民海外救助》②本書編委會編《外交官在行動 我親歷的中國公民海外救助》，江蘇人民出版社，2015。等調(diào)查報(bào)告也謳歌了我國政府全方位、全領(lǐng)域保護(hù)和救助海外公民的感人事跡。但是，另一方面，社會不應(yīng)忽視這種“全政府型”領(lǐng)事保護(hù)的背后，是外交部和駐外使領(lǐng)館的巨大努力和辛勤付出，社會新聞媒體和文化機(jī)構(gòu)需要理性、清醒地認(rèn)識到海外公民保護(hù)離不開政府和公民二元主體的作用，否則，那種大規(guī)模的國家撤僑行動的領(lǐng)事保護(hù)模式可能很難持續(xù)。

（二）多元化與自助型領(lǐng)事保護(hù)

夏莉萍研究西方發(fā)達(dá)國家的領(lǐng)事保護(hù)模式，發(fā)現(xiàn)民間組織有效減輕了政府的領(lǐng)事保護(hù)壓力。③夏莉萍:《20世紀(jì)90年代以來主要發(fā)達(dá)國家領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制變化研究》，外交學(xué)院，2008年博士學(xué)位論文，第224頁。民間組織與政府機(jī)構(gòu)共同實(shí)施海外公民救濟(jì)，可以認(rèn)為此模式屬于多元化領(lǐng)事保護(hù)。民間社會組織能夠有效地參與海外公民權(quán)益保護(hù)，對于解決當(dāng)事人就業(yè)困難、健康損害、精神治療等方面的問題起到了政府無法實(shí)現(xiàn)的作用，④夏莉萍：《20世紀(jì)90年代以來英國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制改革:挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《外交評論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)）》，2009年第04期，第114—126頁。這種多元化領(lǐng)事保護(hù)模式具有積極和重要的價(jià)值意義。而且，西方國家制度決定了其地方政府并不參與國家的海外公民領(lǐng)事保護(hù)體制。⑤夏莉萍：《中國領(lǐng)事保護(hù)新發(fā)展與中國特色大國外交》，《外交評論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)）》，2020年第4期，第1—25頁。西方社會的國際化程度遠(yuǎn)超過中國，海外公民數(shù)量雖多，但是領(lǐng)事保護(hù)“供需矛盾”問題似乎并不如突出，究其根源還是公民的主體意識使然。英國學(xué)者科林·沃布里克（Colin Warbrick）研究指出，許多英國領(lǐng)事保護(hù)案件的當(dāng)事人是通過海牙國際法院或歐洲法院提出自身正當(dāng)權(quán)益的訴求，身陷困境或官司纏身的海外英國公民即使向英國駐外使領(lǐng)館提出救助的請求，也會遭到英國國會和政府的拒絕。⑥Colin Warbrick，"Diplomatic Representations and Diplomatic Protection"，The International and Comparative Law Quarterly，Vol.Vol.51，No.No.3（Jul.，2002），2002，p.723-733.基于國際法的救濟(jì)渠道實(shí)際上體現(xiàn)了公民的主體地位，這就使得大多數(shù)當(dāng)事人通常不會向本國政府提出過分的保護(hù)和救助請求，這相當(dāng)于減少了政府的領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任與壓力。除了民間社會組織的參與，公民自助型模式在領(lǐng)事保護(hù)案件中也有體現(xiàn)。例如，日本公民在發(fā)生意外事故死亡事件時(shí)，家屬能夠平靜地接受現(xiàn)實(shí)，積極配合使領(lǐng)館和外國政府處理后事，不會提出過分的個(gè)人訴求，甚至對意外事故造成困擾與麻煩表達(dá)歉意與內(nèi)疚，⑦海外での日本人の死[EB/OL].此文源自日本喪葬機(jī)構(gòu)網(wǎng)站發(fā)布的海外日本公民死亡事件的調(diào)查報(bào)告http://web.sanin.jp/p/sousen/1/3/1/12/10/.1993，2020-10-18，[Chinese]這事實(shí)上表現(xiàn)出日本公民的權(quán)利義務(wù)意識。

