任勇 王盼

摘 要：黨在社區(qū)公共安全治理過程中扮演重要角色，如何通過政黨嵌入來改善社區(qū)公共安全治理狀況是值得研究的主題。通過對兩個社區(qū)案例的對比研究，政黨嵌入具有較強的解釋力，政黨嵌入構(gòu)建優(yōu)良社區(qū)公共安全治理機制分別涉及治理網(wǎng)絡(luò)、治理資源和治理體系等三重維度。其中，政黨的組織動員能力是優(yōu)化社區(qū)公共安全治理機制的核心要件，通過以社區(qū)黨組織為核心的公共安全治理，政黨嵌入構(gòu)建起良好的公共安全治理網(wǎng)絡(luò)。政黨通過對社區(qū)公共安全資源的整合以及分配，為社區(qū)公共安全問題解決提供基本操作可能。要在社區(qū)黨組織領(lǐng)導下構(gòu)建起包括主體、客體、目標和方式四個基本要素在內(nèi)的社區(qū)公共安全治理體系，推動社區(qū)公共安全治理的持續(xù)改善。

關(guān)鍵詞：政黨嵌入;公共安全;社區(qū)治理;治理資源

一、問題的提出

改革開放后，隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，各種類型的社會公共安全問題已經(jīng)成為國家治理的重要議題之一，相關(guān)議題也逐漸引起學術(shù)界關(guān)注。在中國的治理經(jīng)驗中，關(guān)于黨與社會公共安全的研究無疑是非常重要的方向之一，因為“無論是中國共產(chǎn)黨專門職能部門諸如政法委以及相關(guān)信訪、公安、司法等政府部門，還是各級黨的基礎(chǔ)組織，都與社會公共安全有著緊密聯(lián)系，并且事實上社會公共安全往往是黨領(lǐng)導社會治理國家的重要議事日程之一”。[1]目前關(guān)于社會公共安全研究文獻中主要強調(diào)黨領(lǐng)導社區(qū)治理過程，社區(qū)內(nèi)的居民、社區(qū)內(nèi)黨組織、屬地單位和群眾組織分別扮演不同角色和發(fā)揮著不同功能。社區(qū)治理中黨組織借助自身的組織優(yōu)勢嵌入社區(qū)治理過程，發(fā)揮組織優(yōu)勢，從而提升治理效果，這既能鞏固黨的領(lǐng)導地位，也利于實現(xiàn)社區(qū)自治組織發(fā)展和社區(qū)居民對美好生活的向往?？傮w來說，雖然現(xiàn)有文獻中對該議題研究已經(jīng)在總體分析、地方經(jīng)驗和案例研究三方面取得進展，但目前結(jié)合典型案例研究不多。事實上，借助典型案例可以使黨的領(lǐng)導與社會公共安全研究實現(xiàn)精細化。本文在考察具體案例的基礎(chǔ)上，借助嵌入理論對黨的領(lǐng)導與社會公共安全治理關(guān)系進行研究。

從一般意義上看，嵌入是指行動主體在特定群體環(huán)境中借助一定方式進入另一系統(tǒng)，影響其運作，并提升成果輸出的過程①。作為黨領(lǐng)導社區(qū)治理的重要表現(xiàn)形式的理論化描述，政黨嵌入是指黨在某一特定環(huán)境中，運用自身的組織優(yōu)勢，成功動員和組織治理系統(tǒng)并優(yōu)化其治理效果的過程?！皩τ谝粋€政黨能力和實力的總體檢驗，就看其是否能有效構(gòu)建和綜合運用這些資源體系，從而使這些資源在一個合理的體制框架和戰(zhàn)略框架下相互支撐，發(fā)揮出各自最大的功效?！盵2]因此，本文認為社區(qū)公共安全治理是指以社區(qū)業(yè)主公共安全權(quán)益和社區(qū)穩(wěn)定為核心，黨組織通過人力等治理要素的動員組織，借助人事和規(guī)則等途徑實現(xiàn)對相關(guān)主體的實體及其運行的嵌入，構(gòu)建制度化的協(xié)同合作機制以應(yīng)對處理公共安全事務(wù)，從而實現(xiàn)社區(qū)公共安全正?；倪^程。從現(xiàn)有實踐經(jīng)驗來看，作為一個承擔全面領(lǐng)導使命的政黨，社區(qū)公共安全能否順利地開展并取得良好的治理效果，很大程度上取決于黨是否深入到社區(qū)當中，并發(fā)揮核心的組織動員和整合調(diào)度作用，進而化解社會公共安全治理面臨的難題，而這一點往往被許多研究所忽視。為了更好地對政黨嵌入與優(yōu)良社區(qū)公共安全治理的關(guān)系進行理論闡釋，本文通過對同屬于M區(qū)的H社區(qū)和K社區(qū)的社區(qū)公共安全治理實踐進行比較，探討影響社區(qū)公共安全治理效果的因素及其作用過程，從而驗證如何以政黨嵌入促進社區(qū)公共安全治理狀況的改善。

