文/張照新

（作者為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）

黨的十八以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，確立了以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。貫徹新的糧食安全觀，糧食支持政策體系也進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，形成了以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、糧食最低收購(gòu)價(jià)、生產(chǎn)者補(bǔ)貼為核心的支持政策體系，這對(duì)于增強(qiáng)我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮了重要作用。但也要看到，隨著農(nóng)民分工分業(yè)不斷深化，我國(guó)糧食生產(chǎn)主體發(fā)生了深刻變化，規(guī)?；N植戶，尤其是小型規(guī)?；r(nóng)戶在糧食供給中占比不斷提高，成為保障糧食生產(chǎn)發(fā)展的關(guān)鍵性力量。

因此，國(guó)家糧食安全政策在大力實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，應(yīng)聚焦小型規(guī)?；r(nóng)戶，重點(diǎn)從保險(xiǎn)、金融、社會(huì)化服務(wù)和產(chǎn)后儲(chǔ)藏流通等方面，完善支持政策體系，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保障國(guó)家糧食安全。

小型規(guī)?；r(nóng)戶在糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有越來越重要的作用

改革開放以來，隨著我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的不斷完善，尤其是在三權(quán)分置政策的推動(dòng)下，農(nóng)民分工分業(yè)不斷深化，大批農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)和非農(nóng)業(yè)就業(yè)領(lǐng)域，土地流轉(zhuǎn)比例不斷提高，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體構(gòu)成發(fā)生了一系列重大變化。

一是傳統(tǒng)農(nóng)戶兼業(yè)化程度提高，口糧農(nóng)業(yè)趨勢(shì)明顯。對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)戶而言，由于家庭承包土地面積大多在10 畝左右，甚至更少。農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)收入難以提高，非農(nóng)就業(yè)逐漸成為主要收入來源，農(nóng)業(yè)收入尤其是種糧收入在收入增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)大幅度下降。2018年農(nóng)村居民人均工資性收入達(dá)到5996 元，占人均可支配收入的比重為41%，而同期家庭經(jīng)營(yíng)收入為5358 元，占比為36.7%，明顯低于工資性收入。如果扣除家庭非農(nóng)收入，農(nóng)民農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)收入占比更低。由于種糧收入比重的降低，兼業(yè)戶在糧食生產(chǎn)決策中，更多從勞動(dòng)力優(yōu)化配置和自身口糧需求的角度考慮種植決策，政策對(duì)其種植決策的影響程度大大降低。

二是規(guī)模種植戶占比逐步上升，成為影響糧食生產(chǎn)的重要力量。近年來隨著土地流轉(zhuǎn)加速，部分專業(yè)農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大種植規(guī)模，成為糧食生產(chǎn)發(fā)展的重要主體。2013年以來，我國(guó)加快發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，進(jìn)一步加快了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。全國(guó)農(nóng)戶家庭承包土地流轉(zhuǎn)面積超過5.3億畝，占家庭承包地面積的比例超過40%，而其中糧食種植土地面積2.92 億畝。盡管缺少規(guī)模種糧戶的產(chǎn)量比例，但根據(jù)2013年的數(shù)據(jù)估算，規(guī)模種植戶在糧食總產(chǎn)中占比約1/4。對(duì)于專業(yè)種植戶，由于糧食生產(chǎn)是其主要收入來源，種糧收益的高低直接影響其生產(chǎn)的積極性。價(jià)格和政策的變化對(duì)其種植的面積和規(guī)模具有重要影響。和傳統(tǒng)農(nóng)戶相比，規(guī)模種糧戶糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性相對(duì)要低，也是影響糧食產(chǎn)量變化的關(guān)鍵力量。

三是小型規(guī)?；r(nóng)戶在我國(guó)糧食生產(chǎn)中具有比較優(yōu)勢(shì)。在規(guī)?；N糧主體中，大體可以分化兩類。一類是小型規(guī)?；N植戶。這類農(nóng)戶種植規(guī)模在50～300畝，部分地區(qū)可以達(dá)到500 畝，少數(shù)接近1000 畝，主要以家庭勞動(dòng)力為主；一類是大型規(guī)?；r(nóng)戶，種植規(guī)模普遍在2000～3000畝，少數(shù)超過5000畝，主要以外雇勞動(dòng)力為主。從以往大多數(shù)調(diào)查研究結(jié)果看，種糧戶規(guī)模在100～150畝左右時(shí)，土地產(chǎn)出率相對(duì)較高。隨著土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，前一類規(guī)模種植戶的土地產(chǎn)出率要明顯高于后一類。從實(shí)際經(jīng)營(yíng)效益看，由于大型規(guī)?；r(nóng)戶大面積成方連片流轉(zhuǎn)土地，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用明顯高于小型規(guī)模化農(nóng)戶，而且外雇勞動(dòng)力成本較高，加上監(jiān)督成本等問題，大型規(guī)模化農(nóng)戶成本利潤(rùn)率明顯低于小型規(guī)?；r(nóng)戶。從我國(guó)人地關(guān)系看，我國(guó)農(nóng)戶眾多，發(fā)展大型規(guī)?；N糧戶也不現(xiàn)實(shí)。因此，小型規(guī)?；N糧戶應(yīng)是糧食政策支持的重點(diǎn)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，為了保障國(guó)家糧食安全，我國(guó)出臺(tái)了一系列支持政策。一方面，堅(jiān)持藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。通過商品糧基地建設(shè)、綜合開發(fā)、新型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。2019年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見》，提出到2022年前建成10 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。另一方面，出臺(tái)了稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，完善了玉米、大豆生產(chǎn)補(bǔ)貼政策，提高種糧農(nóng)戶的收益，穩(wěn)定農(nóng)民種糧積極性。與此同時(shí)，加大對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持力度。2017年中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的意見》，從財(cái)稅政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融保險(xiǎn)、市場(chǎng)營(yíng)銷、人才培訓(xùn)和用地用電等方面出臺(tái)了相關(guān)政策，支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。由此形成了以價(jià)格支持、生產(chǎn)者補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化服務(wù)為重點(diǎn)內(nèi)容的糧食支持政策體系，由此推動(dòng)我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力持續(xù)提升，糧食生產(chǎn)連年豐產(chǎn)，有效保障了國(guó)家糧食安全。

