文/殷少平

（作者為中國人民大學法學院教授）

法律責任是法的制定與實施中的重要問題。本次《糧食流通管理條例》修訂對法律責任部分進行了比較系統(tǒng)的修改完善，有不少亮點值得關注?！稐l例》的修訂及時回應社會各界對糧食安全問題的關切，全面加強了對危害糧食流通管理秩序、損害公共糧食安全利益等違法經營行為的規(guī)制，在具體規(guī)則設計方面很好地體現(xiàn)了體系性思維。《條例》有針對性地合理設定了糧食經營者的法定義務和法律責任，并加大了對嚴重違法行為的懲處力度，提高了糧食經營者的違法成本，都是值得稱道的亮點。

一、直接加大對糧食經營違法行為的處罰力度

一是加大對違反糧食質量安全管理規(guī)定的違法行為的懲處力度?！稐l例》修訂把糧食流通中的質量安全作為重中之重予以規(guī)制，特別是在原有的對糧食收購者違法責任規(guī)定的基礎上，完善了糧食收購者、糧食儲存企業(yè)未按規(guī)定進行糧食質量安全檢驗應承擔的法律責任，并在原來規(guī)定可以對違法經營者處20 萬元以下罰款的基礎上，增加一檔處罰規(guī)定，對情節(jié)嚴重的違法行為“可以處以20 萬元以上50 萬元以下的罰款”，充分彰顯了對嚴重違法行為加重處罰的立法意圖。新增加的第47 條，是對經營者違反第18 條規(guī)定的義務所作的法律責任規(guī)定，除詳細列舉應當追責的已知的此類違法行為之外，還增加了一項兜底性的規(guī)定，使得該條規(guī)定對此種性質的違法行為有更強的適應性。

二是加強對政策性糧食違法經營行為的懲處措施。政策性糧食經營事關國家糧食安全和社會公共利益，為嚴肅政策性糧食經營紀律、維護政策性糧食管理秩序，《條例》第20 條集中規(guī)定了在政策性糧食經營活動方面禁止的行為，相應地，在第49 條規(guī)定了政策性糧食違法經營行為的法律責任，對于這些違法行為，加大直接的經濟處罰力度，最高可處以500萬元的罰款，對政策性糧食經營者會有很強的威懾力。

三是對違法糧食經營的責任人規(guī)定了較重的處罰，是法律責任部分修訂中非常值得肯定之處?！稐l例》第51 條新增了對糧食經營責任人的處罰，目的是要讓糧食經營企業(yè)嚴重違法行為的決策者、參與者及執(zhí)行者都對自己的行為負責，令他們承擔相應的經濟處罰。這項規(guī)定有很強的針對性，可以說是抓住了治理糧食流通違法經營行為的“牛鼻子”，相信將非常有利于取得規(guī)制嚴重違法行為的實效。第53 條還明確宣示對糧食經營違法行為追責并不限于行政責任，有效解決糧食流通領域違法行為的行政責任與刑事責任的銜接問題。

二、有效提高對糧食經營違法行為發(fā)現(xiàn)的概率

《條例》加大對糧食經營違法行為的懲處力度，在有效提高對糧食經營違法行為發(fā)現(xiàn)的概率、形成違法者必追責的有效威懾方面，也值得關注。

一是明確行政監(jiān)管部門不依法履職的法律責任。孟子說，“徒法不足以自行”；明代政治家張居正也說，“天下之事不難于立法，而難于法之必行”。為保障糧食流通監(jiān)管取得實效，《條例》在法律責任部分明確了行政監(jiān)管部門不依法履行監(jiān)管職責的法律責任，增加對政府部門工作人員不依法履行監(jiān)管職責的法律責任的規(guī)定，不僅加強了對糧食流通行政監(jiān)管部門必須有所作為的約束，也為社會公眾監(jiān)督糧食流通行政監(jiān)管的實際效果提供了明確的法律依據(jù)。

二是發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。充分調動社會力量參與監(jiān)督，不僅要引導鼓勵糧食經營者守法經營，更要激勵經營者與損害公平競爭秩序的違法經營行為作斗爭，檢舉他們發(fā)現(xiàn)的其他經營者違法經營、坑害消費者或損害公共利益的行為。此外要鼓勵消費者及其他相關公眾投訴、檢舉違法糧食經營行為，督促政府監(jiān)管部門認真履行職責查處違法經營者。這不僅是公眾的權利，也是全社會的責任。將行政監(jiān)管部門積極履責和社會各界廣泛參與監(jiān)督這兩者結合起來，會極大地提高發(fā)現(xiàn)違法行為的概率，降低社會治理成本，為預防違法行為發(fā)生、及時發(fā)現(xiàn)查處違法行為創(chuàng)造良好的條件和氛圍。

三、充分發(fā)揮法律責任制度與其他制度之間的協(xié)同作用

糧食流通管理的立法、行政執(zhí)法和相關的司法活動，都應該注重對糧食經營活動法律規(guī)制的體系協(xié)調性。要依法行政，所依之法是指整體的法律，而不是僅指某一部法律或者法律的某一個部分，更不是僅指某一個法條。法律適用實際上也不僅僅是具體法律規(guī)定的運用，還包括法律概念、法律原則乃至法學原理和法律方法的運用。本次《條例》修訂較好地體現(xiàn)了這種理念，對糧食流通管理各項具體制度進行了立體設計。在理解運用條例法律責任部分的規(guī)定時，也應秉持體系性思維，更好地認識和發(fā)揮法律責任制度與其他制度間的協(xié)同作用。

此外，糧食流通監(jiān)管并不是孤立于其他社會活動的封閉的事情，要取得好的效果，需要積極與其他社會治理活動相協(xié)調、協(xié)同，行政管理措施、執(zhí)法活動應該立足長遠規(guī)劃、實現(xiàn)長治久安的目標。通過監(jiān)管、執(zhí)法活動，積極弘揚社會主義核心價值觀，引導、教育糧食經營者、從業(yè)者樹立正確的觀念，推動在全社會形成以誠信經營為榮、以違法經營為恥的強大約束力量，糧食經營者誠信經營的外部環(huán)境和氛圍才能真正建立和保持。