糧食是國(guó)家之重，安全是糧食之重。由于長(zhǎng)期飽受吃飯問題困擾，我國(guó)歷代對(duì)糧食安全問題都非常重視。撥開歷史的煙云，人們可以窺見糧食安全的傳統(tǒng)，從古至今根深蒂固一脈相承。不同歷史階段各種糧政的制定和實(shí)踐，薈萃了古老民族磨礪坎坷中的經(jīng)驗(yàn)與智慧，彰顯著糧安民安國(guó)泰邦穩(wěn)的思想，貫穿著濃郁的憂患意識(shí)和家國(guó)情懷，閃耀著安邦治國(guó)政治理念的光輝，是中華文明數(shù)千年輝煌歷史積淀的一筆豐富遺產(chǎn)和文化瑰寶。

歷代政府糧食管理機(jī)構(gòu)的名稱隨著政權(quán)更替多有變化，但其職能大體相當(dāng)，司職官員的稱謂與品級(jí)，在不同朝代也有著不同的規(guī)定。

上古時(shí)期的后稷，是我國(guó)歷代糧官的始祖。秦漢時(shí)期的治粟內(nèi)史（大司農(nóng)），是朝中的九卿之一，為管理全國(guó)糧食事務(wù)的最高官員。隋朝由民部尚書管理全國(guó)糧食。唐朝由戶部掌管全國(guó)錢糧，戶部尚書為朝廷正三品官員。之后，歷代都沿襲唐朝，由戶部尚書或侍郎執(zhí)掌全國(guó)田戶、均輸、錢谷之政令。明朝管理糧食的官員，先后稱為度支、司元太常伯、地官尚書等，后恢復(fù)為戶部侍郎，為朝廷四品下官員。清朝管理糧食的官員，稱為尚書，別稱司農(nóng)。

作為“治國(guó)八政”之第一政，歷代統(tǒng)治當(dāng)局都制定了一套較為全面、系統(tǒng)有效的糧食政策法規(guī)，綜合起來主要有五個(gè)方面。

重糧貴粟方面

春秋時(shí)期，周莊王十二年（公元前685年），齊國(guó)管仲改革內(nèi)政，變法圖強(qiáng)，提出了重農(nóng)抑商的政治主張和治國(guó)理念，制定了激勵(lì)發(fā)展糧食生產(chǎn)的各項(xiàng)政策制度?！豆茏印つ撩瘛烽_篇即講：“凡有地牧民者，各在四時(shí)，守在倉(cāng)廩。國(guó)多財(cái)則遠(yuǎn)者來，地辟舉則民留處。倉(cāng)廩實(shí)則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱?！薄秶?guó)策·趙策一》中記載：“甘露降，風(fēng)雨時(shí)至，農(nóng)夫登，年谷豐盈，眾人喜之?！?/p>

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，魏國(guó)李悝為相，致力改革，大力推行“盡地力之教”，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)。當(dāng)時(shí)魏國(guó)農(nóng)民每畝地可收入粟米一石五斗左右，如果多投入一些勞動(dòng)和相關(guān)配套措施，每畝地即可增收糧食三斗。這樣每百里地以耕地600萬(wàn)畝計(jì)，每年可增收180萬(wàn)石糧食，千里就是1800萬(wàn)石。農(nóng)民糧食多了，政府的稅收可以得到保證，既可以養(yǎng)兵，也可以備荒。增產(chǎn)豐收，富國(guó)富民，是當(dāng)時(shí)李悝在魏國(guó)推行政治改革的首要大事。

秦朝商鞅變法，重農(nóng)抑商、獎(jiǎng)勵(lì)耕織，廢除井田制，實(shí)行授田制，推廣土地私有，從法律上肯定了封建土地私有制度，促進(jìn)了糧食產(chǎn)量迅速增加。

漢代“文景之治”，大力推行晁錯(cuò)“貴五谷而賤金銀玉”的施政主張，仍然實(shí)行授田制，“損有余而補(bǔ)不足”。以“粟者，政之本務(wù)”的治國(guó)理政思想，推行輕徭薄賦，免除田稅長(zhǎng)達(dá)12年，多策興農(nóng)、貴粟積貯，孕育盛世。

