張怡婷 莫 媛 褚嘉欣/南京財經大學金融學院

2021年中央一號文件明確提出，確保十年禁漁令有效落實，做好退捕漁民安置保障工作。江蘇省人民政府于2020年先后印發(fā)了《關于全面推進我省長江流域禁捕退捕工作的實施方案》和《江蘇省長江流域禁捕退捕補償安置指導意見》，以穩(wěn)妥推進長江流域重點水域禁捕退捕工作，精準保障退捕漁民生計轉型。截至2021年1月2日，全省建檔立卡退捕漁民達41937名，社保覆蓋率達100%。禁漁政策的實施改變了漁民的生計策略，他們上岸后的生計現狀如何值得持續(xù)關注。本文以南通通州、南通崇川、揚州江都和南京六合4個縣區(qū)的81戶退捕漁民為樣本，分析漁民生計變化及其政策需求，以期為退捕漁民生計引導政策的制定提供理論參考。

江蘇省實施退捕補償安置的主要做法

由于各地產業(yè)基礎、財政保障能力及人口集聚性的差異，不同河段漁民退捕補償安置政策不盡相同。從各地漁民上岸政策的實施來看，主要包括經濟補償、就業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)支持和社會保障四方面。

經濟補償。捕撈權收回補償以功率為基準實行，占用補償基數按主機功率2500元/千瓦（主機功率不滿8.8千瓦或屬于非機動漁船的，主機功率按8.8千瓦確定）執(zhí)行。船網等專業(yè)生產設備回收補償以《建檔立卡漁船漁民基礎信息確認表》為基礎實行，各地在所涉水域漁業(yè)管理機構協調下制定本水域相對統一的標準，委托有資質的評估機構進行勘驗、評估，按照其重置價格并結合成新、評估確定補償值。臨時生活補助由各地根據當地國民經濟發(fā)展狀況以及社會承受能力等因素自行制定。

揚州市政府提供的經濟補償包括捕撈權收回補償、船網等專業(yè)生產設備回收補償以及臨時生活補助。對于捕撈權的補償，揚州按照4550元/千瓦執(zhí)行；船網等專業(yè)生產設備按照設備的材質、使用年限等標準進行估價回收；對專業(yè)漁民進行臨時性生活補助，每證最多補償兩人，補貼680元/人/月，共持續(xù)6個月。南京市經濟補償分為漁業(yè)水域占用補償、退出補償費、漁具補償。其中漁業(yè)水域占用補償費為漁業(yè)船舶證書載明的漁船主機功率與補償標準基數、等級系數的乘積，即主機功率×2500元/千瓦×1.8倍的等級系數；退出補償費為每本漁業(yè)船舶證書5萬元；漁具補償按設備的材質、規(guī)格、使用年限等標準進行估價。南通市的經濟補償主要分為收回捕撈權、征收漁船網具補償、臨時生活補助，參照南通市海洋漁船減船轉產補償標準執(zhí)行，以主機功率×2500元/千瓦×1.4倍的等級系數執(zhí)行；漁具補償按設備的材質、規(guī)格、使用年限等標準進行估價，補償上限為35000元；給予兼業(yè)漁民15000元/人/年的臨時生活補助，連續(xù)補助兩年。

就業(yè)幫扶。通過發(fā)展產業(yè)安置一批、務工就業(yè)安置一批、公益崗位安置一批，支持退捕漁民多渠道就業(yè)；人力資源服務機構、勞務經紀人等市場主體開展退捕漁民有組織勞務輸出的，可按規(guī)定通過就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務補助購買基本服務成果；托底安置就業(yè)困難人員，支持退捕漁民通過臨時性、非全日制、季節(jié)性、彈性工作等靈活多樣形式實現就業(yè)，新增及騰退的公益崗位可優(yōu)先安置，按規(guī)定給予社會保險費補貼；開展職業(yè)技能培訓，將長江流域退捕漁民作為就業(yè)重點人群，納入免費職業(yè)技能培訓范圍。根據需要提高培訓補貼標準，按規(guī)定給予職業(yè)培訓補貼和生活費補貼。

揚州市人社局為漁民提供就業(yè)崗位，指導舉辦漁民專場招聘會和職業(yè)技能提升培訓班，根據漁民就業(yè)的實際情況采集就業(yè)崗位，實現漁民就近就地轉移就業(yè)。南京市政策規(guī)定，法定勞動年齡內、有勞動能力且有就業(yè)愿望的漁民，可自愿申領《就業(yè)創(chuàng)業(yè)證》，免費享受職業(yè)技能培訓和求職登記、職業(yè)介紹和職業(yè)指導等就業(yè)服務；經認定的本區(qū)就業(yè)困難人員從事個體經營或靈活就業(yè)，申報就業(yè)登記并按時足額繳納城鎮(zhèn)職工社會保險費的，按本區(qū)公布的當期最低繳費基數繳納社會保險費金額的2/3給予補貼。南通市就業(yè)幫扶政策提供人社“131”服務，至少提供一次1次就業(yè)指導、3次職業(yè)介紹和1次職業(yè)培訓。

創(chuàng)業(yè)支持。通過支持創(chuàng)業(yè)安置一批，支持退捕漁民多渠道創(chuàng)業(yè)。按規(guī)定給予一次性吸納就業(yè)補貼、創(chuàng)業(yè)補貼、創(chuàng)業(yè)孵化獎補以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務補助等。對符合條件通過有組織勞務輸出到戶籍所在縣以外就業(yè)的，可給予一次性求職創(chuàng)業(yè)補貼。

