饒慶林

【摘 要】區(qū)塊鏈作為科技進(jìn)步的代表，具有去中心、無篡改可能性、全過程留痕、可追溯性、透明公開、集體維護(hù)等特點(diǎn)，可以有效地改善扶貧審計(jì)存在的問題。本文從扶貧審計(jì)工作已經(jīng)取得的成效出發(fā)，分析扶貧審計(jì)工作中存在的問題，并結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)來探討對(duì)扶貧審計(jì)的優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】區(qū)塊鏈;扶貧審計(jì);績(jī)效評(píng)估

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中，提出了更高的扶貧審計(jì)要求，即“深入開展脫貧攻堅(jiān)工作，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，進(jìn)一步有效地推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)。近年來審計(jì)署不斷強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)扶貧審計(jì)，實(shí)施扶貧政策審計(jì)，重點(diǎn)檢查扶貧工程和資金申領(lǐng)的管理狀況。因此，為貫徹執(zhí)行打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的任務(wù)，應(yīng)強(qiáng)化扶貧審計(jì)。

審計(jì)署2018年第46號(hào)公告指出145個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)存在問題，脫貧攻堅(jiān)工作的規(guī)劃很難得到落實(shí)，在扶貧資金方面，整合統(tǒng)籌力度不夠，或扶貧政策沒有落實(shí)到位，或扶貧項(xiàng)目的績(jī)效結(jié)果不太好，沒有規(guī)范的管理以及脫貧工作不真實(shí)等問題。據(jù)此，審計(jì)署提出，扶貧審計(jì)工作是目前審計(jì)的重點(diǎn)工作之一，我們要結(jié)合信息化、數(shù)字化的工作有效地推進(jìn)開展扶貧審計(jì)工作。而區(qū)塊鏈?zhǔn)钱?dāng)下新興的計(jì)算機(jī)技術(shù)，其自身擁有去中心、無篡改可能性、全過程留痕、可追溯性、透明公開、集體維護(hù)等特點(diǎn)，可以通過搭建數(shù)據(jù)共享層、執(zhí)行智能合約模塊、設(shè)計(jì)公有節(jié)點(diǎn)、構(gòu)建區(qū)塊鏈預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)等方式來對(duì)扶貧審計(jì)存在問題進(jìn)行改善，推進(jìn)智慧化扶貧審計(jì)工作。

一、我國扶貧審計(jì)已取得的成效

我國一直將扶貧開發(fā)作為重大戰(zhàn)略。在不同的發(fā)展時(shí)期，黨和國家根據(jù)國情、民情制定了相對(duì)應(yīng)的扶貧政策，由東向西，政策傾斜力度不斷加大。但由于我國區(qū)域的發(fā)展不平衡，農(nóng)村至今尚未擁有可以帶動(dòng)自身發(fā)展的內(nèi)源動(dòng)力，貧困地區(qū)并沒有從根源上改善脫貧情況，部分貧困戶可能會(huì)拒絕脫貧、拒絕就業(yè)，甚至部分貧困地區(qū)由于收入少形成惡性循環(huán)，容易出現(xiàn)“福利陷阱”、“懸崖效應(yīng)”等現(xiàn)象。另外，隨著國家上調(diào)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，脫貧指標(biāo)不再僅僅指貧困戶年收入，通常還包括貧困家庭的醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面。國家需要撥付大量資金用于脫貧攻堅(jiān)工作，而資金到了哪，審計(jì)就應(yīng)該到哪，扶貧審計(jì)應(yīng)對(duì)扶貧資金的申領(lǐng)管理全過程進(jìn)行監(jiān)督。這樣就拓展了扶貧工作范圍，提升了扶貧審計(jì)工作的難度。綜上所述，我國扶貧具有長(zhǎng)期性、持續(xù)性、不平衡的區(qū)域發(fā)展、內(nèi)容多等的特點(diǎn)。