本文將分別從政黨嵌入與社區(qū)安全的治理網(wǎng)絡(luò)、治理資源、治理體系三重維度對具體案例進行考察。由于涉及兩個社區(qū)的案例，本研究采用了“最大相同求不同”的案例比較方法，借助案例研究系統(tǒng)展現(xiàn)因果機制和過程的優(yōu)勢，[3]通過個案的比較發(fā)現(xiàn)獨特性（singularities）并進行概括，[4]揭示政黨嵌入如何構(gòu)建優(yōu)良社區(qū)公共安全治理機制。文中所選取的典型成功案例（K社區(qū)）和失敗案例（H社區(qū)）具有相同的制度環(huán)境，相似的社區(qū)概況即自然環(huán)境、社區(qū)占地面積、社區(qū)建筑面積、居民數(shù)量等方面都十分相近;②而且在H社區(qū)和K社區(qū)的發(fā)展歷史中，兩社區(qū)曾于同一時期因同一原因爆發(fā)過矛盾與沖突。在研究過程中，筆者多次前往兩個社區(qū)進行現(xiàn)場調(diào)研，并對兩個社區(qū)的相關(guān)部門、社區(qū)居民、相關(guān)組織進行了非結(jié)構(gòu)化深度訪談。在此基礎(chǔ)上，筆者還通過收集政府文件，參與社區(qū)公共安全治理會議，深度參與到兩個社區(qū)的公共安全治理過程之中，了解整個社區(qū)公共安全治理的來龍去脈。本案例使用的所有資料和數(shù)據(jù)均來自實地調(diào)研、深度訪談和公開的正式文件，相互間可以形成交叉印證，而且“關(guān)鍵不在于事件是否具有內(nèi)在的唯一性，而在于能否從大量的事實中抽象出我們希望理解的社會現(xiàn)實中關(guān)鍵性特點”，[5]從而確保本研究應(yīng)具有的信度和效度。

經(jīng)驗證明，社區(qū)公共安全治理中，治理資源往往是解決公共安全治理問題的基本物質(zhì)前提，治理網(wǎng)絡(luò)是針對公共安全治理問題的發(fā)現(xiàn)和共同解決，而治理體系則是公共安全治理問題有效化解的操作過程。結(jié)合相關(guān)研究，本文將治理網(wǎng)絡(luò)界定為組織健全的多個行動主體基于所建立的制度關(guān)系，以領(lǐng)導、協(xié)商等方式加強協(xié)同合作，實現(xiàn)組織責任并完成治理目標;將治理資源視為在黨的領(lǐng)導下可被開發(fā)、組織和統(tǒng)籌配置的可支配人力、組織、社會和網(wǎng)絡(luò)要素;將治理體系視為治理過程中由主體、客體、目標和方式所組成的預(yù)防、控制和學習系統(tǒng)。下面將分別從以上三個維度對兩個典型社區(qū)進行對比，來理解政黨嵌入構(gòu)建社區(qū)公共安全的治理機制，從而為社區(qū)公共安全治理實踐提供可能性的理論解釋。

二、政黨嵌入構(gòu)建社區(qū)公共安全治理網(wǎng)絡(luò)

中國共產(chǎn)黨歷來重視其組織網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，面對改革開放以后的國家轉(zhuǎn)型和社會變化，往往“通過對自身組織的調(diào)適來適應(yīng)國家社會關(guān)系的新變化”，[6]形成強大的組織網(wǎng)絡(luò)。就社區(qū)而言，這個組織網(wǎng)絡(luò)一方面包括各種組織和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實體，即居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司以及作為社區(qū)領(lǐng)導核心的社區(qū)黨組織，另一方面也包括它們在互動中所形成的實際運行過程。從現(xiàn)有案例來看，社區(qū)黨組織之所以能夠介入H社區(qū)和K社區(qū)公共安全治理當中，很大程度上與當時兩個社區(qū)所發(fā)生的公共安全問題緊密相關(guān)。當時，社區(qū)業(yè)主因公共安全問題長久無法解決，在業(yè)主委員會換屆當天爆發(fā)矛盾和沖突，造成原本由居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司構(gòu)成的社區(qū)公共安全治理網(wǎng)絡(luò)的斷裂。兩個案例社區(qū)均為商業(yè)小區(qū)，由于“業(yè)委會內(nèi)部彼此認同度不高，13個委員13個主意，1.7億元的維修資金及每年近千萬元的公共收益的利益博弈也損害了群眾的自治基礎(chǔ)”（M區(qū)綜治辦x主任訪談，MHZZB0305），而且業(yè)主委員會工作已經(jīng)“牽扯到委員個人的生活，‘大字報貼到家門口，車胎還被人戳破（H社區(qū)居民委員會xx女士訪談，HSFHC0709）”。該社區(qū)業(yè)主委員會因此名存實亡，物業(yè)公司借機回避物業(yè)責任。上述情形導致社區(qū)公共安全治理狀況急劇惡化，出現(xiàn)房屋出租多，違法建筑多，“居改非多”“群租”現(xiàn)象嚴重，三防設(shè)施長期得不到維護，給社區(qū)帶來極大的安全隱患。在新一輪業(yè)主委員會換屆時，社區(qū)業(yè)主打砸業(yè)主委員會投票箱，干擾正常業(yè)主委員會換屆秩序，致使新一屆業(yè)主委員會無法產(chǎn)生。依據(jù)現(xiàn)有制度，社區(qū)內(nèi)“小團體”③主張由他們進行獨立管理。此時的居民委員會無法對業(yè)主委員會進行工作指導，業(yè)主委員會無法組建，而物業(yè)公司則以合同甲方為業(yè)主委員會為由不履行合同義務(wù)。這種情形下，原有的社區(qū)公共安全治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)生斷裂，社區(qū)公共安全隱患十分明顯，社區(qū)居民對公共安全治理需求愈發(fā)強烈，強烈要求相關(guān)部門采取積極行動。

