喬東平 黃 冠

一、引言

2020年，我國脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會的歷史任務(wù)取得了決定性勝利。后2020時代，經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域迎來高質(zhì)量發(fā)展的新目標(biāo)和新挑戰(zhàn)，社會保障的高質(zhì)量發(fā)展也是題中之義。但我國社會保障體系結(jié)構(gòu)失衡的問題還比較嚴(yán)重，社會福利尤其是養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利已成“現(xiàn)實(shí)短板”。①鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期。我國政策設(shè)計(jì)所言的“兒童福利”是狹義的，主要指代面向孤殘兒童、留守兒童和困境兒童的補(bǔ)缺型福利安排，針對普通兒童的福利服務(wù)和財(cái)政投入尚未真正開始。作為“現(xiàn)實(shí)短板”，在“高質(zhì)量發(fā)展”要求下，是否具備條件將兒童福利真正從政策設(shè)計(jì)上擴(kuò)大至更多普通兒童，彌補(bǔ)兒童福利服務(wù)缺口并構(gòu)建普惠性的服務(wù)體系？這個問題具有較大的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

兒童福利旨在改善兒童生活和發(fā)展?fàn)顩r，滿足兒童的基本需要，學(xué)界對其理解有狹義和廣義之分，具體界定大同小異。本文界定狹義的兒童福利是國家和社會面向處境不利的、有特殊需要的兒童及家庭所提供的各種制度和措施，以改善其所面臨的問題或困境；廣義的兒童福利是國家和社會面向所有兒童提供的各種制度和措施，以促進(jìn)兒童的最佳發(fā)展。這些制度和措施包括現(xiàn)金、實(shí)物和服務(wù)福利等，其中，“兒童福利服務(wù)是政府和社會為滿足兒童的需求，促進(jìn)兒童身心發(fā)展而提供的制度化的、非現(xiàn)金形式的社會福利資源?！雹訇懯繕E、李月圓：《中國兒童福利服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展》，載王延中主編：《中國社會保障發(fā)展報(bào)告（2014）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第159-176 頁。廣義的兒童福利概念得到學(xué)者的推崇，從服務(wù)范圍和領(lǐng)域來看，通常包括養(yǎng)育、照顧、醫(yī)療、康復(fù)、教育、權(quán)益保護(hù)、社會參與等方面，如兒童托育服務(wù)、義務(wù)教育服務(wù)、兒童醫(yī)療健康服務(wù)、兒童保護(hù)服務(wù)、心理輔導(dǎo)等內(nèi)容。②鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1期；謝瓊：《中國兒童福利服務(wù)的政社合作：實(shí)踐、反思與重構(gòu)》，《社會保障評論》2020年第2期；劉繼同：《當(dāng)代中國的兒童福利政策框架與兒童福利服務(wù)體系（上篇）》，《青少年犯罪問題》2008年第5期；吳子明：《從兒童保護(hù)到投資兒童：中國臺灣地區(qū)兒童福利體系轉(zhuǎn)型研究》，《社會政策研究》2021年第1期。目前只有義務(wù)教育、一類疫苗的預(yù)防接種實(shí)現(xiàn)普惠。本文使用廣義兒童福利概念，同時考慮改革的“漸進(jìn)”特征，選取目前政策主要關(guān)注的托育服務(wù)、學(xué)前教育、兒童健康、兒童保護(hù)四類服務(wù)討論了其普惠設(shè)計(jì)的可行路徑，并在預(yù)測后2020時代兒童群體數(shù)量規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過資源分析、財(cái)政測算提出普惠性兒童福利服務(wù)的政策構(gòu)想，希望能引起更多學(xué)者參加討論，為我國兒童福利事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供理論支撐。

二、“適度普惠”“組合普惠”還是“部分普惠”

對本文研究問題的回答必須首先回到“適度普惠型兒童福利模式”的內(nèi)涵討論上，涉及“適度普惠”“組合普惠”“部分普惠”三個概念辨析（見表1）。

表1 “適度普惠”“組合普惠”“部分普惠”概念辨析

（一）作為制度設(shè)計(jì)的“適度普惠 ”概念

當(dāng)前我國設(shè)計(jì)的兒童福利制度模式為適度普惠型?！斑m度普惠”的概念最早由民政部于2006年提出，具體表述為：“逐步拓展社會福利的保障范圍，推進(jìn)社會福利制度由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變”。③竇玉沛：《中國社會福利的改革與發(fā)展》，《社會福利》2006年第10期。從學(xué)理上看，“適度普惠”的概念來源于威倫斯基和勒博關(guān)于補(bǔ)缺型（Residual）福利、制度型（Institutional）福利的劃分以及蒂特姆斯關(guān)于社會福利提供原則中選擇型（Selective）和普惠型（Universal）的區(qū)分。④彭華民：《中國組合式普惠型社會福利制度的構(gòu)建》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第10期。前一對概念區(qū)別在國家在社會福利提供中承擔(dān)責(zé)任是積極的還是補(bǔ)救的，后一對概念區(qū)別在于國家提供社會福利確定福利資格時是基于家計(jì)調(diào)查的選擇型還是基于公民身份資格的普惠型。民政部2013年、2014年進(jìn)行“適度普惠型兒童福利模式”試點(diǎn)的文件中有關(guān)“適度普惠”的理念主要包括兩方面的內(nèi)涵：一是福利對象從孤兒向其他群體擴(kuò)大，最終覆蓋全體兒童；二是福利水平要適度，與經(jīng)濟(jì)水平、兒童需要、社會福利制度相適應(yīng)。⑤參見《民政部關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕206 號）；《民政部關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2014〕105 號）。學(xué)者們對“適度”的闡釋更加深刻，除了政策表達(dá)的內(nèi)涵外，福利項(xiàng)目內(nèi)容的擴(kuò)大、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、需要的部分滿足、有限福利資源的利用等都包括在內(nèi)，但根本價值取向仍是社會福利的“底線公平”。⑥王思斌：《我國適度普惠型社會福利制度的建構(gòu)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009年第3期。