北魏、北周、北齊及隋唐時(shí)期，均實(shí)行“均田制”和“租庸調(diào)制”，減輕稅賦，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)，保證農(nóng)民得到休養(yǎng)生息。

北宋中期，王安石變法推行農(nóng)田水利法，鼓勵(lì)墾荒和興修水利，改善生產(chǎn)條件，擴(kuò)大糧食生產(chǎn)，提高糧食產(chǎn)量。

明朝，張居正推行改革，于萬(wàn)歷六年（公元1578年）開始清丈全國(guó)各類田地，共核實(shí)全國(guó)耕地面積786萬(wàn)頃，比前朝弘治時(shí)期多出300 余萬(wàn)頃，豪強(qiáng)隱瞞的土地被清查，納糧當(dāng)差，增加了國(guó)家收入，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并統(tǒng)一了全國(guó)畝制，劃一了官民田的稅則。在此基礎(chǔ)上開始施行“一條鞭法”，使國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況大為好轉(zhuǎn)，“太倉(cāng)粟可支十年，囧寺（太仆寺）積金至400 余萬(wàn)（兩）”。

清朝，康熙實(shí)行更名田，其后雍正實(shí)行攤丁入畝和地丁銀制度，鼓勵(lì)墾荒，增加糧食生產(chǎn)。

民國(guó)時(shí)期，實(shí)施了政府投入和補(bǔ)貼政策，推行了土地制度、賦稅制度等和鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)的各項(xiàng)政策措施。

糧食儲(chǔ)備方面

積谷備荒是我國(guó)的優(yōu)良傳統(tǒng)，歷代都把糧食儲(chǔ)備與國(guó)家安危民生溫飽緊緊聯(lián)系在一起，制定了一套備戰(zhàn)備荒的有效制度政策。儲(chǔ)備糧食的官民倉(cāng)廩種類繁多，對(duì)于救荒賑濟(jì)發(fā)揮了重要作用。早在西周時(shí)期，人們就對(duì)糧食倉(cāng)儲(chǔ)的重要意義有了極深刻的認(rèn)識(shí)?！抖Y記·王制》中論述：“國(guó)無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國(guó)非其國(guó)也。”

《管子·輕重甲》曰：“天下有病，則積藏之粟，足以備其糧。天下無兵，則以賜貧甿?！庇纱送菩屑Z食儲(chǔ)備，備戰(zhàn)備荒。

西漢晁錯(cuò)從國(guó)家利益的高度闡述糧食儲(chǔ)備的重要性：“夫腹饑不得食，膚寒不得衣，雖慈母不能保其子，君安能以有其民哉?！辈⑸虾?jiǎn)朝廷頒行“務(wù)民于農(nóng)桑薄賦斂，廣蓄積，以實(shí)倉(cāng)廩，備水旱，故民可得而有”的政策。

唐玄宗開元二十七年（公元739年），朝廷制定法令，命全國(guó)加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備，保證國(guó)家和民生的需要。

宋元明清各朝都制定了倉(cāng)庫(kù)律和廄庫(kù)律，落實(shí)國(guó)家的糧食儲(chǔ)備，以保證國(guó)計(jì)民生之需。

民國(guó)時(shí)期政府也推行了各種糧食儲(chǔ)備的政策措施。

糧價(jià)調(diào)控方面

《史記·貨殖列傳》記述了春秋晚期的政治家計(jì)然的平糶理論，推行以糧價(jià)調(diào)控進(jìn)而控制整個(gè)生產(chǎn)流通的政策，鞏固政權(quán)。同時(shí)，他還提出平糴政策，使糧價(jià)穩(wěn)定在合理水平，兼顧生產(chǎn)和消費(fèi)之間的利益。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，李悝提出了利用經(jīng)濟(jì)杠桿消解“谷賤傷農(nóng)”和“谷貴傷民”的概念，迄今已有2500多年。豐收則谷賤，歉收則谷貴，李悝對(duì)此提出了“取有余以補(bǔ)不足”的主張。實(shí)行“平糴法”，平抑糧價(jià)，豐年由政府平價(jià)收購(gòu)農(nóng)民的余糧，保護(hù)農(nóng)民利益，不致“谷賤傷農(nóng)”；饑年，政府平價(jià)賣出糧食，保護(hù)非農(nóng)人口的利益，不致“谷貴傷民”。此法有效地防止了囤積居奇，有利于穩(wěn)定小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。公元前75年，漢昭帝元鳳六年，三輔、太常谷賤傷農(nóng)，命百姓繳納菽、粟，以當(dāng)賦稅。如此，兩頭安定，社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家得以太平。