在小區(qū)業(yè)主安全利益和社區(qū)穩(wěn)定受到影響的情況下，M區(qū)的綜治辦開始主動推動兩個社區(qū)開啟以社區(qū)黨組織為核心的公共安全治理網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的搭建，主要包括對業(yè)主委員會的組建和督促物業(yè)公司履職兩部分。首先是業(yè)主委員會的組建工作。由于業(yè)主委員會掌握物業(yè)維修資金的審批和撥付，故而組建業(yè)主委員會是社區(qū)公共安全治理網(wǎng)絡(luò)搭建工作中的重中之重。社區(qū)黨組織在業(yè)主委員會換屆中，通過規(guī)則修訂和人事嵌入，實現(xiàn)對業(yè)主委員會的實質(zhì)性影響。K社區(qū)黨組織積極動員社區(qū)內(nèi)能力出眾、服務(wù)意識強烈和群眾基礎(chǔ)良好的業(yè)主參選業(yè)主委員會委員，“黨組織多次真心和我溝通，希望我參與社區(qū)治理，他們的真誠深深打動了我（H社區(qū)黨總支副書記xx先生訪談，HSFHC0109）”。同時社區(qū)黨組織注重引導業(yè)主投票，所有黨組織推薦人選最終全部當選。而H社區(qū)“黨委不推薦候選人的，完全‘尊重社區(qū)業(yè)主的意見，只保證業(yè)主通過完全民主的方式推薦業(yè)主委員會委員候選人，我們不推薦候選人。因為只要我們推薦，社區(qū)的業(yè)主就會反對，認為我們黨委偏袒，所以黨委在這次換屆工作里沒有推薦業(yè)主委員會委員候選人，也沒有引導業(yè)主投票，完全尊重業(yè)主自己的意愿（H社區(qū)黨總支副書記xx先生訪談，HSFHC0109）”。H社區(qū)黨組織則通過直選的方式，不參與候選人推薦以及未有效引導居民投票，導致社區(qū)圍繞選舉發(fā)生沖突，加深了社區(qū)內(nèi)矛盾，大大降低了社區(qū)黨組織對業(yè)主委員會的嵌入效果。其次是督促物業(yè)公司履職方面。K社區(qū)黨組織領(lǐng)導新成立的業(yè)主委員會，對物業(yè)公司進行履職監(jiān)督，而且協(xié)同M區(qū)相關(guān)職能部門和社區(qū)業(yè)主對物業(yè)公司進行監(jiān)督。而H社區(qū)的黨組織則無法領(lǐng)導業(yè)主委員會對物業(yè)公司進行監(jiān)督，僅能以極低頻率，協(xié)同職能部門對物業(yè)公司進行少量約束，但由于物業(yè)公司缺乏相應(yīng)的經(jīng)費支持，其履職情況也不盡如人意。從兩個社區(qū)的公共安全治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建工作總體來看，盡管組織構(gòu)建已經(jīng)完成，但是從組織間的配合和運轉(zhuǎn)，以及黨組織對業(yè)主委員會等三個組織的領(lǐng)導地位來看，K社區(qū)明顯優(yōu)于H社區(qū)。

在理順社區(qū)黨組織的關(guān)系以后，社區(qū)黨組織積極引導三個社區(qū)公共安全相關(guān)組織建立社區(qū)內(nèi)部的制度化規(guī)范，“支配存在于制度之中并通過制度展現(xiàn)出來，而正是制度，使那種深深地內(nèi)嵌入社會生活的連續(xù)性得以呈現(xiàn)出來。”[7]通過制度化、明確化的組織職責來深入政黨嵌入過程，理順居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司之間的關(guān)系，形成社區(qū)公共安全治理的協(xié)同合作局面?！包h的整體結(jié)構(gòu)有助于形成許多中間團體并將它們連接起來，包括那些對立的團體?！盵8]但是由于兩個社區(qū)黨組織在前期的嵌入情況出現(xiàn)明顯差別，也衍生出了對這項工作的差異化影響。K社區(qū)黨組織引導重新確立居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司的制度關(guān)系。具體來說，K社區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)公司積極向社區(qū)居民委員會上報工作進度和工作計劃，反映項目難點和疑點;物業(yè)公司積極配合業(yè)主委員會的公共安全治理計劃和目標，并接受居民委員會和業(yè)主委員會的領(lǐng)導和監(jiān)督;居民委員會積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強組織間對話，從而及時化解工作難點，隨著這段工作的推進，K社區(qū)的公共安全治理效果大幅改善。相較之下，H社區(qū)“業(yè)主委員會依舊不歡迎指導，不歡迎對工作的詢問，簡單來說就是希望和居委會各干各的，但是他們的主任的家長作風也不被接受，內(nèi)部不穩(wěn)定（H社區(qū)黨總支副書記xx先生訪談，HSFHC0109）”，業(yè)主委員會能力不足而又強烈拒絕居民委員會指導，自主行事又無法約束監(jiān)督物業(yè)公司，物業(yè)公司借此不履職。H社區(qū)因此形成了各自為政的組織間關(guān)系，公共安全治理的社區(qū)組織力量分散，導致社區(qū)的公共安全治理效果改善緩慢。

從以上情形可以看出，兩個社區(qū)都試圖通過政黨嵌入來構(gòu)建一個完整的公共安全治理網(wǎng)絡(luò)，但是隨著工作的逐步推進，社區(qū)黨組織在嵌入社區(qū)公共安全治理網(wǎng)絡(luò)成效上出現(xiàn)差異?！白鳛橐环N政治設(shè)計，政黨原比法律更為精巧，政黨能夠在法律所不及的地方實現(xiàn)更加精巧的權(quán)力控制?！盵9]K社區(qū)通過人事和制度等途徑嵌入業(yè)主委員會的換屆過程，所有候選人推薦人選全部當選，完善了組織架構(gòu)，隨后引導三個社區(qū)組織構(gòu)建工作制度，進而大幅改善社區(qū)的治安狀況，總體上實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)實體及其運行這兩個內(nèi)容的優(yōu)化。相比之下，H社區(qū)則無法通過人事和制度途徑嵌入到社區(qū)的業(yè)主委員會換屆當中，既無法推薦業(yè)主委員會候選人，也無法構(gòu)建起三個組織的公共安全治理工作制度，致使社區(qū)公共安全治理工作脫節(jié)，社區(qū)治安無明顯改善，居民的認同感低。當黨組織無法實現(xiàn)人事和制度上的嵌入，對社區(qū)公共安全治理網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)導便無從說起。可見在缺少統(tǒng)一領(lǐng)導的情況下，社區(qū)的居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司一定程度上處于“放任狀態(tài)”，加上缺乏來自上級部門的領(lǐng)導統(tǒng)籌，社區(qū)中集體行動的困境便無法避免。