在政策執(zhí)行上，我國適度普惠型兒童福利模式主要圍繞兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度建立和宏觀的兒童福利服務(wù)體系搭建進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)踐，“適度普惠”更多是一種理念和原則，具體的兒童福利服務(wù)的政策設(shè)計(jì)尚未明確。

（二）作為學(xué)術(shù)框架的“組合普惠”概念

在我國兒童福利制度設(shè)計(jì)尚未明確之前，有學(xué)者提出“選擇性福利”①程福財(cái)：《家庭、國家與兒童福利供給》，《青年研究》2012年第1期。模式，但隨著適度普惠型兒童福利制度的明確，學(xué)術(shù)界基本認(rèn)同“普惠”作為我國兒童福利發(fā)展的方向。在具體表述上，除“適度普惠”外，學(xué)術(shù)界還提出了兒童福利的“全面普惠型”②陸士楨：《建構(gòu)中國特色的兒童福利體系》，《社會保障評論》2017年第3期?！捌栈菪汀雹鄢珊＼姡骸吨贫绒D(zhuǎn)型與體系嬗變：中國普惠型兒童福利制度的構(gòu)建》，《新視野》2013年第2期。等概念。此外，彭華民從社會福利理論源頭對“適度普惠”概念的學(xué)理進(jìn)行了批判反思，提出了“組合普惠”的概念，具有較大影響力。④彭華民：《中國組合式普惠型社會福利制度的構(gòu)建》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第10期。她認(rèn)為，按照補(bǔ)缺型和制度型、選擇型和普惠型兩組概念的對應(yīng)關(guān)系，正確的提法應(yīng)該是“從補(bǔ)缺型走向制度型”或“從選擇型走向普惠型”，而不是“從補(bǔ)缺型走向適度普惠型”。她認(rèn)為兩對社會福利概念可以自由組合形成不同的福利制度，我國社會福利制度轉(zhuǎn)型的準(zhǔn)確表述應(yīng)該是中國社會福利轉(zhuǎn)向“適度普惠的制度型社會福利”或“適度普惠+適度制度型福利”，考慮到接受度問題，她提出了“組合式普惠型社會福利制度”的概念，在這個概念中，我國的社會福利以適度普惠為主，選擇為輔，需要的滿足是首要福利目標(biāo)，同時考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，分需要、分目標(biāo)、分人群、分階段從低水平普惠向高水平普惠發(fā)展。

“組合普惠”的概念明確提出社會福利的提供原則是需要的滿足而非財(cái)政滿足，并且理清了國家的主體福利責(zé)任和福利提供的方式，是一個比“適度普惠”更為清晰的框架。但它是對社會福利制度的整體思考，并未具體對兒童福利中現(xiàn)金福利和服務(wù)福利的提供原則做出明確區(qū)分，總體上是一個“理想化”的學(xué)術(shù)理論框架。

（三）作為操作方案的“部分普惠”概念

“部分普惠”的概念最初由尚曉援提出，她從現(xiàn)金福利和服務(wù)福利兩個體系討論兒童福利的實(shí)踐模式。⑤2017年國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《中國兒童福利發(fā)展戰(zhàn)略研究》申請書中首席專家尚曉援教授的核心觀點(diǎn)，本研究是此項(xiàng)目的組成部分。參見喬東平等：《中國兒童福利政策新發(fā)展與新時代政策思考——基于2010年以來的政策文獻(xiàn)研究》，《社會工作與管理》2019年第3期?！安糠制栈荨睆?qiáng)調(diào)國家在福利供給中的主導(dǎo)性，其內(nèi)涵包括兩個方面：第一，以服務(wù)形式提供的兒童福利，如教育、醫(yī)療、兒童保護(hù)、殘疾兒童及家庭的服務(wù)等，所有的兒童平等享有，應(yīng)該是普惠的；第二，以現(xiàn)金形式提供的福利，應(yīng)該是補(bǔ)缺的。但在確定享受資格時，優(yōu)先考慮“類型救助”，針對某類兒童的全體（如孤兒），不設(shè)家計(jì)調(diào)查的先決條件。

認(rèn)真研判“部分普惠”的概念，可以看到其中普惠服務(wù)的設(shè)計(jì)可以視為制度型的普惠福利，而“類型救助”的現(xiàn)金福利則是補(bǔ)缺型的普惠式福利?？梢哉J(rèn)為“部分普惠 ”的概念其實(shí)包含在“組合普惠”的理論框架下，但是它更加清晰地界定了現(xiàn)金福利、服務(wù)福利以何種原則來提供，操作性更強(qiáng)，也消除了“適度普惠”中“度”難以把握的問題，為推進(jìn)我國適度普惠型兒童福利制度的實(shí)現(xiàn)提供了一種實(shí)踐方案。

目前我國孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、受艾滋病影響兒童、重度殘疾兒童等兒童津貼制度逐步建立完善，宏觀兒童福利服務(wù)體系（福利設(shè)施、兒童主任隊(duì)伍）初步搭建完成，在我國進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家收入水平的發(fā)展起點(diǎn)上，補(bǔ)齊兒童福利服務(wù)的短板顯得非常迫切。“部分普惠”的概念內(nèi)涵更為具體，為2020年后高質(zhì)量兒童福利服務(wù)的發(fā)展提供了一種方向和實(shí)踐方案。但需要討論的是，“部分普惠”的兒童福利是否可行？鑒于“類型救助”的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度基本建立，①如孤兒基本生活費(fèi)、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活補(bǔ)貼等。也有學(xué)者提出未來探索普惠性兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的可能。參見姚建平：《兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式：國際比較與路徑選擇》，《社會保障評論》2020年第4期。相對于現(xiàn)金福利，本研究認(rèn)為服務(wù)福利的設(shè)計(jì)短板更為突出，因此主要討論普惠性兒童福利服務(wù)的設(shè)計(jì)。這個問題就變成了普惠性兒童福利服務(wù)是否必要和可行？有何可行路徑？