我國于20世紀(jì)90年代開始開展扶貧審計(jì)工作，當(dāng)時(shí)的扶貧審計(jì)對(duì)象是支農(nóng)扶貧資金，這筆資金主要由財(cái)政部門劃撥，其中包含了以工代賑資金、扶貧貸款資金、幫扶資金等，并對(duì)這些資金的收入、支出及結(jié)余進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，包括周期輪番審計(jì)資金使用單位、部分專款資金和定期報(bào)送審計(jì)主管部門。審計(jì)署聯(lián)合相關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好扶貧資金審計(jì)、監(jiān)督工作的意見》（2014），要求扶貧審計(jì)應(yīng)緊跟扶貧建設(shè)項(xiàng)目，不僅僅跟蹤審計(jì)資金，同時(shí)還要對(duì)效果及收益進(jìn)行審計(jì)以及審計(jì)項(xiàng)目管理過程。

當(dāng)今，扶貧審計(jì)緊跟國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)，在完成基礎(chǔ)審計(jì)工作的前提下，及時(shí)調(diào)整審計(jì)方向，精準(zhǔn)對(duì)接審計(jì)與國家戰(zhàn)略的結(jié)合，從而對(duì)下一步審計(jì)計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)相比較，扶貧審計(jì)大部分都是政策跟蹤審計(jì)。扶貧審計(jì)的內(nèi)容包括很多方面，扶貧資金、扶貧政策、扶貧制度、扶貧工作作風(fēng)等多方面，涵蓋了政策的宏觀走向和微觀實(shí)效。當(dāng)然審計(jì)內(nèi)容的拓展也給扶貧審計(jì)帶來了很大的挑戰(zhàn)。

二、我國扶貧審計(jì)工作中的困境

近幾年來，在扶貧工作方面，黨和國家十分重視，強(qiáng)調(diào)扶貧審計(jì)的重要性，加大了扶貧審計(jì)工作力度，從而使得國家出臺(tái)的扶貧政策可以得到很好地落實(shí)，扶貧資金可以得到有效地利用。但目前扶貧審計(jì)工作中仍存在諸多問題，例如扶貧資金申領(lǐng)環(huán)節(jié)復(fù)雜，審計(jì)監(jiān)控難度大;扶貧文件多而雜，審計(jì)工作量大;扶貧資金管理透明度低，審計(jì)效果差;扶貧績(jī)效評(píng)估機(jī)制不健全，審計(jì)成本高。

1.扶貧資金申領(lǐng)環(huán)節(jié)復(fù)雜，審計(jì)監(jiān)控難度大。

扶貧資金通常用于扶貧項(xiàng)目或直接撥款給貧困戶。對(duì)于扶貧項(xiàng)目而言，相關(guān)負(fù)責(zé)人首先應(yīng)根據(jù)上級(jí)下達(dá)的分配資金文件制定扶貧項(xiàng)目計(jì)劃書，明確項(xiàng)目管理和實(shí)施方案、項(xiàng)目效益檢查方式。扶貧資金的流動(dòng)速度較慢，其中涉及的環(huán)節(jié)以及層級(jí)較多，很難對(duì)扶貧資金進(jìn)行及時(shí)控制，審計(jì)監(jiān)控難度大，給審計(jì)工作帶來挑戰(zhàn)。而對(duì)于貧困戶來說，首先需要自己申請(qǐng)、等待審核和公示，然后由財(cái)政等相關(guān)部門根據(jù)匯總的數(shù)據(jù)下?lián)芊鲐氋Y金到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再發(fā)放到貧困戶手中，同樣也經(jīng)歷了多個(gè)環(huán)節(jié)。時(shí)間間距比較長(zhǎng)，扶貧資金在流動(dòng)的過程中，很可能出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，審計(jì)監(jiān)控難度大。

2.扶貧文件多而雜，審計(jì)工作量大。

近年來國家出臺(tái)的扶貧文件數(shù)量極多，相關(guān)部門會(huì)針對(duì)扶貧目標(biāo)制定了一系列的制度性文件，雜亂繁多。扶貧審計(jì)機(jī)關(guān)很難根據(jù)需要及時(shí)跟蹤定位到具體的扶貧政策文件。再加上扶貧文件往往涉及了很多條款項(xiàng)目，審計(jì)人員需要閱讀大量的文件才能把握其精髓。再者，部分扶貧文件涵蓋范圍較廣，可能有多個(gè)部門涉及在內(nèi)，但因?yàn)楦鱾€(gè)部門的協(xié)調(diào)配合較差，扶貧審計(jì)機(jī)構(gòu)在獲取相關(guān)文件作為審計(jì)證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可能會(huì)有滯后性，給扶貧審計(jì)工作帶來了不便。