審視以上情況可以得出，政黨嵌入構(gòu)建優(yōu)良社區(qū)公共安全治理機制的關(guān)鍵在于兩點：其一在于通過人事上的調(diào)整來實現(xiàn)對社區(qū)公共安全治理的組織嵌入。社區(qū)公共安全治理應(yīng)以社區(qū)黨組織為核心，由社區(qū)內(nèi)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司承擔具體運作，它們因社區(qū)公共安全治理事務(wù)的不同職責而聯(lián)系在了一起，居民委員會居中協(xié)調(diào)，業(yè)主委員會審核項目和管理資金，物業(yè)公司執(zhí)行。也就是說，社區(qū)公共安全治理的推進需要一個構(gòu)成完整的公共安全治理網(wǎng)絡(luò)，才可以實現(xiàn)社區(qū)治安的改善，其關(guān)鍵在于業(yè)主委員會。實踐中，黨通過人事調(diào)整的方式實現(xiàn)對公共安全治理網(wǎng)絡(luò)的嵌入，形成完整的社區(qū)公共安全治理網(wǎng)絡(luò)框架，從而能及時識別出社區(qū)公共安全治理中問題。其二在于通過制度嵌入實現(xiàn)對社區(qū)公共安全治理的“網(wǎng)絡(luò)關(guān)系嵌入”。社區(qū)公共安全治理的推進和落實涉及多個組織的配合，不同組織之間關(guān)系緊張往往會導致社區(qū)公共安全治理工作的停滯甚至出錯。因此，建立一個完整的公共安全治理網(wǎng)絡(luò)，不僅意味著組建相關(guān)組織，還意味著組織之間的良好的協(xié)同合作關(guān)系。黨通過引導社區(qū)公共安全治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部工作制度的建立，適當運用基層社區(qū)已經(jīng)形成的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺，形成公共安全事務(wù)治理的制度化和日常化的辦事流程，建立對話平臺，“自覺將大數(shù)據(jù)嵌入社會公共安全決策的全過程，在準確識別公眾的社會公共安全需求的基礎(chǔ)上，進行精準而有效的政策回應(yīng)”，[10]形成靈活的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制，讓居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司能在社區(qū)內(nèi)部快速發(fā)現(xiàn)問題并傳遞信息，通過彼此配合加速社區(qū)安全事務(wù)問題的發(fā)現(xiàn)并實現(xiàn)最終解決。

三、政黨嵌入整合社區(qū)公共安全治理資源

其實，治理網(wǎng)絡(luò)及時識別公共安全問題只是社區(qū)公共安全治理的一方面，社區(qū)中的黨組織還需要分配其所調(diào)動的資源，用于直接或間接地追求安全目標，也即通過對社區(qū)公共安全資源進行整合并進行合理分配，為社區(qū)公共安全問題的解決提供操作可能。從社區(qū)實踐來看，如果以存在形式對治理資源進行劃分，可以分為人力資源、組織資源、社會資源和網(wǎng)絡(luò)資源等四種類型社區(qū)公共安全治理資源。這四類資源在社區(qū)黨組織的開發(fā)、組織和統(tǒng)籌下，能在一定程度上形成相互補充，共同為社區(qū)公共安全治理提供支撐。以往一段時間，M區(qū)社區(qū)公共安全治理效果不佳，其原因之一就是公共安全治理主體缺乏治理資源，M區(qū)綜治辦主任曾說：“我們的居委會主任都是離退休的高齡人士，每次開完會走出會議室就開始問我剛剛講的是什么，這樣的工作隊伍必然是無法帶來好的社區(qū)公共安全治理效果的（M區(qū)綜治辦x主任訪談，MHZZB0305）?！?/p>

從兩個案例情況來看，K社區(qū)黨組織根據(jù)實際情況，采取供給不足的資源加以補充和需求量大的資源加以提升兩項基本策略，“經(jīng)由組織和制度建構(gòu)，統(tǒng)一的原則、規(guī)則、標準和程序的擴散”[12]來整合兩部分資源，一部分是社區(qū)內(nèi)資源，但是此前沒有合理地開發(fā)和應(yīng)用，另一部分是社區(qū)外部資源，經(jīng)K社區(qū)黨組織主動動員吸引，被引用到了K社區(qū)的公共安全治理過程中。K社區(qū)黨組織根據(jù)社區(qū)內(nèi)公共安全治理的實際需求，積極引入社區(qū)外的黨務(wù)、司法、行政、公安等四類人力資源。首先，從黨組織自身建設(shè)著手，引進機關(guān)單位和事業(yè)單位儲備干部，擔任K社區(qū)黨組織的書記、主任，此后依次通過政府購買的形式推動社區(qū)與律師結(jié)對，吸引城管、房管辦設(shè)立工作站，以及與公安部門結(jié)對，從而明確物業(yè)合同雙方權(quán)利、責任和義務(wù)，推動社區(qū)業(yè)主委員會順利換屆，以及為物業(yè)公司提供指標化的業(yè)務(wù)指導。與此同時，K社區(qū)黨組織同樣注重對社區(qū)內(nèi)部資源的激活，第一步措施是梳理社區(qū)內(nèi)的黨員和志愿者信息，動員和推薦綜合素質(zhì)良好的社區(qū)業(yè)主參與到社區(qū)業(yè)主委員會換屆選舉中;同時借助社區(qū)黨總支-黨支部-樓長-層長的黨員組織體系，引導社區(qū)業(yè)主投票，確保所推舉候選人依規(guī)當選，進而激活社區(qū)內(nèi)部人力資源和社會資源。最后，督促官方微信公眾號發(fā)布和今日頭條平臺定點投放相關(guān)信息，建立社區(qū)黨員坐班制度，接受社區(qū)業(yè)主和居民的詢問。通過以上途徑，K社區(qū)黨組織成功建立了充分利用社區(qū)內(nèi)外，覆蓋社區(qū)內(nèi)部的人力、組織以及網(wǎng)絡(luò)資源的資源體系。