三、普惠性兒童福利服務(wù)：內(nèi)容、價值、供需缺口

（一）普惠性兒童福利服務(wù)內(nèi)容與價值

目前的研究對兒童福利服務(wù)內(nèi)容的分類有兩種：一是把家庭視為主要的福利服務(wù)責(zé)任主體，根據(jù)家庭功能能否正常發(fā)揮以及其他主體對家庭功能的替代、支持、補(bǔ)充或保護(hù)，將兒童福利服務(wù)劃分為替代性服務(wù)、支持性服務(wù)、補(bǔ)充性服務(wù)和保護(hù)性服務(wù)；二是依據(jù)兒童和家庭的需要從服務(wù)領(lǐng)域劃分不同的兒童福利服務(wù)類型。②劉繼同：《當(dāng)代中國的兒童福利政策框架與兒童福利服務(wù)體系（上）》，《青少年犯罪問題》2008年第5期。近年來，我國兒童福利政策的出臺正是基于第二種分類方法，關(guān)注生活保障與照顧、醫(yī)療、教育、兒童保護(hù)服務(wù)和困境兒童福利服務(wù)等方面。③如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13 號）關(guān)注的是留守兒童的安全、健康、受教育問題；《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36 號）關(guān)注的是基本生活、基本醫(yī)療、教育、家庭監(jiān)護(hù)、殘疾兒童福利服務(wù)；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕54 號）關(guān)注的是基本生活、基本醫(yī)療康復(fù)、教育、成年后就業(yè)、住房等領(lǐng)域。雖然從廣義兒童福利來看，兒童福利服務(wù)內(nèi)容包含眾多，但本研究無意從學(xué)術(shù)上窮盡，由于現(xiàn)有政策主要關(guān)注兒童生活保障、教育保障、醫(yī)療保障、兒童保護(hù)等領(lǐng)域，考慮政策改革的路徑依賴特點(diǎn)，本文選擇0—3 歲兒童托育服務(wù)、學(xué)前教育服務(wù)、兒童健康服務(wù)、兒童保護(hù)服務(wù)進(jìn)行分析。

基于國際經(jīng)驗(yàn)，普惠性兒童福利服務(wù)具有巨大的道德價值、投資價值、戰(zhàn)略價值。2020年后國家盡快調(diào)整戰(zhàn)略，選擇重點(diǎn)，補(bǔ)齊兒童福利服務(wù)的缺口極其必要，既是解決新時代新矛盾的路徑之一，也是為國家儲備人力資本、提升國際競爭力的重要策略，符合“高質(zhì)量發(fā)展”的目標(biāo)要求。

（二）兒童經(jīng)濟(jì)學(xué)：一個值得重視的分析框架

發(fā)展普惠性兒童福利服務(wù)必然意味著財(cái)政投入的增加，上述有關(guān)兒童福利服務(wù)的價值判斷尚不足以支撐這一決策。西方福利國家危機(jī)的歷史經(jīng)驗(yàn)值得警惕，我國已進(jìn)入GDP 增速放緩的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”，此時是否具備條件發(fā)展普惠性兒童福利服務(wù)？這需要一個理性的分析框架和戰(zhàn)略規(guī)劃。對此，2017年以來牛津政策管理組織（Oxford Policy Management，OPM）提出的兒童經(jīng)濟(jì)學(xué)（Childonomics）框架值得借鑒。①Andrew Bilson,et al.,Childonomics:A Conceptual Framework,Oxford Policy Management,Dec.2017.

兒童經(jīng)濟(jì)學(xué)框架的兩個基本理念是權(quán)利為本和結(jié)果導(dǎo)向——關(guān)注兒童福利的道德價值目標(biāo)和財(cái)政效率目標(biāo)。它首先批判了新自由主義思潮對社會福利個體責(zé)任的偏好，提倡權(quán)利為本的福利理念，關(guān)注與兒童權(quán)利相關(guān)的貧困、健康、教育、兩性平等等多方面的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，號召政府強(qiáng)化對兒童權(quán)利的保障責(zé)任，增加財(cái)政投入。該框架同時認(rèn)為，對兒童服務(wù)的投入不僅僅可以增進(jìn)兒童的福祉，同時是最好的社會投資手段，它也因此非常關(guān)注兒童福利服務(wù)投入產(chǎn)生的長期社會和經(jīng)濟(jì)效益，研究人員將不同兒童服務(wù)的成本投入和產(chǎn)出聯(lián)系起來關(guān)注兒童投資的回報(bào)問題，從而為政策制定提供依據(jù)。

從操作層面看，使用此框架時，首先要確定兒童福利服務(wù)的范圍，選擇特定的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行“投資-產(chǎn)出”分析；其次建構(gòu)兒童、家庭、社區(qū)、社會四個層面不同的結(jié)果指標(biāo)體系；第三步測量不同層面指標(biāo)的結(jié)果；第四步計(jì)算服務(wù)的投入成本；第五步，形成成本-收益矩陣；最后得出結(jié)論。兒童經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架可以作為一個戰(zhàn)略規(guī)劃的工具，它暗含了從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、試點(diǎn)到評估的整個流程，尤其需要通過試點(diǎn)項(xiàng)目獲得最終的“投資-產(chǎn)出”結(jié)果，OPM 的研究人員已經(jīng)在馬耳他和羅馬尼亞進(jìn)行了試點(diǎn)，對該框架進(jìn)行了檢驗(yàn)。他們指出，這種方法對數(shù)據(jù)信息的采集非常倚重，在明確政策和項(xiàng)目內(nèi)容的基礎(chǔ)上，通過利益相關(guān)方訪談、案例研究、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等途徑收集信息，根據(jù)最終呈現(xiàn)的證據(jù)強(qiáng)度，為政策制定提供依據(jù)。