漢武帝時(shí)，桑弘羊?qū)嵭小熬敺ā焙汀捌綔?zhǔn)法”，通過市場(chǎng)吞吐，調(diào)節(jié)物價(jià)水平，國(guó)家財(cái)政從中受益，抑制了巨商富賈囤積居奇。

漢宣帝時(shí)，大司農(nóng)中丞耿壽昌設(shè)立“常平倉(cāng)”，通過糧食糴入糶出，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)供應(yīng)糧價(jià)的高低。

唐中后期，劉宴實(shí)行“常平法”，根據(jù)各地糧食豐歉情況，及時(shí)進(jìn)行余缺調(diào)劑和價(jià)格調(diào)節(jié)，在豐收的地區(qū)用較高價(jià)格糴進(jìn)糧食，在歉收地區(qū)用較低價(jià)格糶出糧食。

賑濟(jì)救災(zāi)方面

災(zāi)荒從來都是人之災(zāi)、民之荒。作為社會(huì)生活的一個(gè)重要片段，它對(duì)千百萬(wàn)人民群眾的生存帶來巨大而深刻的影響。自公元前528年楚平王推行休養(yǎng)生息政策、宣布養(yǎng)息民力的舉措開始，為消災(zāi)減禍，歷代都建立并推行了一系列為哀鴻立命的有效荒政，在歷史上有著獨(dú)特的地位和意義。這些賑災(zāi)救災(zāi)制度，主要有三種形式：官方行政手段、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、動(dòng)員民間力量。救災(zāi)就是在發(fā)生災(zāi)荒時(shí)，由政府出面救濟(jì)；濟(jì)貧就是對(duì)因天災(zāi)人禍造成困難的災(zāi)民，政府救濟(jì)幫助其渡過難關(guān)。公元53年，漢光武帝建武二十九年，政府對(duì)鰥、寡、孤、獨(dú)、疾、貧不能自存者，每人給粟五斛，施救于危難之際。同時(shí)，官府和民間都實(shí)行“以豐補(bǔ)歉”、先貧后富的賑貸原則和賑災(zāi)機(jī)制。

調(diào)粟濟(jì)民。將余糧地區(qū)的存糧緊急向?yàn)?zāi)區(qū)調(diào)運(yùn)，以解決災(zāi)區(qū)缺糧問題，這是古代糧食救災(zāi)最常用的措施，也是成本最低、效果最好的辦法。元代泰定帝二年（公元1325年），頒發(fā)《救荒活民書》于各個(gè)州縣。清乾隆時(shí)期，要求各省必須對(duì)荒歉的鄰省給予對(duì)口支援，否則，相關(guān)的各級(jí)官員都將受到相應(yīng)的處罰。清朝汪志伊在《荒政輯要》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)國(guó)家救濟(jì)災(zāi)民的重要性，認(rèn)為好的政府應(yīng)該做到“有荒歲，無荒民”。

移民就粟。古代的交通運(yùn)輸能力有限，短時(shí)間內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域間大批糧食調(diào)運(yùn)。作為臨時(shí)急救措施，由政府組織災(zāi)民臨時(shí)遷移到余糧地區(qū)生活，避災(zāi)就食。災(zāi)情過后，再將災(zāi)民遷回原籍恢復(fù)生產(chǎn)。

平糴賑濟(jì)。是在災(zāi)荒之年低價(jià)售糧給災(zāi)民，在災(zāi)區(qū)供應(yīng)平價(jià)糧食，防止糧價(jià)上漲。例如，唐代天寶十三年（公元754年）秋，關(guān)中地區(qū)連續(xù)下了兩個(gè)多月大雨，京城長(zhǎng)安物價(jià)暴貴，城中居民大多缺糧乏食。于是，朝廷急令調(diào)太倉(cāng)米一百萬(wàn)石，低價(jià)出售，以濟(jì)貧民。清康熙四十年，截留楚省漕糧四萬(wàn)五千石，分發(fā)淮安等處，平糴，以利饑民。