從H社區(qū)的情況來看，社區(qū)黨組織同樣采取“外部引入、內(nèi)部開發(fā)”的基本公共安全治理資源體系建設(shè)方針。由于H社區(qū)公共安全治理資源供給不足，因此H社區(qū)黨組織引入黨務(wù)、司法、行政和公安等人才力量，以達到增強H社區(qū)公共安全治理力量的目的。首先通過合法程序下放優(yōu)質(zhì)的青年儲備人才，使其擔任社區(qū)黨總支書記。但H社區(qū)新上任的黨總支書記更關(guān)注公共安全治理事務(wù)，減少了對社區(qū)黨組織自身的建設(shè)，弱化了社區(qū)黨組織對社區(qū)公共安全治理資源的組織影響。H社區(qū)引入的司法、行政和公安力量通過出席社區(qū)公共安全治理活動的方式，對H社區(qū)公共安全治理進行指導。這種方式與K社區(qū)直接建立工作站的方式相比，僅解決部分相關(guān)的突發(fā)事件，不能更深入地參與到社區(qū)公共安全治理的過程當中。對于H社區(qū)內(nèi)的公共安全治理資源而言，社區(qū)黨總支書記將工作重心放在社區(qū)公共安全治理工作之上，較大程度上忽略了社區(qū)黨組織的自身建設(shè)。相比于K社區(qū)，H社區(qū)雖具備較為完備的組織架構(gòu)，但黨組織建設(shè)沒有更深入“層長”一級，內(nèi)部會議頻率低，會議形式更單一，信息傳遞慢，與社區(qū)居民和業(yè)主的聯(lián)系更少，導致H社區(qū)黨組織領(lǐng)導不夠有力，而且也缺乏對社區(qū)居民、業(yè)主和社區(qū)組織的聯(lián)系和影響。當這一情形與業(yè)主“拒絕黨委領(lǐng)導”相疊加，導致社區(qū)黨組織的引導協(xié)調(diào)意圖被抵觸，無法動員起接受社區(qū)黨組織領(lǐng)導的人力資源和社會資源。而且由業(yè)主委員會負責運營的唯一官方微信公眾號不能通過及時更新信息來引導社區(qū)輿論，出現(xiàn)“一個晚上一過，業(yè)主們口中的事情就完全變樣了，問來問去，最后才發(fā)現(xiàn)是在他們自己的‘群里討論了一夜，事情就是這樣發(fā)酵的（H社區(qū)黨總支書記x女士訪談，HSFHC0709）”，這樣，反而小范圍的微信群被社區(qū)居民和業(yè)主廣泛接受，成為社區(qū)居民、業(yè)主相互分享信息、商討社區(qū)事務(wù)以及討論行動策略的主要空間。

經(jīng)過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨組織對社區(qū)內(nèi)外資源的動員和整合后（見表2），社區(qū)公共安全治理資源有了較快增長和有效使用。雖然社區(qū)公共安全治理需要充分的資源保障，但是這一保障卻并非能夠隨時實現(xiàn)，其根源不在于資源本身的缺乏，而在于沒有一個具備開發(fā)、組織和統(tǒng)籌這些資源的組織，居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司都不具備這一能力和意圖，雖然他們能在某種程度上具備開發(fā)和組織資源的能力，但是此三者一方面不具備對上述資源進行全面開發(fā)和組織的能力，另一方面也不具備開發(fā)和組織這些資源的意愿。如此就會導致社區(qū)公共安全治理資源雖然豐富，但是依舊被閑置，或者被錯誤配置，進而表現(xiàn)出公共安全治理資源匱乏的情況，“黨的功能運作的內(nèi)驅(qū)力在于對執(zhí)政力的追求，但是僅有這種內(nèi)驅(qū)力，沒有相應(yīng)的資源體系的支持，黨的功能的有效運作還是缺乏基礎(chǔ)的?！盵13]

從以上案例可以看出，政黨嵌入對社區(qū)公共安全治理資源的整合過程可以分為三個部分：

首先是政黨嵌入引進新的社區(qū)公共安全治理資源。這些資源為改善社區(qū)治安提供了必要的人力、物力和組織上的支持，通過提供操作的素材，促成社區(qū)公共安全治理得到實際落實。具體包括引進優(yōu)質(zhì)人才，加強黨組織自身建設(shè)，強化公共安全治理的領(lǐng)導核心;通過購買服務(wù)形式，加強法律人才引進，保證社區(qū)活動合規(guī)合法，保護利益;吸引行政力量，吸引城管、房管辦建立工作站，確保流程和透明性;增強社區(qū)警務(wù)力量，加強檢查監(jiān)督和督促維修更新。

其次是政黨嵌入整合社區(qū)內(nèi)公共安全治理資源。社區(qū)治安狀況的迅速改觀同樣離不開社區(qū)黨組織對社區(qū)內(nèi)部資源的積極開發(fā)和利用，社區(qū)黨組織依據(jù)社區(qū)實際情況，梳理社區(qū)內(nèi)資源儲備和分布情況，推動社區(qū)內(nèi)的人力、組織、社會和網(wǎng)絡(luò)資源的調(diào)整和整合，實現(xiàn)公共安全治理資源從無序到有序的轉(zhuǎn)換，帶來整體效率的快速提升。具體來說，社區(qū)黨組織需要完善自身組織，確保黨的組織基礎(chǔ)，同時動員社區(qū)內(nèi)人才資源參與選舉與組織組建。政黨嵌入通過動員人才資源，參與組織組建，提升業(yè)主委員會的組織性、能力和純潔性，增強社區(qū)內(nèi)人力、組織的發(fā)掘和嵌入，進而提升上述四類資源的開發(fā)和使用。

