文宗瑜

提 要：單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革的難點與重點，應(yīng)引入“法無禁止即可入”的規(guī)則，允許非公資本進入單一所有制領(lǐng)域自主自由設(shè)立公司開展市場競爭。

協(xié)同推進發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，是混合所有制改革頂層設(shè)計的重要要求之一。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革不能割裂，在積極穩(wěn)妥深入推進混合所有制改革中，必須加大單一所有制領(lǐng)域發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革的力度，解決發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革滯緩的問題，促進發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的相互促進。單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革的難點與重點，應(yīng)引入“法無禁止即可入”的規(guī)則，允許非公資本進入單一所有制領(lǐng)域自主自由設(shè)立公司進行市場競爭。與深化發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革相同步，深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，要依托國有控股上市公司平臺、專業(yè)化國有資本運營平臺、產(chǎn)業(yè)投資基金平臺、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺等“四個平臺”推進，加快國有資本跨所有制流動，實現(xiàn)更多國有企業(yè)的資本混合融合，提高國有資產(chǎn)資本化率，做強做優(yōu)做大國有資本。

一、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革要協(xié)同推進

混合所有制改革包括了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，簡稱“兩個”混合所有制改革。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革集中體現(xiàn)為單一所有制領(lǐng)域也即國有經(jīng)濟領(lǐng)域如何向外資民資開放而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)繁榮；發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革集中體現(xiàn)為國有企業(yè)如何引入非公資本完成股份制改革而實現(xiàn)資本混合融合。就到目前為止的混合所有制改革實踐看，發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革受到重視也推進更快，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革相對滯緩。但是，發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革也在一定程度上受到了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革滯緩的掣肘。只有協(xié)同推進發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，才能積極穩(wěn)妥地深入推進混合所有制改革。

（一）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革不能割裂

與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革相比，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革涉及層面更深、觸及利益更大，其難點是如何打破單一所有制領(lǐng)域國有企業(yè)壟斷經(jīng)營或國有企業(yè)絕對控制經(jīng)營的狀態(tài)。單一所有制領(lǐng)域基本上是純粹或占比極高的國有經(jīng)濟，如重大資源能源（包括石油石化）、航天航空海運、鐵路公路河運、港口機場、電網(wǎng)電力、電信通訊、煙草鹽業(yè)、公交地鐵、土地開發(fā)、金融證券、廣電傳媒、教育醫(yī)療等領(lǐng)域，基本上是純國有經(jīng)濟或國有經(jīng)濟占比90%以上。就混合所有制改革的政策涵義而言，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革主要是推進單一所有制領(lǐng)域向外資民資開放、允許外資民資進入這些領(lǐng)域設(shè)立公司參與市場競爭，從而把這些領(lǐng)域純粹或占比極高的國有經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革都涉及國有企業(yè)，前者涉及如何打破國有企業(yè)壟斷經(jīng)營或國有企業(yè)絕對控制經(jīng)營的狀態(tài)，后者涉及如何實現(xiàn)國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化。因此，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革不能割裂。在混合所有制改革的頂層設(shè)計中，要求協(xié)調(diào)推進發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革。在積極穩(wěn)妥深入推進混合所有制改革中，必須加大推行混合所有制經(jīng)濟改革的力度，使發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革滯緩問題得以解決，實現(xiàn)“兩個”混合所有制改革的協(xié)同推進。

（二）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革可以相互促進

協(xié)同推進發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，可以實現(xiàn)“兩個”混合所有制改革的相互促進。就發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革對發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的促進而言，一是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革可以打開發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的空間，如果單一所有制領(lǐng)域加大開放力度，更多的非公資本會流入這些領(lǐng)域，會為這些領(lǐng)域的國有企業(yè)引入非公資本進行改制創(chuàng)造條件，打開國有企業(yè)實行混合所有制改革的空間；二是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革可以倒逼國有企業(yè)全力推進混合所有制改革，如果單一所有制領(lǐng)域加快向外資民資開放，就會吸引更多非公資本進入這些領(lǐng)域設(shè)立公司與國有企業(yè)進行競爭，從而形成國有企業(yè)加快實施混合所有制改革的推動力。就發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革的促進而言，單一所有制領(lǐng)域國有企業(yè)實行混合所有制改革的進程越快，單一所有制領(lǐng)域流入的非公資本就越多，與此相適應(yīng)，單一所有制領(lǐng)域的純粹或占比極高的國有經(jīng)濟與其他非國有經(jīng)濟的混合力度也就越大。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革相互促進，既有利于單一所有制經(jīng)濟領(lǐng)域打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新動能，也有利于促進單一所有制領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)與其他領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的生態(tài)繁榮。