施粥居養(yǎng)。粥廠施粥是一種應(yīng)急救災(zāi)方式。據(jù)《禮記·檀弓》記載，有一年齊國(guó)遭遇饑荒，富人黔敖自備飯食，置于道旁，以賑濟(jì)饑民。這是我國(guó)歷史上最早見于史籍的民間賑災(zāi)施食記載。施粥在漢代已經(jīng)成為一種普遍的救災(zāi)措施，到明代出現(xiàn)了“粥廠”這樣專門從事施粥的機(jī)構(gòu)。一直延續(xù)到近代，各地還有賑災(zāi)施粥的慈善組織。

居養(yǎng)是指對(duì)災(zāi)民進(jìn)行臨時(shí)收容寄養(yǎng)。災(zāi)荒之際，各地設(shè)立臨時(shí)或固定的機(jī)構(gòu)，如居養(yǎng)院、安濟(jì)院、福田院等，對(duì)災(zāi)民進(jìn)行收容施救。據(jù)南北朝時(shí)期的《南史》記載，齊武帝永明九年（公元491年），“都下大水，吳興偏劇。子良開倉(cāng)賑救，貧病不能者，于第北立廊收養(yǎng)，給衣及藥”。居養(yǎng)制度歷代時(shí)有興廢，斷續(xù)沿延到民國(guó)時(shí)期。

蠲免賑災(zāi)。災(zāi)荒年國(guó)家實(shí)施賑災(zāi)安民的措施：一是發(fā)放錢糧；二是免除災(zāi)民的稅賦徭役，不讓老百姓納貢交皇糧即蠲免。蠲免制度分為三種類型，即災(zāi)蠲、民欠蠲和普蠲。

《周禮》是一部記載西周典章制度的古籍，在《周禮·地官大司徒》中提出旨在“聚萬(wàn)民”的荒政制度，即采取在災(zāi)年貸給民眾糧谷，減稅緩刑等舉措，紓解民困救濟(jì)災(zāi)民，以達(dá)到養(yǎng)民惠民的效果。

《漢書·元帝記》中“有可蠲除減省，以便萬(wàn)姓者，條奏毋有所諱”的記述，《后漢書·盧植傳》中也有“宜弘大務(wù)，蠲略細(xì)微”的記載，足以證明古代統(tǒng)治者對(duì)蠲免救濟(jì)制度的高度重視和力推。

《晏子春秋》記載：“齊景公時(shí)，暴雨成災(zāi)，國(guó)家發(fā)動(dòng)官員、富豪動(dòng)用私蓄糧食救濟(jì)災(zāi)民?！?/p>

《管子·五輔》記載：“備饑饉，就災(zāi)害，賑罷露，則國(guó)家定?！卑奄c災(zāi)與國(guó)家安定聯(lián)系在一起。

漢武帝時(shí)，國(guó)遭水災(zāi)，朝廷遣使虛郡國(guó)倉(cāng)廩而大規(guī)模救災(zāi)。

隋朝創(chuàng)立“義倉(cāng)”，由官府或民間管理，補(bǔ)充了官方賑濟(jì)的不足，后唐宋元明清各朝皆承襲實(shí)行。

明代自景帝景泰三年（公元1452年），至明世宗嘉靖三十年（公元1551年），一百年間大規(guī)模發(fā)糧賑饑和免除被災(zāi)稅糧的國(guó)家行為，據(jù)統(tǒng)計(jì)有十三次之多。

清朝興盛之時(shí)，六次大規(guī)模蠲免全國(guó)錢糧，從康熙到嘉慶，共計(jì)折價(jià)達(dá)1.52 億兩白銀。此舉無疑是清朝對(duì)歷史的大超越。

平糶、貸糧和散糶。當(dāng)時(shí)最常見的賑災(zāi)形式有平糶，就是政府將常平倉(cāng)糧食拿出來，平價(jià)賣給老百姓，以平抑糧價(jià)，遏制商人囤積居奇；或者貸糧，即把倉(cāng)糧借給百姓，待收成后歸還，以幫助災(zāi)民渡過暫時(shí)的難關(guān)；或者散糶，將糧食無償發(fā)給非常困難的人戶。