最后是政黨嵌入統(tǒng)籌社區(qū)公共安全治理資源配置。作為黨執(zhí)政資源的一種類型，社區(qū)公共安全治理資源是黨在領(lǐng)導社區(qū)治理中逐步發(fā)掘出來的治理資源總和。因此，在社區(qū)公共安全治理過程中，黨“需要對執(zhí)政資源各種組成要素進行合理調(diào)適和內(nèi)容更新，以避免執(zhí)政資源的流失，要著力優(yōu)化存量資源，開發(fā)增量資源”。[14]黨組織依據(jù)社區(qū)公共安全治理的資源分布情況，全面動員和整合社區(qū)公共安全治理資源，在此基礎(chǔ)上，依據(jù)現(xiàn)實需求，科學配置公共安全治理資源。社區(qū)黨組織向居民委員會推薦人才;為業(yè)主委員會引進四個職能部門指導;為社區(qū)物業(yè)公司提供業(yè)主委員會支持和職能部門的業(yè)務(wù)指導;在總體上搭建社區(qū)協(xié)商平臺，動員各種力量積極參與其中，提高組織配合的效率。

四、政黨嵌入優(yōu)化社區(qū)公共安全治理體系

一定意義上來說，要更加深入理解政黨嵌入的過程，“支配性的社會實踐是那些嵌入支配性社會結(jié)構(gòu)里的實踐”[15]。只有完善合理的社區(qū)公共安全治理體系才能將對治理資源的有效整合轉(zhuǎn)化為實際效能，并對識別到的社會公共安全問題進行及時化解。從案例來看，社區(qū)公共安全治理體系包含了主體、客體、目標和方式四個基本要素，它們一起在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導下，依次構(gòu)成政黨嵌入社區(qū)公共安全治理體系的執(zhí)行核心、落腳點、方向以及保障。

其一，從公共安全治理主體來看。政黨嵌入實現(xiàn)了在兩個社區(qū)有效組建了組織意義上的公共安全治理主體架構(gòu)，但是政黨嵌入的程度卻存在差別。社區(qū)公共安全治理主體包括社區(qū)居委會、社區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)公司，但在政黨嵌入之前，兩個案例社區(qū)都缺少業(yè)主委員會，而且存在整體力量分散等問題。因此兩個社區(qū)均借助社區(qū)黨組織力量，組建完整的公共安全治理主體。K社區(qū)黨組織動員社區(qū)內(nèi)部和社區(qū)外部的資源，為居民委員會嵌入優(yōu)秀人才資源，建立對話協(xié)調(diào)制度和信息上報制度;借助入駐社區(qū)職能部門力量，規(guī)范業(yè)主委員會換屆工作流程，推薦“能人”來競選業(yè)主委員會并引導社區(qū)業(yè)主投票;為督促物業(yè)公司履職，社區(qū)黨組織領(lǐng)導業(yè)主委員會監(jiān)督，動員社區(qū)職能部門的行政指導;在整體上通過聯(lián)席會議，加強協(xié)商溝通以及對三個組織的領(lǐng)導。H社區(qū)黨組織雖然試圖積極引導，但社區(qū)黨組織深陷于各類事務(wù)，不僅無法領(lǐng)導業(yè)主委員會換屆，而且新一屆業(yè)主委員會內(nèi)部分歧嚴重，導致物業(yè)公司無法獲得資金支持。H社區(qū)三個組織關(guān)系僵化，致使公共安全治理主體依舊不具備高效的事前預(yù)防、事中控制和事后學習反饋的能力。

其二，從社區(qū)公共安全治理客體來看。社區(qū)公共安全治理的客體即社區(qū)的公共安全問題，包括社區(qū)公共安全所需人員和物品的配套，以及社區(qū)消防、防盜等具體事務(wù)。案例社區(qū)面對公共安全治理客體定位不準確問題，以社區(qū)黨組織引領(lǐng)社區(qū)公共安全治理的指標化和可操作化。K社區(qū)公共安全狀況較差，“2015年的時候，整個K社區(qū)的286個門樁僅剩下16個能用的監(jiān)控探頭，樓道防盜門也損毀殆盡，再加上小區(qū)內(nèi)道路四通八達，各類車輛出入頻繁，整個小區(qū)110入室盜竊接報數(shù)高達驚人的185起，平均兩天就有一起（M區(qū)綜治辦x主任訪談，MHZZB0305）。”黨組織緊緊圍繞社區(qū)公共安全治理，推動各項內(nèi)容的指標化：一是社區(qū)公共安全治理主體組織架構(gòu)完整，職責明確;二是日常運行制度完善，聯(lián)席會議多個層次，信息公開多個形式，巡邏監(jiān)督多個主體;三是提升“三防”設(shè)施質(zhì)量④。此外，上述三個指標采取逐年提升要求的策略，推動指標體系的不斷優(yōu)化和成熟。H社區(qū)由于社區(qū)公共安全治理的主體建設(shè)不理想，治理主體的作為和協(xié)同行動亦十分有限，使得H社區(qū)在日常規(guī)范和三防設(shè)施建設(shè)上十分迷茫，總體上表現(xiàn)為公共安全治理客體的指標體系難以搭建。

其三，從社區(qū)公共安全治理目標來看。社區(qū)公共安全治理目標是消除社區(qū)公共安全隱患，建設(shè)公共安全設(shè)施，為社區(qū)居民提供安全舒適的居住環(huán)境。從社區(qū)實踐來看，黨的基層組織更加重視服務(wù)功能，資源積累、網(wǎng)絡(luò)搭建和公共事業(yè)是政黨服務(wù)功能的重要體現(xiàn)。從社區(qū)黨組織夯實社區(qū)公共安全治理資源來看，K社區(qū)黨組織吸引外部職能部門在社區(qū)內(nèi)成立工作站，建立屬地化的人力資源、社會資源、組織資源和網(wǎng)絡(luò)資源體系，并為公共安全治理主體進行策略化配置;H社區(qū)黨組織則并未從社區(qū)外引進穩(wěn)定的和日?；穆毮懿块T資源，而社區(qū)內(nèi)部的人才推薦、組織連接、資源使用等統(tǒng)籌工作因內(nèi)部矛盾而收效甚微。從公共安全治理網(wǎng)絡(luò)搭建來看，K社區(qū)黨組織領(lǐng)導社區(qū)建立了所需的完整組織網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合不同組織特點，發(fā)揮出組織網(wǎng)絡(luò)的整體效能;H社區(qū)的公共安全治理網(wǎng)絡(luò)的搭建一直是其公共安全治理中的難題，始終無法提升業(yè)主委員會的質(zhì)量。從社區(qū)公共參與和公共事業(yè)來看，K社區(qū)黨組織為K社區(qū)帶來了更多的公共參與和公共事業(yè)，而且K社區(qū)黨組織規(guī)劃了兩項目標：一方面鞏固已有的公共安全治理成績，另一方面吸引更多的社區(qū)居民和組織參與;H社區(qū)由于疲于應(yīng)對各類事務(wù)，因此在這一方面未獲得突破。