3.扶貧資金管理透明度低，審計(jì)效果差。

通過對(duì)審計(jì)署和地方審計(jì)部門的公開網(wǎng)站進(jìn)行查閱可以發(fā)現(xiàn)，很少發(fā)布與扶貧資金相關(guān)的信息，社會(huì)公眾很難通過這些公開網(wǎng)站了解到國家扶貧資金的使用以及管理情況，因而難以監(jiān)督扶貧資金的流動(dòng)過程。扶貧資金管理透明度低，在沒有外部監(jiān)督的情況，扶貧資金的管理很可能會(huì)出現(xiàn)腐敗、偽造資料等現(xiàn)象。審計(jì)人員在審計(jì)時(shí)需要去查閱大量的信息，加大了扶貧審計(jì)工作量，而且這些信息的真實(shí)性很難保證，審計(jì)效果會(huì)較差。

4.扶貧績(jī)效評(píng)估機(jī)制不健全，審計(jì)成本高。

由于不具備健全的扶貧績(jī)效評(píng)估機(jī)制，數(shù)據(jù)共享、去中心化的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)的缺失，審計(jì)人員無法建立事前審核機(jī)制，扶貧項(xiàng)目得不到事前的立項(xiàng)審核，扶貧資源的規(guī)劃未得到合理的規(guī)劃;在事中，對(duì)扶貧項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督也無法得到保障，以及扶貧項(xiàng)目結(jié)束后的審核評(píng)估?！吨袊鐣?huì)保障發(fā)展報(bào)告》（2017）指出，扶貧人員專業(yè)性不強(qiáng)，導(dǎo)致入戶調(diào)查、審核及審批不夠規(guī)范。農(nóng)村對(duì)貧困戶的幫扶并沒有規(guī)范落實(shí)國家扶貧政策，扶貧審計(jì)的監(jiān)督機(jī)制也不完善。因此，扶貧項(xiàng)目的審計(jì)難度較高，扶貧審計(jì)所耗費(fèi)的成本較大。正是因?yàn)閷徲?jì)等監(jiān)督不到位，“全村輪流吃低保金”或“全村均分低?！钡默F(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。扶貧績(jī)效評(píng)估機(jī)制的不健全，同時(shí)也導(dǎo)致了扶貧審計(jì)很難滿足國家對(duì)其全方位、全過程、全覆蓋的要求。

三、區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)扶貧審計(jì)的優(yōu)化

隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的逐步成熟與推廣，我們可以通過區(qū)塊鏈技術(shù)搭建數(shù)據(jù)共享層、執(zhí)行智能合約模塊、設(shè)計(jì)公有節(jié)點(diǎn)、構(gòu)建區(qū)塊鏈預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)等措施來優(yōu)化扶貧審計(jì)。

1.搭建數(shù)據(jù)共享層。

利用區(qū)塊鏈技術(shù)，搭建數(shù)據(jù)共享層，可以將扶貧審計(jì)工作涉及的對(duì)象分為五類，即扶貧政策制定方、資金分配方、政策執(zhí)行方、扶貧利益相關(guān)方和扶貧審計(jì)方，設(shè)置聯(lián)盟節(jié)點(diǎn)，明確各方權(quán)責(zé)，保持相互獨(dú)立。各方在完成自己的任務(wù)后及時(shí)上傳相關(guān)數(shù)據(jù)資源，其他方則同時(shí)接收到這些數(shù)據(jù)信息，各方之間實(shí)現(xiàn)直接對(duì)接，從而將扶貧資金申領(lǐng)環(huán)節(jié)簡(jiǎn)單化，實(shí)現(xiàn)扶貧審計(jì)的有效監(jiān)控。扶貧項(xiàng)目相關(guān)負(fù)責(zé)人在提交扶貧項(xiàng)目計(jì)劃書后，數(shù)據(jù)共享層將數(shù)據(jù)直接同步發(fā)送給其余各方，可以加快手續(xù)審批復(fù)核的速度，從而加快扶貧資金的流動(dòng)，降低審計(jì)的監(jiān)控難度。