別樣的救災(zāi)。歷史上不乏一些憂國(guó)憂民、有良知、有智慧的能官廉吏，他們以大智慧、大作為在民生危難時(shí)，出奇制勝，施政救災(zāi)，蔭庇百姓，建樹德政，成為千古佳話。北宋范仲淹執(zhí)政杭州初年，即遇大災(zāi)，谷價(jià)飛漲至“斗錢百二十”。范于是發(fā)布政令，每斗谷提價(jià)至一百八十錢，并廣為傳播這一消息，人們皆大惑不解。不久外地“商賈聞之，晨夜?fàn)庍M(jìn)，唯恐后”。隨著運(yùn)米船舶大量涌進(jìn)杭州，谷價(jià)日漸回落“斗價(jià)一百，民賴以生”。范此時(shí)抖開“包袱”與眾解釋：“若價(jià)賤，則商船不復(fù)來，益困矣?！睂⑹袌?chǎng)價(jià)格杠桿運(yùn)用得如此爐火純青，足見范仲淹的超人膽識(shí)和擔(dān)當(dāng)。

1050年，北宋皇祐二年，江浙再遭大災(zāi)，且比上次更甚，“道有餓殍，饑民流移”。按常規(guī)，此時(shí)理應(yīng)廣開粥棚，救濟(jì)難民，讓百姓休養(yǎng)生息，但范仲淹卻反其道而行之，獨(dú)辟蹊徑，采取了三項(xiàng)行動(dòng)：賽龍舟、修寺廟、興土木。如此張揚(yáng)之舉，似乎離譜，有人上奏朝廷彈劾他。欽差來查，范胸有成竹，從容應(yīng)對(duì)說：大災(zāi)之年，饑民遍地，靠官?gòu)[救濟(jì)只能坐吃山空，要從根本上解決問題還必須讓災(zāi)民行動(dòng)起來，自己養(yǎng)活自己，就得給他們創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，這三項(xiàng)舉措既活躍了市場(chǎng)，又開辟了百姓的就業(yè)門路，各地糧食輻輳杭州，何愁沒飯吃。以后的事實(shí)證明了范決策的正確，當(dāng)其他州府餓殍盈野時(shí)，杭州城卻“里巷康衢，垂髫怡然”。這一段功德圓滿的政績(jī)美談，更使范仲淹青史留名。

國(guó)家安全戰(zhàn)略方面

管仲在齊國(guó)變法圖強(qiáng)時(shí)，設(shè)計(jì)糧食戰(zhàn)略誘使鄰國(guó)棄糧從商、棄農(nóng)從獵，致其陷入田地荒廢、糧匱民亂的泥淖，沉進(jìn)喪邦亡國(guó)、江山陸沉的陷阱，不得不向齊國(guó)俯首稱臣，成為附庸國(guó)。

唐朝制訂了鼓勵(lì)糧食進(jìn)口、限制出口、保障國(guó)家糧食安全的政策：“若藩人須糴糧食者，監(jiān)司斟酌須數(shù)，與州司相知，聽百姓將物就互市交易。”

明神宗時(shí)期，張居正推行改革，在清丈全國(guó)土地的基礎(chǔ)上推行“一條鞭法”，無論田賦或役力一律折成銀兩繳納，使賦役合二為一，由實(shí)物稅向貨幣稅轉(zhuǎn)變，松弛了農(nóng)民對(duì)封建國(guó)家的人身依附關(guān)系，促進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

清代推行“攤丁入畝”制度，把原來固定下來的丁稅平均攤?cè)胩镔x中，征收統(tǒng)一的地丁銀，不再以人為對(duì)象征收丁稅，為無地少地的農(nóng)民減輕了丁役負(fù)擔(dān)，增加了大量可以自由流動(dòng)的勞動(dòng)力，對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，特別是對(duì)資本主義萌芽的發(fā)展，起到了積極作用。

明清兩朝仍實(shí)行糧食限制出口、鼓勵(lì)進(jìn)口的政策，保證國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)充足，鞏固國(guó)家安全。