其四，從社區(qū)公共安全治理方式來看。社區(qū)公共安全治理方式是在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導下，三個相應(yīng)的社區(qū)組織通過協(xié)商溝通取得共識，強化社區(qū)公共安全治理的協(xié)商體系和協(xié)商能力。案例中所涉及社區(qū)的黨組織借助兩種方式嵌入社區(qū)公共安全的實現(xiàn)中，一是協(xié)同職能部門進行指導，二是建立協(xié)商平臺。K社區(qū)黨組織采用行政指導和協(xié)商兩種方式，分兩階段推動K社區(qū)公共安全治理：第一階段，K社區(qū)黨組織吸引行政力量治理區(qū)內(nèi)“違法搭建”“群租”“居改非”和“侵占公共通道”等四大類問題;第二階段，通過黨組織領(lǐng)導，推動K社區(qū)公共安全治理組織架構(gòu)、資源供給、體系搭建工作順利完成，“現(xiàn)在我們的業(yè)主委員會很團結(jié)，每周都會有他們的內(nèi)部會議，對社區(qū)公共安全的問題也有較多的討論，還向我們黨組織匯報一些計劃的進展情況（K社區(qū)專職副書記xx女士訪談，KC0111）”。H社區(qū)同樣經(jīng)歷了第一階段的“五違四必”排查;進入第二階段，社區(qū)黨組織對業(yè)主委員會換屆選舉的引領(lǐng)不充分，業(yè)主委員會換屆候選人的推薦受阻，動員、組織和協(xié)調(diào)工作中的組織間溝通對話并未達到預(yù)計效果，因此出現(xiàn)“去年就通過了架設(shè)監(jiān)控探頭的方案，但是監(jiān)控探頭到現(xiàn)在都還沒有開始架設(shè)工作。上個月業(yè)主委員會和物業(yè)協(xié)商的垃圾處理問題到現(xiàn)在也沒有協(xié)調(diào)下來（H社區(qū)黨總支副書記xx先生訪談，HSFHC0109）”。H社區(qū)的公共安全治理過程也因此受到阻礙。

總體而言，社區(qū)公共安全治理體系四項內(nèi)容緊密相連，某一部分的不足都會導致連鎖反應(yīng)，對整體治理效果形成負面影響。從兩個案例的情況來看（見表3），作為一個完整體系，政黨嵌入通過引領(lǐng)公共安全治理主體組建，構(gòu)建起完整的公共安全治理主體架構(gòu)。黨借助自身的組織力量、人員力量和組織權(quán)威，動員社區(qū)其他組織和社區(qū)業(yè)主積極參與社區(qū)公共安全治理;通過建立向上級黨委匯報工作進度，制作工作檔案等方式，形成了對主體的有效監(jiān)督和約束，可以及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對公共安全問題。黨組織將公共安全治理客體轉(zhuǎn)化為具體化和操作性強的各項指標，具體包括對公共安全治理主體架構(gòu)的搭建目標的具體化，公共安全治理工作制度的具體化，以及以三防設(shè)施為主的設(shè)備配置要求的具體化。通過有效嵌入，黨將公共安全治理目標貫徹到每個公共安全治理組織之中，使公共安全治理資源更完備以及相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)更完善，從而使社區(qū)公共安全治理實現(xiàn)事前有預(yù)防識別，事中有應(yīng)對處理，事后有反饋。最后，黨組織通過搭建溝通協(xié)商平臺，召集社區(qū)公共安全治理主體和政府職能部門，共同協(xié)商后做出一致決定，有效處理不同部門對接中可能遇到的各類矛盾，推動社區(qū)公共安全所面臨的具體問題得到解決。

五、結(jié)語

社區(qū)公共安全治理的核心要素是政黨嵌入，并在治理網(wǎng)絡(luò)、治理資源和治理體系等三重維度的相互作用中實現(xiàn)優(yōu)化，其中資源是基本前提，網(wǎng)絡(luò)保證過程，體系體現(xiàn)具體落實，只有有效構(gòu)建三個維度，才能實現(xiàn)對社區(qū)公共安全狀況的有效改善和促進社區(qū)公共安全治理的整體優(yōu)化。雖然本文通過兩個案例社區(qū)對比，對政黨嵌入社區(qū)公共安全治理進行了微觀研究，但是如果進一步深入考察政黨嵌入與社區(qū)公共安全治理在整體上的邏輯關(guān)聯(lián)，還需要在未來通過充實更多案例進行補充，以便對本文所展現(xiàn)的政黨嵌入社區(qū)公共安全治理的過程提供更有效的證據(jù)，并做更加深入的理論闡述，而這些都是我們未來需要做的工作。