兒童經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架本質(zhì)上包含政策構(gòu)想、設(shè)計(jì)、試點(diǎn)、評估多個環(huán)節(jié)，作為一項(xiàng)探索性研究，本文僅關(guān)注政策構(gòu)想環(huán)節(jié)及其服務(wù)成本分析。此框架權(quán)利為本的兒童福利理念構(gòu)成了本文三個政策構(gòu)想的基石，同時此框架的操作性流程給我們的啟示是，首先要明確兒童福利服務(wù)項(xiàng)目，②前文已經(jīng)論述了四類兒童福利服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容，并給出了選擇此四類服務(wù)項(xiàng)目的理由。其次估算服務(wù)項(xiàng)目的成本。OPM 的試點(diǎn)項(xiàng)目研究中估算項(xiàng)目成本的方法帶給本研究一些啟發(fā)，如借助統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（如民政、衛(wèi)健委、國家統(tǒng)計(jì)局等部門的統(tǒng)計(jì)公報(bào)）、案例研究（中國發(fā)展研究基金會的“山村幼兒園”案例、地方兒童保護(hù)購買服務(wù)招標(biāo)信息等）、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（托育機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老院、兒童福利設(shè)施建筑標(biāo)準(zhǔn)等）對四類普惠性服務(wù)的成本進(jìn)行分析?？紤]到部分?jǐn)?shù)據(jù)難以獲得，還需要通過兒童群體的數(shù)量規(guī)模和相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行推算。

（三）后2020時代我國0—6 歲兒童數(shù)量預(yù)測

兒童群體規(guī)模預(yù)測是判斷2020年后我國普惠性兒童福利服務(wù)可行性的基礎(chǔ)。兒童福利服務(wù)要根據(jù)生命周期的不同需求進(jìn)行瞄準(zhǔn)，本研究需要掌握的是不同年齡段的兒童數(shù)量，包括每年新出生人口（1 歲以下，不包括1 歲），嬰兒（0—3 歲，不包括3 歲）和幼兒（3—6 歲）。對這些數(shù)據(jù)，學(xué)術(shù)界目前的研究相對較少，且已有的少量研究除總體趨勢外，結(jié)論并不完全一致（見表2）。本研究測算3 個群體規(guī)模時秉持的原則為：從不同學(xué)者預(yù)測的具有一致性的兒童人口變化趨勢中尋找峰值，以峰值作為測算普惠性兒童福利服務(wù)政策對象的依據(jù)，同時利用已有的數(shù)據(jù)進(jìn)行了某些缺失群體數(shù)量規(guī)模的推算，最終2021—2035年3 個年齡段的兒童規(guī)模具體為：每年新出生人口（1 歲以下，不包括1 歲）為1500 萬；每年嬰兒（0—3 歲，不包括3歲）5000 萬；每年幼兒（3—6 歲）6600 萬。

表2 2016年后有關(guān)學(xué)前兒童數(shù)量預(yù)測的主要文獻(xiàn)及結(jié)論

（四）四類兒童福利服務(wù)的供需情況

目前四類兒童福利服務(wù)供需矛盾突出，缺口較大（見表3）。

表3 2020年后我國四類普惠性兒童福利服務(wù)的供需情況及缺口

1.0—3 歲兒童托育服務(wù)

2016年—2017年國家衛(wèi)計(jì)委、國務(wù)院婦兒工委辦公室分別調(diào)查0—3 歲兒童托育服務(wù)需求，結(jié)果顯示，有30%—50%的0—3 歲兒童家庭有托育服務(wù)需求，他們中的80%左右對社區(qū)附近的托育機(jī)構(gòu)有需求。①參見石智雷、劉思辰：《我國城鎮(zhèn)3 歲以下嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)供需狀況研究》，《人口與社會》2019年第5期。根據(jù)前文預(yù)測的0—3 歲嬰幼兒數(shù)量，有托育服務(wù)需求的嬰幼兒及家庭在1500 萬—2500 萬之間。而教育部2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前在教育部門、民辦機(jī)構(gòu)等各類托育機(jī)構(gòu)接受托育服務(wù)的幼兒僅為116 萬人，②根據(jù)教育部網(wǎng)站教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)-2019年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)中2 歲以下在園幼兒數(shù)據(jù)計(jì)算所得。這意味著適齡兒童中托育缺口達(dá)到1400 萬—2400 萬人。2019年《國家衛(wèi)生健康委關(guān)于印發(fā)托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）和托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）的通知》中，明確了保育人員師生比為乳兒班1:3，托小班1:5，托大班1:7，本研究以中間值1：5 測算，對應(yīng)的保育人員的缺口為280 萬—480 萬人。衛(wèi)健委的試行方案中沒有明確人均建筑面積的數(shù)字，走在全國托育服務(wù)前列的上海市2018年發(fā)布《上海市3 歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，規(guī)定托育機(jī)構(gòu)建筑面積不低于360 平米，③只招收本單位、本社區(qū)適齡幼兒且人數(shù)不超過25 人的，建筑面積不低于200 平米。且幼兒人均建筑面積不低于8 平米；戶外場地符合《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》的，幼兒人均建筑面積不低于6 平米，本研究以6 平米進(jìn)行測算，托育服務(wù)的缺口需要攻克8400 萬—1.4億平米建筑面積難題。

2.學(xué)前教育服務(wù)