圖2 （筆者根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)整理繪制）

五、總結(jié)與討論

從公共政策與法律法規(guī)等制度方面講，中國領(lǐng)事保護(hù)制度建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步，并在實(shí)踐中創(chuàng)造了輝煌的成就。但是，通過案例分析及文獻(xiàn)研究，在領(lǐng)事保護(hù)的過程中，責(zé)任與義務(wù)較多地偏向了國家和政府一側(cè)，公民的主體責(zé)任弱化，制約了制度的有效性，顯示出公民塑造的極端重要性。圍繞領(lǐng)事保護(hù)過程中的政府與公民的二元主體關(guān)系，可以理解國家治理體系建構(gòu)中的政府與公民的平等地位和作用不可偏斜。一方面，公共政策和法律法規(guī)不能僅強(qiáng)調(diào)政府的單方面功能和責(zé)任義務(wù)，同時(shí)應(yīng)重視公民的主體地位和作用。另一方面，社會應(yīng)倡導(dǎo)和培養(yǎng)公民的權(quán)利義務(wù)意識，擺脫過度依賴國家保護(hù)與政府救濟(jì)的行為偏好。領(lǐng)事保護(hù)體制需要良性發(fā)展，公民的主體地位和作用必不可少，政府與公民在權(quán)利義務(wù)認(rèn)知上趨向一致是關(guān)鍵的因素。

通過上述分析和總結(jié)，優(yōu)化我國領(lǐng)事保護(hù)治理體系的路徑探討如下：

（一）完善海外公民權(quán)益保護(hù)的立法體系建構(gòu)

我國海外公民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)有法律體系需要嵌入“公民”主體性元素，通過立法確定國家與公民的權(quán)利義務(wù)邊界，明確政府部門和駐外外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)在海外公民保護(hù)過程中的職責(zé)與定位，使公權(quán)力與私權(quán)利的達(dá)至理性的平衡，讓政府與公民的二元主體契約關(guān)系回歸自然法的合理狀態(tài)，使制度建設(shè)與公民塑造實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一、融合發(fā)展。立法議程中要關(guān)注公民塑造的作用，增強(qiáng)公民的權(quán)利義務(wù)意識，補(bǔ)齊海外公民在國家領(lǐng)事保護(hù)過程中的主體地位短板，讓政府與公民平等對話和協(xié)商，公平承擔(dān)各自的權(quán)責(zé)義務(wù)。

（二）提高國民教育體系的公民素質(zhì)塑造水平

我國現(xiàn)階段應(yīng)進(jìn)一步提高義務(wù)教育階段和高等教育期間的公民通識課程的教育水平，將權(quán)利義務(wù)認(rèn)知能力的培養(yǎng)與塑造作為大中小學(xué)課堂教育的重要內(nèi)容，引導(dǎo)公民從成長階段即開始樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀念，逐漸減少對國家保護(hù)和政府救濟(jì)的過度依賴心理，從思想上形成合理的心理預(yù)期，理性認(rèn)識政府的行政救濟(jì)功能，樹立共建共治共享的科學(xué)發(fā)展觀，自覺踐行公民的主體地位角色。

（三）加大公共政策對政府行為偏好的引導(dǎo)作用

保護(hù)海外公民權(quán)益是黨和政府的一項(xiàng)重要方針政策，同時(shí)要貫徹落實(shí)國家總體安全觀的指導(dǎo)思想。公共政策必須引導(dǎo)各級政府部門和駐外外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)合理界定公民權(quán)益與國家利益的關(guān)系，既不偏袒領(lǐng)事保護(hù)案件當(dāng)事人的過分訴求，又不能對個(gè)人的合理訴求置之不理，更不能因?yàn)榧瘓F(tuán)利益和個(gè)人私利而出現(xiàn)案件的處置標(biāo)準(zhǔn)不一、差別化對待，這既違反公平正義的法治價(jià)值，又是引發(fā)當(dāng)事人投訴與上訪的重要原因。以科學(xué)的公共政策引導(dǎo)各級政府部門的行為偏好，是實(shí)現(xiàn)國家與公民權(quán)責(zé)關(guān)系正?；l(fā)展的重要保障。

總之，領(lǐng)事保護(hù)作為海外公民權(quán)益保護(hù)的重要制度，亟需以制度建設(shè)與公民塑造并重的國家治理體系的助力，這也是實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)民主文明和諧發(fā)展的應(yīng)有之義。