完善小型規(guī)?；N糧戶的思路和政策建議

從未來發(fā)展趨勢(shì)看，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施的大背景下，城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制和政策體系逐步形成，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化步伐加快，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體尤其是小型規(guī)?；r(nóng)戶將成為保障國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵性力量。因此，國(guó)家應(yīng)在繼續(xù)實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，聚焦小型規(guī)?；N糧農(nóng)戶，從保險(xiǎn)、金融、服務(wù)和產(chǎn)后流通加工等方面，健全支持政策，穩(wěn)定我國(guó)糧食生產(chǎn)，保障國(guó)家糧食安全。

一是完善保險(xiǎn)政策，為小型規(guī)?；N糧戶構(gòu)筑收入安全網(wǎng)?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策主要針對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)，而且保障水平偏低，難以覆蓋農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)成本。建議針對(duì)規(guī)模種糧戶對(duì)糧食價(jià)格比較敏感、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的問題，可以考慮結(jié)合天氣指數(shù)、市場(chǎng)平均價(jià)格兩個(gè)方面的因素，構(gòu)建種糧收益指數(shù)保險(xiǎn)，將目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由自然風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)展到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，為規(guī)模種糧戶構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范體系。在政策操作上，一方面，合理確定保險(xiǎn)保障水平，主要目標(biāo)是在糧食價(jià)格大幅度下跌時(shí)，確保種糧專業(yè)戶能夠獲得包括物化成本、租地成本等在內(nèi)的生產(chǎn)費(fèi)用，避免農(nóng)戶破產(chǎn)；另一方面，科學(xué)確定政府保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼水平，既要激勵(lì)農(nóng)戶參與，同時(shí)也要保障農(nóng)戶相對(duì)合理水平。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可以根據(jù)不同保障水平，給予規(guī)模種糧戶不同的保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。對(duì)于以保障經(jīng)營(yíng)成本為主的保險(xiǎn)保單，政府補(bǔ)貼70%～80%，種糧戶承擔(dān)20%～30%；對(duì)于保障合理利潤(rùn)的保險(xiǎn)保單，政府補(bǔ)貼60%～70%，種糧戶承擔(dān)30%～40%。

二是利用國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系為規(guī)模化種糧農(nóng)戶提供融資渠道。由于大多數(shù)小型規(guī)?；r(nóng)戶缺乏資產(chǎn)抵押，易出現(xiàn)融資難問題。應(yīng)鼓勵(lì)地方農(nóng)業(yè)部門建立規(guī)?；N糧農(nóng)戶信息平臺(tái)，對(duì)所有規(guī)模化農(nóng)戶進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，根據(jù)信用評(píng)級(jí)予以一定額度的授信，并由信貸擔(dān)保公司予以擔(dān)保，切實(shí)解決其流動(dòng)資金難題。同時(shí)，探索中長(zhǎng)期投資貸款問題，為規(guī)?；r(nóng)戶固定資產(chǎn)投資提供資金支持。

三是完善對(duì)小型規(guī)?；N糧戶的服務(wù)體系。將社會(huì)化服務(wù)的資金重點(diǎn)用于支持規(guī)?；N糧戶的生產(chǎn)托管服務(wù)。同時(shí)，支持各類技術(shù)性服務(wù)組織，為規(guī)?；N糧農(nóng)戶開展節(jié)水、節(jié)肥和綠色防控等綠色生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化服務(wù)。支持地方政府或者行業(yè)組織完善當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)體系、品牌體系，推動(dòng)糧食生產(chǎn)的綠色化、優(yōu)質(zhì)化。

四是妥善解決產(chǎn)后的設(shè)施用地、用電問題。推動(dòng)各地按照中央政策要求出臺(tái)實(shí)施意見，解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)種糧農(nóng)戶產(chǎn)后的農(nóng)機(jī)具庫(kù)棚、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏、烘干和分級(jí)等初加工等用地問題，把農(nóng)產(chǎn)品初加工用電按照農(nóng)業(yè)用電收費(fèi)。

五是支持小型規(guī)模化種糧農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。引導(dǎo)小型規(guī)?；N糧農(nóng)戶按照自愿參加、民主管理等原則組建農(nóng)民專業(yè)合作社，為成員提供產(chǎn)中作業(yè)服務(wù)，開展產(chǎn)后儲(chǔ)藏、烘干和分級(jí)等初加工和銷售服務(wù)，促進(jìn)種糧農(nóng)戶節(jié)本增效。

六是糧食生產(chǎn)扶持政策應(yīng)以普惠性支持政策為主。逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性支持政策，讓更多小型規(guī)?；N糧戶享受到政策支持。同時(shí)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于單個(gè)種糧農(nóng)戶享受的政策支持金額，應(yīng)制定最高限制，避免個(gè)別超級(jí)大戶或者企業(yè)過度占有政策資源。