注釋：

①“嵌入性”（embeddedness）作為一個學術(shù)性的概念，被提出在匈牙利學者波蘭尼的著作《偉大的轉(zhuǎn)折》中，他認為在工業(yè)社會中，經(jīng)濟深深地嵌入了社會之中，社會關(guān)系包含著人類的經(jīng)濟活動，經(jīng)濟是社會的一個部分，但是在后工業(yè)時代，經(jīng)濟與社會的關(guān)系發(fā)生了改變，社會已經(jīng)不再能影響經(jīng)濟活動。另一位學者格蘭諾維特進一步推進了波蘭尼的研究，認為波蘭尼對社會因素的分析太過悲觀，提出社會因素不但影響著現(xiàn)代的經(jīng)濟活動，而且扮演的角色是決定性的。格蘭諾維特還將嵌入分為“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”，前者是指經(jīng)濟主體嵌入于私人關(guān)系中，互補合作、相互支持等是經(jīng)濟主體要應(yīng)對的最主要的社會因素，后者是指經(jīng)濟主體嵌入到更為廣泛的社會關(guān)系當中，這種結(jié)構(gòu)為經(jīng)濟行為供給制度規(guī)范，要求經(jīng)濟主體“合法”開展經(jīng)濟行為。格蘭諾維特的觀點在嵌入與網(wǎng)絡(luò)之間建立了有效聯(lián)系?？傮w來說，嵌入性對組織整體以及互動的分析，強調(diào)環(huán)境要素和社會網(wǎng)絡(luò)要素的重要性。要研究黨有效領(lǐng)導社區(qū)并影響社區(qū)公共安全治理的過程，必須注重環(huán)境對嵌入的作用，不同的社會網(wǎng)絡(luò)環(huán)境會對嵌入的績效表現(xiàn)產(chǎn)生不同程度的影響。

②H社區(qū)占地面積19.3萬平方米，共56幢多層住宅，總建筑面積20.7萬平方米，可入住居民1644戶，現(xiàn)已入住1350余戶，社區(qū)居民4900名，下設(shè)有31個居民小組，一個黨總支，兩個黨支部，有黨員154人。K社區(qū)面積20.8萬平方米，社區(qū)內(nèi)以多層住宅為主，建筑面積40.4萬平方米，可入住居民3336戶，社區(qū)居民6300余人，社區(qū)內(nèi)設(shè)有一個黨總支，四個黨支部。

③案例社區(qū)內(nèi)因競選社區(qū)業(yè)主委員會委員而形成的不同選舉團體，每個團體具有意見領(lǐng)袖、行動策略和相對固定的群眾基礎(chǔ)，這些團體借助發(fā)送傳單等途徑進一步擴大群眾基礎(chǔ);影響業(yè)主委員會換屆選舉規(guī)則以有利于自身當選;不同小團體進行聯(lián)合，否定不同陣營的選舉資格等，通過這些策略來提升自身的當選成功概率，此問題同時也是在研究這個案例當中非常值得關(guān)注的議題，限于篇幅，文章沒有進一步展開。

④主要包括加強治安防范的指標化，監(jiān)控探頭數(shù)量，值班時間，防盜門數(shù)量，保安持證上崗率，微信定位巡邏系統(tǒng)，樓宇對講系統(tǒng)，設(shè)備運行等進行指標化規(guī)定。

參考文獻：

[1] 任勇.社會公共安全研究的問題驅(qū)動、理論來源與學術(shù)建構(gòu) [J].學術(shù)月刊，2019（3）：70-81.

[2] 亨廷頓.變革社會中的政治秩序 [M].王冠華，譯.上海：上海世紀出版集團，2008：19.

[3] 張靜.案例分析的目標：從故事到知識 [J].中國社會科學，2018（8）： 126-142.

[4] 盧暉臨，等.如何走出個案：從個案研究到拓展個案研究 [J].中國社會科學.2007（1）：118-130.

[5]金G，基歐漢R，維巴S.社會科學中的研究設(shè)計[M].上海：上海人民出版社，2014：40.

[6] 任勇.政黨治理優(yōu)化國家治理的中國經(jīng)驗 [N].人民日報，2017-05-22.

[7] 吉登斯.民族國家與暴力[M].胡宗澤，等，譯.上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998：9.

[8] 阿普特.現(xiàn)代化的政治[M].陳堯，譯.上海：上海世紀出版集團，2011：142.

[9] 謝茨施耐德.政黨政府[M].姚尚建，譯.天津：天津人民出版社，2016：52.

[10] 任勇.大數(shù)據(jù)與社會公共安全源頭治理 [J].中央黨校（國家行政學院）學報，2020（1）：34-39.

[11] 路德，沃克.安全的文明化[M].張熹珂，任勇，譯.北京：中央編譯出版社，2019：238.

[12] 斯考切波.國家與社會革命[M].何俊志，等，譯.上海：上海人民出版社，2007：9.

[13] 林尚立.中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè) [M].天津：天津人民出版社，2009：249.

[14] 任勇.新時代拓展中國共產(chǎn)黨執(zhí)政資源體系的思考： 概念、構(gòu)成與路徑 [J].當代世界與社會主義，2018（1）：186-192.

[15] 卡斯特.網(wǎng)絡(luò)社會的崛起[M].夏鑄九，等，譯.北京：社會科學文獻出版社，2006：384.

How does Party Embeddedness Improve Public

Security Governance of Communities

——Based on the Comparison of Two Communities

Ren Yong / Wang Pan

Abstract：

A political party plays an important role in public security governance of communities. It is of great significance to study on how to improve the quality of public security governance of communities by means of party embededness. Through a comparative study of the two community cases， the party embeddedness has a strong explanatory capacity. In order to build a community of good public security， three elements are involved in the governance mechanism of party embeddedness， including governance network， governance resources and governance system. Among them， the organizing and mobilizing ability of a party organization is the core element to optimize the public security governance mechanism. Through public security governance conducted by the community's party organizations， a public security governance network is established and embedded. Through the integration and distribution of community public security resources，the political party provides the possibility to solve community public security issues. Finally， under the leadership of the communitys party organizations， the public security governance system is established， including four basic elements of subject， object， goal and method， so as to improve the quality of public security governance in communities in a sustainable way.

Keywords：Party Embeddness; Public Safety; Community Governance; Governance Resources

（責任編輯 矯海霞）