前文已述，2019年我國學(xué)前教育毛入園率為83.4%，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，2020年我國學(xué)前3年毛入園率將達(dá)到85%，按照適齡幼兒6600 萬的規(guī)模，未來普惠性學(xué)前教育服務(wù)將要解決剩下15%集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村和偏遠(yuǎn)山區(qū)約990 萬適齡幼兒的需求。如果仍按人均6 平米建筑面積和師生比1：5 的標(biāo)準(zhǔn)測算，我國普惠性學(xué)前教育服務(wù)還面臨200 萬教職工缺口和6000 萬平米的建筑面積缺口。④這是在假設(shè)當(dāng)前學(xué)前教育服務(wù)中師資配備已經(jīng)充分的前提下，剩余15%入園率缺口對應(yīng)的師資數(shù)量。實(shí)際上，當(dāng)下的學(xué)前教育師資也是有較大缺口的。2019年在園幼兒約4700 萬，如果按1：5 師生比計(jì)算，需要940 萬師資，而當(dāng)年幼兒園教職工僅490 萬左右，專任教師276 萬左右，本身就存在很大缺口。具體數(shù)據(jù)參見2019年全國教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)。本文中托育服務(wù)中對應(yīng)的師資缺口同樣存在這樣的問題，但由于托育服務(wù)目前基本處于空白，且托育服務(wù)對應(yīng)的師資情況數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)缺失，因此不再區(qū)分托育服務(wù)師資缺口是否包括當(dāng)下已有托育服務(wù)中的缺口，原文中不再標(biāo)注，在此一并說明。

3.兒童健康服務(wù)

5 歲以下兒童死亡率是國際上通用的衡量一個國家經(jīng)濟(jì)、社會、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展水平的指標(biāo)，聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)曾把降低5 歲以下兒童死亡率作為8 項(xiàng)目標(biāo)之一，我國歷次兒童發(fā)展綱要中均設(shè)定了5 歲以下兒童死亡率的發(fā)展目標(biāo)。學(xué)者對我國2000—2010年5 歲以下兒童死亡原因研究后發(fā)現(xiàn)，早產(chǎn)或低出生體重、肺炎、出生窒息、先天性心臟病和意外窒息為5 項(xiàng)主要原因。⑤馮江等：《中國2000—2010年5 歲以下兒童死亡率和死亡原因分析》，《中華流行病學(xué)雜志》2012年第6期。因此兒童健康服務(wù)的迫切需求是提升孕產(chǎn)婦圍產(chǎn)期醫(yī)療服務(wù)以及肺炎等主要疾病的防治。

總體上，我國孕產(chǎn)婦圍產(chǎn)期服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了普惠。2019年，我國孕產(chǎn)婦產(chǎn)前檢查率96.8%，產(chǎn)后訪視率94.1%，3 歲以下兒童系統(tǒng)管理率達(dá)91.9%，孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理率達(dá)90.3%，國家免費(fèi)孕前優(yōu)生服務(wù)項(xiàng)目覆蓋率95.1%。⑥參見《2019年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。此外先天性心臟病已被納入大病醫(yī)保救助范圍，因此降低兒童死亡率需要在肺炎等特定疾病的預(yù)防和治療上繼續(xù)努力。有研究表明，兒童肺炎的細(xì)菌檢出率為31.2%，金黃色葡萄球菌、肺炎鏈球菌、流感嗜血桿菌較為普遍。①參見張濤：《兒童肺炎流行特征、病原體診斷方法評價和肺炎鏈球菌多重PCR 分型方法研究》，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。世界衛(wèi)生組織推薦兒童使用的b 型流感嗜血桿菌結(jié)合疫苗（Hib）、肺炎球菌結(jié)合疫苗（PPCV7）對降低兒童感染和死亡率意義重大，目前并未被納入國家免疫規(guī)劃，需要居民自費(fèi)接種。2014年全國第二類疫苗接種監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示我國居民自費(fèi)接種比例最高的就是Hib，每百名出生兒童95.3 劑，顯示了極大的需求。②袁平等：《2014年中國第二類疫苗接種監(jiān)測數(shù)據(jù)分析》，《中國疫苗和免疫》2016年第2期。

因此，從降低5 歲以下兒童死亡率，提升健康水平來看，普惠性兒童醫(yī)療服務(wù)的缺口主要是兒童二類疫苗的供需矛盾。學(xué)者研究表明，經(jīng)濟(jì)狀況是二類疫苗接種的重要阻礙因素。③常捷等：《0—3 歲兒童二類疫苗接種情況及影響因素》，《中國公共衛(wèi)生》2014年第5期。肺炎疫苗（PPCV7、PCV13）雖然目前接種次數(shù)較Hib 偏低，④PPCV7 2015年在我國已退市，2020年5月PCV13 首次接種。但這其中有公眾對疫苗價格、安全性的顧慮。鑒于肺炎致死率高，應(yīng)加強(qiáng)科研，提升安全性和降低成本，和Hib 疫苗一起納入國家免疫規(guī)劃。按照每劑肺炎疫苗200 元的價格計(jì)算，同時考慮接種次數(shù)，⑤根據(jù)公共衛(wèi)生專家的意見，Hib 疫苗需要接種3 次，PCV13 需要接種4 次。通過測算，將Hib、PCV13 兩種二類疫苗納入國家免疫規(guī)劃，每年1500 萬出生人口需要的財(cái)政投入為210 億元。

4.兒童保護(hù)服務(wù)

我國兒童保護(hù)體系目前主要有民政部門建立的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和主要關(guān)愛困境兒童、留守兒童的基層兒童福利服務(wù)體系。2019年我國有未成年人救助保護(hù)中心202 個，床位0.8萬張，兒童福利機(jī)構(gòu)484 個，床位9 萬張。⑥參見《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。基層兒童福利服務(wù)體系中，按照《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》的目標(biāo)，2020年“90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)1 所為兒童及其家庭提供游戲、娛樂、教育、衛(wèi)生、社會心理支持和轉(zhuǎn)介等服務(wù)的兒童之家”。除此之外，民政部統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，目前每村至少1 名兒童主任，全國67.5 萬名兒童主任已經(jīng)進(jìn)行了實(shí)名登記管理。⑦參見《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。這個群體主要開展各村（社區(qū)）的留守兒童、困境兒童保護(hù)工作，2018年留守兒童的規(guī)模為697 萬，⑧參見《民政部2018年第四季度例行新聞發(fā)布會》，國務(wù)院新聞辦官網(wǎng)：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/mzb/Document/1640510/1640510.htm，2018年10月30日。困境兒童數(shù)據(jù)不詳，但普惠性兒童保護(hù)服務(wù)對象應(yīng)該擴(kuò)展至全體兒童。四類服務(wù)中，兒童保護(hù)服務(wù)的缺口最大，但基層基本服務(wù)體系已經(jīng)搭建完成，需要補(bǔ)充討論的是如何提供服務(wù)、提供哪些服務(wù)等問題。