二、著眼單一所有制領(lǐng)域全面開放而深化發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革

只有加大發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革力度，才能協(xié)同推進發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革。單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革的難點與重點。只有著力打開單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”的突破口，才能加快單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”的進程。單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”應(yīng)該引入“法無禁止即可入”的規(guī)則，非公資本可以按“法無禁止即可入”的規(guī)則進入單一所有制領(lǐng)域從事投資。

（一）加快單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”的進程

對于單一所有制領(lǐng)域的混合所有制改革存在著不同的理解及分歧。有人認為這些領(lǐng)域的國有企業(yè)在其經(jīng)營的某些業(yè)務(wù)尤其是非主營業(yè)務(wù)中引入非公資本、讓外資民企入股，就是混合所有制改革，如石油石化領(lǐng)域在油品銷售業(yè)務(wù)中引入非公資本、電網(wǎng)電力領(lǐng)域允許非國有企業(yè)入股或參與售電業(yè)務(wù)等等?？梢哉f，這是對混合所有制改革的簡單化理解。這種簡單化理解混淆了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革與發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，用發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革替代發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革。如果按照這種理解及思路進行改革，單一所有制領(lǐng)域的國有壟斷或國有絕對控制經(jīng)營的狀態(tài)仍然難以打破。單一所有制領(lǐng)域的混合所有制改革應(yīng)通過兩種路徑同時推進：一是這些領(lǐng)域“向非公資本全面開放”，允許非公資本進入并自主自由設(shè)立公司開展市場競爭，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革的進程；二是這些領(lǐng)域的國有企業(yè)引入非公資本從而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，加大實施混合所有制企業(yè)改革的力度。單一所有制領(lǐng)域混合所有制改革的這兩種路徑應(yīng)該同步推進。當然，單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”面臨的阻力更大，會受到這些領(lǐng)域國有企業(yè)程度不同的抵制。因此，在政策導向上應(yīng)強調(diào)單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”的要求。只有允許單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”，才能深化發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革。

（二）著力打開單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”的突破口

單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”的主要阻力來自這些領(lǐng)域的國有企業(yè)。壟斷經(jīng)營或絕對控制經(jīng)營的國有企業(yè)，既是單一所有制的受益者，也是單一所有制現(xiàn)狀的維護者。在全面改革不斷深入的背景下，單一所有制領(lǐng)域的國有企業(yè)也不得不接受實行混合所有制經(jīng)濟改革的要求，但是，這些領(lǐng)域的國有企業(yè)仍然會出于維護自身既得利益的本能，選擇對自己最有利的改革路徑。從改革實踐看，國有企業(yè)通常以國家經(jīng)濟安全為理由要求主營業(yè)務(wù)不對非公資本開放，非公資本可以入股參股非主營業(yè)務(wù)。在單一所有制領(lǐng)域允許非公資本進入且可以自主自由設(shè)立公司，更有利于打開單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”的突破口。非公資本進入重大資源能源（包括石油石化）、航天航空海運、鐵路公路河運、港口機場、電網(wǎng)電力、電信通訊、煙草鹽業(yè)、公交地鐵、土地開發(fā)、金融證券、廣電傳媒、教育醫(yī)療等單一所有制領(lǐng)域，既可以入股參股甚至控股這些領(lǐng)域的國有企業(yè)，也可以單獨設(shè)立公司進行所有業(yè)務(wù)的經(jīng)營。對于真正涉及國家經(jīng)濟安全的單一所有制領(lǐng)域，應(yīng)以“負面清單”的方式公示。沒有列入“負面清單”的單一所有制領(lǐng)域，原則上都應(yīng)該允許非公資本進入且可以自由自主設(shè)立公司。

（三）“法無禁止即可入”應(yīng)成為非公資本進入單一所有制領(lǐng)域投資的規(guī)則

單一所有制領(lǐng)域發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革，是混合所有制改革深化的關(guān)鍵。在某種意義上，非公資本能否自由自主進入單一所有制領(lǐng)域，決定著混合所有制改革的成效。單一所有制領(lǐng)域“向非公資本全面開放”，要堅決摒棄行政準入與行政批準的思維及做法，引入“法無禁止即可入”的規(guī)則。任何單一所有制領(lǐng)域只要沒有“負面清單”公示，非公資本都可以按照“法無禁止即可入”的規(guī)則進入這些領(lǐng)域開展投資。當然，在單一所有制領(lǐng)域向非公資本開放上，也可以參照市場經(jīng)濟發(fā)達國家就某個領(lǐng)域的經(jīng)營進行立法的做法，通過立法限制非公資本在某個領(lǐng)域的進入；如果某個單一所有制領(lǐng)域不允許非公資本進入，應(yīng)及時出臺相關(guān)法律予以禁止。需要強調(diào)的是，行政指令及行業(yè)規(guī)則等非法律法規(guī)性文件不應(yīng)成為禁止非公資本進入單一所有制領(lǐng)域的招牌，在法律法規(guī)不禁止的情況下，行政指令及行業(yè)規(guī)則等不得限制非公資本進入單一所有制領(lǐng)域從事投資活動。