2.執(zhí)行智能合約模塊。

智能合約是指定義一套數(shù)字形式，由一組可執(zhí)行的函數(shù)和表示狀態(tài)的變量構(gòu)成，每個(gè)事務(wù)都有對(duì)應(yīng)的合約函數(shù)必需的輸入?yún)?shù)。利用區(qū)塊鏈技術(shù)在扶貧項(xiàng)目初期執(zhí)行智能合約模塊，就是將各類扶貧政策文件條約、扶貧項(xiàng)目計(jì)劃書等根據(jù)相應(yīng)的計(jì)算規(guī)則形成智能合約。注冊(cè)智能合約后，扶貧審計(jì)人員便可以開展后續(xù)工作，減輕了審計(jì)工作量。由于智能合約具有時(shí)間戳特點(diǎn)，可以設(shè)置限制時(shí)間段，當(dāng)扶貧資金的閑置時(shí)間超過這個(gè)限制時(shí)間段，區(qū)塊鏈平臺(tái)會(huì)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，扶貧審計(jì)相關(guān)人員可以及時(shí)關(guān)注了解這一情況的發(fā)生，因?yàn)檫@往往預(yù)示著可能是腐敗事件的發(fā)生。

3.設(shè)計(jì)公有節(jié)點(diǎn)。

利用區(qū)塊鏈技術(shù)，可以通過設(shè)計(jì)公有節(jié)點(diǎn)的方式來解決扶貧資金管理透明度低、審計(jì)效果差的問題。在數(shù)據(jù)共享的前提下，設(shè)計(jì)公有節(jié)點(diǎn)，通過接口技術(shù)，將數(shù)據(jù)共享層的可供外部閱讀的信息接入到公有節(jié)點(diǎn)，審計(jì)部門和社會(huì)公眾可以在其瀏覽公開信息，確認(rèn)扶貧政策在執(zhí)行過程中的公平性、扶貧資金投入的及時(shí)性，并且從數(shù)量、經(jīng)濟(jì)效益、質(zhì)量、滿意度、時(shí)效等多維度了解到扶貧實(shí)際的投入、產(chǎn)出以及效果，從而實(shí)現(xiàn)扶貧工作的全過程監(jiān)控。正是由于社會(huì)監(jiān)督的加入，增強(qiáng)了扶貧信息的可信度，利于開展扶貧審計(jì)工作，并使得扶貧審計(jì)的效果大大增強(qiáng)。

4.構(gòu)建區(qū)塊鏈預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)。

利用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)，可以做到針對(duì)性地編制預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行時(shí)跟蹤，預(yù)算結(jié)束后評(píng)價(jià)反饋數(shù)據(jù)，再將反饋結(jié)果及時(shí)應(yīng)用到系統(tǒng)中。運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，為貧困戶建立單獨(dú)的貧困指數(shù)體系，如是否有房、糧食數(shù)量、勞動(dòng)力強(qiáng)度、是否有小孩在上學(xué)等，確保財(cái)政扶貧資金可以有效地扶貧到位;在事中做到對(duì)扶貧資金的流向和管控狀況的實(shí)時(shí)跟蹤扶貧審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)扶貧資金進(jìn)行高效地使用，盡快完成扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，幫助更多的貧困戶;事后以工作流的形式呈現(xiàn)扶貧項(xiàng)目的資金分布、實(shí)施進(jìn)度等，全過程進(jìn)行監(jiān)督，作為對(duì)扶貧工作人員的績(jī)效考核，建立激勵(lì)機(jī)制，促使扶貧工作人員更好地去推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)度。通過事前評(píng)估機(jī)制、事中實(shí)時(shí)監(jiān)督以及事后評(píng)價(jià)激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧審計(jì)全過程、全方位、全覆蓋的監(jiān)督，降低審計(jì)成本，減輕審計(jì)工作量。

在區(qū)塊鏈技術(shù)下，扶貧審計(jì)的監(jiān)控變得更加容易，扶貧審計(jì)的工作量得到減輕，扶貧審計(jì)成本得到降低，扶貧審計(jì)效果得到增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)扶貧審計(jì)持續(xù)性。但是區(qū)塊鏈技術(shù)在審計(jì)行業(yè)的研究探索還不夠成熟，仍有很多問題亟待解決。國家應(yīng)通過扶貧政策，支持區(qū)塊鏈計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，并且鼓勵(lì)科研技術(shù)人員繼續(xù)研究相關(guān)方面，推動(dòng)扶貧審計(jì)的信息數(shù)據(jù)化進(jìn)程。

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（作者單位：南昌工程學(xué)院）