四、普惠性兒童福利服務(wù)的政策構(gòu)想與實(shí)踐路徑

普惠性兒童福利服務(wù)的構(gòu)建應(yīng)避免走入高福利陷阱，以現(xiàn)有資源和路徑為依賴，以最小成本實(shí)現(xiàn)服務(wù)普惠是一種務(wù)實(shí)的選擇。四類服務(wù)中，托育服務(wù)和學(xué)前教育服務(wù)的問題主要表現(xiàn)在師資和機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，目前，教育部已經(jīng)將擴(kuò)大學(xué)前教育和嬰幼兒照護(hù)專業(yè)的招生規(guī)模列入工作規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)來解決師資問題，因此本研究重點(diǎn)關(guān)注機(jī)構(gòu)建設(shè)的問題。兒童醫(yī)療服務(wù)的主要問題是資金缺口，而“預(yù)防接種、0—6 歲兒童健康管理”作為國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)中的兩項(xiàng)，政府承擔(dān)主要責(zé)任，問題的關(guān)鍵是當(dāng)前財(cái)政水平下彌補(bǔ)資金缺口的可承受度以及資金籌措渠道的設(shè)計(jì)。兒童保護(hù)服務(wù)方面，基礎(chǔ)設(shè)施搭建和兒童主任隊(duì)伍建設(shè)基本完成，服務(wù)模式選擇、服務(wù)遞送是需要進(jìn)一步解決的問題。因此，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)發(fā)展實(shí)際情況，本研究提出以下四類普惠性兒童福利服務(wù)的實(shí)踐路徑。

（一）構(gòu)建“養(yǎng)老院/兒童福利機(jī)構(gòu)+幼兒園/托育機(jī)構(gòu)”模式，彌補(bǔ)兒童早期托育服務(wù)、學(xué)前教育的缺口

托育服務(wù)、學(xué)前教育的供給應(yīng)結(jié)合我國學(xué)前兒童人口趨勢進(jìn)行長遠(yuǎn)設(shè)計(jì)，不宜盲目新建擴(kuò)張，造成資源浪費(fèi)。在狹義兒童福利領(lǐng)域，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，孤殘兒童和流浪兒童的數(shù)量逐年減少，民政部門原有的兒童福利機(jī)構(gòu)和未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)床位空置率持續(xù)保持在50%左右，約有5 萬張空床（見圖1）。因此，民政部門推進(jìn)兒童福利機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，服務(wù)對象由孤殘兒童向困境兒童拓展。但這種轉(zhuǎn)型沒有超越狹義兒童福利范圍，考慮到學(xué)前教育領(lǐng)域“融合教育”的趨勢和現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施空置情況，如果將狹義兒童福利概念向廣義兒童福利拓展，將現(xiàn)有資源的服務(wù)對象從困境兒童進(jìn)一步向普通兒童拓展，現(xiàn)有條件下，5 萬張空床位可以置換190 萬平米建筑面積來供學(xué)前教育、托育服務(wù)使用。①根據(jù)《兒童福利院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》第22 條規(guī)定，一、二、三、四類兒童福利院房屋綜合建筑面積指標(biāo)應(yīng)分別為35—37 ㎡/床、37—39 ㎡/床、39—41 ㎡/床、41—43 ㎡/床，本文取38 平米作為測算標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 2012年以來我國民政部門兒童福利院和救助保護(hù)中心床位建設(shè)和利用情況

此外，注冊登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等各類養(yǎng)老設(shè)施的床位空置情況也非常突出。數(shù)據(jù)顯示，2006年以來，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率不斷增加，至2014年，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率已接近50%（見圖2）。2014年后雖然官方并未公布具體數(shù)據(jù)，但這一現(xiàn)象沒有好轉(zhuǎn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供不應(yīng)求和高空床率同時存在，說明了我國養(yǎng)老資源配置不均衡，也有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未聚焦養(yǎng)老服務(wù)需求的可能。2019年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)約為775 萬張，按照50%的空床率計(jì)算，將近390萬張床位及配套資源被浪費(fèi)。這些空床問題如何解決？在民政領(lǐng)域機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，將兒童福利機(jī)構(gòu)和老人福利機(jī)構(gòu)放在一起統(tǒng)籌考慮，可以作為一種討論方案，從試點(diǎn)開始探索。

圖2 2006年以來我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位建設(shè)和利用情況

在狹義社會福利概念下，孤殘兒童和孤寡老人共同生活的社會福利院就是當(dāng)前民政領(lǐng)域的一種福利機(jī)構(gòu)形式。將社會福利概念擴(kuò)展可以發(fā)現(xiàn)，我國歷史上最早的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)“庠”，就是既有養(yǎng)老功能又有教育功能的場所。②陳文華主編：《中外學(xué)前教育史（第3 版）》，科學(xué)出版社，2016年，第4 頁。在日本，養(yǎng)老院與幼兒園放在一起規(guī)劃已經(jīng)發(fā)展較為成熟，如鳥取縣的幸朋苑將托兒所與養(yǎng)老院互相融入。西雅圖的代際學(xué)習(xí)中心（Intergenerational Learning Center）將養(yǎng)老院與幼兒園進(jìn)行融合，截至2015年美國這種代際學(xué)習(xí)中心已有500家。③朱蓉蓉：《與幼兒園相結(jié)合的養(yǎng)老建筑設(shè)計(jì)研究》，上海師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年。國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)恭和苑也于2013年開始實(shí)踐“養(yǎng)老院+幼兒園”模式，共用硬件設(shè)施，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，同時在代際學(xué)習(xí)、情感交流方面也有積極意義。因此，“養(yǎng)老院+幼兒園/托育機(jī)構(gòu)”模式是有歷史基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需求的，至少可以考慮以試點(diǎn)進(jìn)行探索。