三、依托“四個平臺”深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革

深化發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革涉及單一所有制領(lǐng)域如何“向非公資本全面開放”的問題，而深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革面臨的是操作性問題。從深化發(fā)展混合所有制企業(yè)改革的操作看，主要是如何推進特大型及大型國有企業(yè)的混改。特大型及大型國有企業(yè)應(yīng)該依托“四個平臺”推進發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革。

（一）依托國有控股上市公司平臺推進集團或總公司整體上市

特大型及大型國有企業(yè)大多是集團或總公司的治理形式，在集團或總公司體系內(nèi)一般都有國有控股上市公司，而且很多特大型及大型國有企業(yè)一直在持續(xù)做大國有控股上市公司。在某種意義上，特大型及大型國有企業(yè)可以依托國有控股上市公司平臺進行混合所有制企業(yè)的改革。就具體操作而言，可以通過資產(chǎn)重組、資產(chǎn)注入等方式把集團或總公司資產(chǎn)注入其控股的上市公司，實現(xiàn)集團或總公司的整體上市，完成國有企業(yè)股份化與國有資產(chǎn)證券化。當然，在依托國有控股上市公司平臺推進集團或總公司整體上市的過程中，也要通過定向增發(fā)引入更多的非公資本，加大依托國有控股上市公司平臺的資本混合融合力度。

（二）依托專業(yè)化國有資本運營平臺加快國有資本跨所有制流動

目前，與“兩個”混合所有制改革相同步，設(shè)立或組建國有資本投資公司和國有資本運營公司（簡稱“兩類公司”）進程也在不斷加快。在從事國有資產(chǎn)管理的中央本級與地方層級設(shè)立或組建若干家“兩類公司”，主要是為了搭建專業(yè)化國有資本運營平臺，構(gòu)建三個層次的國有資產(chǎn)管理及國有資本運營體系?！皟深惞尽钡膶I(yè)化國有資本運營主要是通過國有股權(quán)的有進有退，加快國有資本跨所有制流動，實行國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，做強做優(yōu)做大國有資本。深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革也要依托專業(yè)化的國有資本運營平臺，通過“兩類公司”的國有股權(quán)進退，推動國有企業(yè)加大實施混合所有制改革的力度。

（三）依托產(chǎn)業(yè)投資基金平臺實現(xiàn)更多國有企業(yè)的資本混合融合

目前，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級的需求，產(chǎn)業(yè)投資基金呈現(xiàn)出持續(xù)高增長的態(tài)勢，產(chǎn)業(yè)投資基金總規(guī)模已逼近萬億，產(chǎn)業(yè)投資基金平臺在不斷放大。深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革也要依托產(chǎn)業(yè)投資基金平臺，產(chǎn)業(yè)投資基金參與國有企業(yè)的混合所有制改革會產(chǎn)生對非公資本流動的引導效應(yīng)。國有企業(yè)混合所有制改革中引入產(chǎn)業(yè)投資基金，也在一定程度上可以吸引更多非公資本入股參股，政策上應(yīng)該允許非公資本“搭產(chǎn)業(yè)投資基金參與國有企業(yè)混改的便車”。在某種意義上，依托產(chǎn)業(yè)投資基金平臺進行國有企業(yè)的混合所有制改革，不僅可以實現(xiàn)更多國有資本與非公資本的混合融合，而且可以引導更多資本“脫虛向?qū)崱?，流向?qū)嶓w經(jīng)濟，促進實體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。

（四）依托數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺打造國有控參股公司數(shù)字化競爭新優(yōu)勢

就當下數(shù)字化技術(shù)手段應(yīng)用而言，民營企業(yè)走得更快，已經(jīng)成型的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺大多是民營企業(yè)控制經(jīng)營。與民營企業(yè)更成熟應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)手段相比，某些國有企業(yè)擁有更多的數(shù)字資源優(yōu)勢。擁有數(shù)字資源優(yōu)勢的國有企業(yè)應(yīng)該嘗試依托民營企業(yè)控制的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺進行混改，通過混改加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化進程，提高產(chǎn)業(yè)數(shù)字化水平，增加產(chǎn)品的數(shù)字化附加值。在某種意義上，把擁有數(shù)字資源優(yōu)勢的國有企業(yè)改制為混合所有制企業(yè)，是國有企業(yè)混合所有制改革與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的融合，可以大大提高國有控股、參股公司數(shù)字化競爭新優(yōu)勢。依托數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺推動擁有數(shù)字資源優(yōu)勢的國有企業(yè)加快混改，實現(xiàn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的協(xié)同，不僅可以促進并深化發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革，而且可以促進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。

（作者為中國財政科學研究院國資管理與資本運營研究中心主任、研究員）