揚州市強化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務補助，對符合條件通過有組織勞務輸出到戶籍所在區(qū)（縣）以外就業(yè)的，可給予一次性求職創(chuàng)業(yè)補貼，對退捕漁民首次創(chuàng)業(yè)且正常經營6個月以上的，可給予一次性創(chuàng)業(yè)補貼；對禁捕區(qū)域入駐實體數量多、孵化效果好的創(chuàng)業(yè)孵化載體，可適當提高獎補標準。南京市為有創(chuàng)業(yè)需求的漁民免費提供創(chuàng)業(yè)登記、創(chuàng)業(yè)指導、創(chuàng)業(yè)培訓、項目推薦等服務，通過發(fā)放小額擔保貸款，著力解決退捕漁民融資難題，大力支持其自主創(chuàng)業(yè)。南通市人社基層服務平臺調查了解退捕漁民的培訓意愿，發(fā)放政府創(chuàng)業(yè)政策宣傳單，舉辦長江退捕漁民創(chuàng)業(yè)意識、創(chuàng)業(yè)技能培訓。

社會保障。對符合條件的退捕漁民按規(guī)定參加城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險；對符合條件的城鎮(zhèn)就業(yè)退捕漁民，按照當地住房保障政策納入住房保障范圍；對符合農村危房改造政策的農村困難漁民家庭，按規(guī)定納入農村危房改造范圍，保障基本住房安全；對基本生活困難符合條件的退捕漁民按政策納入當地最低生活保障。

揚州市江都區(qū)政府為每戶退捕漁民都購買了養(yǎng)老保險，對于漁民家庭中未滿16周歲的少年，一次性給予17000元教育補貼。南京市社會保障包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和住房保障。在基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保障中，勞動年齡段人員納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險；養(yǎng)老年齡段人員納入被征地基本生活保障和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。在住房保障方面，以戶為單位（不予分戶），以發(fā)放公租房租賃補貼的方式進行住房保障。南通市對退捕失水專業(yè)漁民由戶籍所在地方人民政府參照省政府93號令納入社會保障體系，為專業(yè)漁民代繳一定年限的基本養(yǎng)老保險保費。

退捕漁民轉產安置成效

轉產轉業(yè)業(yè)態(tài)多樣。樣本漁民轉產轉業(yè)后從事行業(yè)多樣，主要分布于制造業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)和其他服務業(yè)。有的漁民通過技能培訓重新進入工作崗位，有的則通過以前的兼業(yè)經歷順利轉型，還有一部分漁民表示，政府提供的漁船漁具補償金為自己的二次創(chuàng)業(yè)提供了資金支持，不僅自身實現創(chuàng)業(yè)，還為周邊退捕漁民提供就業(yè)機會。

生活作息更加規(guī)律。樣本中，54%的漁民表示退捕后生活更加規(guī)律。退捕前，由于時令季節(jié)以及不同河段魚類生長周期的差異，漁民捕撈作業(yè)通常是晝伏夜出，也過慣了三天打魚兩天曬網的日子。同時，由于長期水上作業(yè)，有些漁民染上風濕性關節(jié)炎、腸胃炎、血吸蟲病等。退捕后，隨著勞動強度和生產環(huán)境的改善，大多數漁民飲食習慣得到糾正。值得注意的是，樣本漁民平均年齡達61歲，說明江蘇基本都是一代漁民，未出現代際轉移。他們的家庭成員表示，父輩退捕后，可以為家庭創(chuàng)造價值，隔代照顧能夠幫助年輕子女把更多時間和精力投入到工作中。

社會交往更加密切。社會交往越密切有利于漁民之間的信息共享和交流溝通。樣本中，43%的漁民表示退捕后社會交往更加密切。退捕后，基于地緣關系，漁民與漁民、漁民與工人、漁民與村干部的社會互動增強。緊密的社會交往網路能更好發(fā)揮信任機制的作用，尤其在禁漁政策宣傳初期，構成了經濟穩(wěn)定的社會心理基礎。

進一步提升成效的對策建議

各類上岸安置政策在促進漁民生計轉型中已發(fā)揮了積極的作用。從漁民未來可持續(xù)生計看，主要需求表現為生活補助和就業(yè)幫扶。生活補助能夠幫助漁民平滑短期消費，就業(yè)幫扶則是保障漁民獲得長期保障。

延長臨時生活補助發(fā)放周期。長江江蘇段各地考慮到轉產期可能發(fā)生的摩擦性失業(yè)，不同程度地對退捕的持證漁民提供了臨時生活補助，及其受教育階段子女的補貼。由于退捕漁民年齡大，加之2020年新冠疫情對企業(yè)裁員的疊加影響，對于55～60年齡段漁民，這部分超過招工年齡又未拿到養(yǎng)老金的群體，建議延長臨時生活補助的發(fā)放周期。

開發(fā)公益性兜底就業(yè)崗位。公益性崗位政策兼具公益性和救助性，自2002年起在我國實施以來，對拓寬就業(yè)困難群體的就業(yè)渠道，緩解失業(yè)壓力起到了一定的作用。一些退捕漁民由于年齡大、文化程度低，希望未來能有機會推薦從事行政輔助或公共服務等公益性崗位，例如鄉(xiāng)村環(huán)境保潔員、鄉(xiāng)村道路維護、護漁員等，以充分發(fā)揮自身的社會效益。

運用金融手段提高保障水平。針對該類群體的特點，不斷創(chuàng)新金融產品和服務方式。政府可以從轉產轉業(yè)基金中劃出一部分設立公益性共同基金，引導更多的社會資本投入退捕漁民幫扶領域，通過分紅形式實現退捕漁民長期保障。