按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)800 萬張床位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以20%空床率進(jìn)行置換，①根據(jù)民政部2014年前公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和近年來的媒體報(bào)道，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空床率在50%左右。但本研究的構(gòu)想并非將所有空床均進(jìn)行置換，而是考慮部分床位的空缺是因?yàn)橄嚓P(guān)設(shè)施未滿足養(yǎng)老的需求才空置，所以使用20%的空床率置換而非50%。以每床位對應(yīng)30 平米建筑面積標(biāo)準(zhǔn)測算，②民政部2020年發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級劃分與評定》國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施指南（試行）對建筑面積的評價分為3 檔，建筑面積≥35 ㎡/床，得3 分；25 ㎡/床≤建筑面積≤35 ㎡/床，得2 分；建筑面積≤25 ㎡/床，得1 分。本研究以30 ㎡/床的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算?？芍脫Q4800 萬平米的建筑面積提供學(xué)前教育和托育服務(wù)，加上民政部門兒童福利院和未成年人救助保護(hù)中心的置換，“養(yǎng)老院+幼兒園/托育機(jī)構(gòu)”的模式能彌補(bǔ)學(xué)前教育、托育服務(wù)30%左右建筑面積和配套設(shè)施的缺口，是一種低成本解決方案。但目前行政管理體制不順會造成執(zhí)行障礙，建議從兒童福利發(fā)展角度出發(fā)，把衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)的0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和教育部門負(fù)責(zé)的3—6 歲學(xué)前教育劃歸民政部“兒童福利司”負(fù)責(zé)，以解決管理難題。兒童福利院和未成年人救助保護(hù)中心可以專門為困境兒童或有特殊需要的兒童提供托育服務(wù)。

為了發(fā)揮“養(yǎng)老院+幼兒園/托育機(jī)構(gòu)”模式的最佳效益，學(xué)前教育服務(wù)缺口解決方案可以采用中國發(fā)展研究基金會的“山村幼兒園”模式，從而留出更多資源解決托育服務(wù)缺口。中國發(fā)展研究基金會作為國務(wù)院發(fā)展研究中心組成單位，于2009年開始進(jìn)行“山村幼兒園”社會實(shí)驗(yàn)，以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）、詹姆斯·赫克曼（James J.Heckman）等專家為顧問，制定干預(yù)方案，將村閑置用房進(jìn)行改造，招募村內(nèi)志愿者進(jìn)行培訓(xùn)后提供學(xué)前教育服務(wù)。這種干預(yù)方案成本較低，每名學(xué)前兒童每年的費(fèi)用投入為1500 元左右。①盧邁等：《中國西部學(xué)前教育發(fā)展情況報(bào)告》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2020年第1期。至2018年，該項(xiàng)目已在10 ?。ㄗ灾螀^(qū)）建立了2300 所幼兒園，在園幼兒7 萬余人，累計(jì)受益兒童17 萬人。追蹤研究結(jié)果表明，這種低成本的學(xué)前教育干預(yù)模式在促進(jìn)兒童后期學(xué)業(yè)成績提升方面的效果僅次于公立幼兒園，高于其他類別的幼兒園，且隨著兒童年齡增加，山村幼兒園模式與公立幼兒園的干預(yù)效果差距逐漸減小。②趙晨等：《教育精準(zhǔn)扶貧：“一村一園”計(jì)劃對農(nóng)村兒童學(xué)業(yè)成績的長效影響研究》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2020年第2期。因此，如果將這種模式用以解決學(xué)前教育15%缺口的話，每年的支出為150 億元左右。在“山村幼兒園”模式解決學(xué)前教育缺口的基礎(chǔ)上，“養(yǎng)老院+托育機(jī)構(gòu)”的模式最高可以解決托育服務(wù)60%的建筑面積缺口。如果留出20%的空間由市場提供服務(wù)，剩下的20%則可以通過新建機(jī)構(gòu)、其他機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方法以最小成本填補(bǔ)服務(wù)缺口。

（二）擴(kuò)大國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)的免疫規(guī)劃項(xiàng)目，提高兒童健康服務(wù)的普惠水平

生命健康權(quán)是兒童的基本權(quán)利，5 歲以下兒童死亡率是一個國家健康水平的主要指標(biāo)。按照《健康中國“2030”規(guī)劃綱要》，2030年我國5 歲以下兒童死亡率要降低至6.0‰，而2019年我國5 歲以下兒童死亡率為7.8‰，按照表2 預(yù)測的5 歲以下兒童8800 萬左右的規(guī)模，我國大約還要減少16 萬例左右5 歲以下死亡兒童。有研究表明，如果將PPCV7 納入國家免疫規(guī)劃，10年內(nèi)可以預(yù)防1620 萬例肺炎球菌感染和減少71 萬例死亡病例。③Shanlian Hu,et al.,"Estimated Public Health Impact of Nationwide Vaccination of Infants with 7-valent Pneumococcal Conjugate Vaccine(PCV7)in China," International Journal of Infectious Diseases,2014,26(C).我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)正從“治病”為中心轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖】殿A(yù)防”為中心，通過增加對基本公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政投入，將二類疫苗中的重點(diǎn)項(xiàng)目納入國家免疫規(guī)劃，降低5 歲以下兒童死亡率，提升國家健康水平是一項(xiàng)效益較高的投資。

2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)疫苗流通和預(yù)防接種管理工作的意見》提出“逐步推動將安全、有效、財(cái)政可負(fù)擔(dān)的第二類疫苗納入國家免疫規(guī)劃”，因此這項(xiàng)政策構(gòu)想是符合現(xiàn)實(shí)情況的，需要考慮的是相關(guān)疫苗的安全性、有效性和財(cái)政可負(fù)擔(dān)性。PPCV7 已于2015年在我國退市，由我國自主研發(fā)的13 價肺炎球菌多糖結(jié)合疫苗（PCV13）于2019年12月獲批上市。④任慧梅、李敏：《肺炎球菌多糖結(jié)合疫苗的申報(bào)現(xiàn)狀及藥學(xué)研發(fā)思考》，《藥物生物技術(shù)》2020年第5期。有研究表明“隨著PCV 實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)化、預(yù)期價格下調(diào)等因素，中國可考慮將PCV 納入兒童免疫規(guī)劃”。⑤中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會、中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會疫苗與免疫分會：《肺炎球菌性疾病免疫預(yù)防專家共識（2020 版）》，《中國疫苗和免疫》2021年第1期。學(xué)者對國外疫苗接種安全性進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，6 周齡開始PCV13 基礎(chǔ)免疫程序的安全性較好，⑥李燕等：《6 周齡開始13 價肺炎球菌結(jié)合疫苗基礎(chǔ)免疫免疫原性、安全性及效果分析》，《中國公共衛(wèi)生》2018年第11期。Hib 總體安全性較好，不良反應(yīng)報(bào)告發(fā)生率在預(yù)期范圍內(nèi)，但仍需關(guān)注預(yù)防接種后急性過敏性反應(yīng)的發(fā)生情況。⑦吳昕等：《國產(chǎn)b 型流感嗜血桿菌結(jié)合疫苗的安全性觀察》，《應(yīng)用預(yù)防醫(yī)學(xué)》2009年第4期。總體來看，Hib 的安全性已經(jīng)得到證據(jù)支持，且居民接種的比例排名靠前，公眾對其安全性是認(rèn)可的，目前世界衛(wèi)生組織194 個成員國中僅有中國和泰國未將Hib 納入國家免疫規(guī)劃。①張海軍、方海：《b 型流感嗜血桿菌疫苗納入免疫規(guī)劃的衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)研究系統(tǒng)評價》，《中國疫苗和免疫》2020年第4期。國產(chǎn)PCV13 疫苗獲準(zhǔn)上市，作為一類新疫苗，尚需更強(qiáng)的證據(jù)證明其安全性。此外由于研發(fā)成本和生產(chǎn)規(guī)模的限制，這項(xiàng)疫苗的價格相對高昂，按照當(dāng)前的政策要求，將其納入國家免疫規(guī)劃還需要更多的時間。但考慮到它對預(yù)防肺炎疾病的重要性和降低5 歲以下兒童死亡率的重要意義，政府有必要投入科研力量加快研發(fā)，降低成本，論證其安全性，為今后將其納入免疫規(guī)劃做準(zhǔn)備。

前文測算，將這兩種二類疫苗納入免疫規(guī)劃每年的財(cái)政投入為210 億元，按照2019年政府衛(wèi)生支出1.7 萬億的支出規(guī)模，這筆財(cái)政支出非常有限。需要指出的是，2017年14 種納入免疫規(guī)劃的疫苗的財(cái)政投入成本為35.64 億元，②衛(wèi)健委：《2017年中央財(cái)政對免疫規(guī)劃工作保障經(jīng)費(fèi)達(dá)35.64 億元》，中國政府采購新聞網(wǎng)：http://www.cgpnews.cn/articles/44188。本研究對新增兩種疫苗所需的財(cái)政支出的測算以上限估算，最終支出應(yīng)該會更少，考慮到國家免疫規(guī)劃的財(cái)政支出責(zé)任一貫由中央財(cái)政承擔(dān)，如果新增加的兩種疫苗財(cái)政支出成本由地方負(fù)擔(dān)部分責(zé)任，從財(cái)政可負(fù)擔(dān)的角度來看，這項(xiàng)政策構(gòu)想具有可操作性。

（三）實(shí)施社區(qū)為本的兒童保護(hù)模式，提供普惠性兒童保護(hù)服務(wù)，激活基層兒童福利服務(wù)體系

社會福利領(lǐng)域著名學(xué)者吉爾伯特總結(jié)了兩類主要的兒童保護(hù)模式：兒童保護(hù)（Child Protection）和家庭服務(wù)（Family Service）兩種導(dǎo)向。前者把兒童視為服務(wù)中心，通過補(bǔ)救性的強(qiáng)制性司法干預(yù)將高風(fēng)險(xiǎn)處境中的兒童帶離家庭，保護(hù)其免受傷害；后者將家庭視為服務(wù)對象，通過為家庭提供預(yù)防性的服務(wù)，促進(jìn)家庭功能的提升，實(shí)現(xiàn)保護(hù)兒童的目標(biāo)。③Neil Gilbert,Combatting Child Abuse:International Perspectives and Trends,Oxford University Press,1997,pp.232-234.在此基礎(chǔ)上，2011年Gilbert 總結(jié)了一種新的兒童保護(hù)取向，即兒童焦點(diǎn)導(dǎo)向（Child-focused Orientation）。參見李瑩、韓文瑞：《我國兒童保護(hù)制度的發(fā)展與取向：基于國際比較的視角》，《社會建設(shè)》2018年第4期。有學(xué)者在對兒童保護(hù)和家庭服務(wù)兩種取向批判分析的基礎(chǔ)上，提出了社區(qū)為本的兒童保護(hù)模式。他們認(rèn)為個體化（Individual Approaches）的兒童保護(hù)模式是一種狹義的專業(yè)主義的兒童保護(hù)模式，這種個案運(yùn)作的服務(wù)模式是超負(fù)荷的，而如果提高服務(wù)門檻，則會將更多兒童置于危險(xiǎn)之中，而且專業(yè)主義的兒童保護(hù)模式也減少了普通民眾和社區(qū)非正式資源在兒童保護(hù)中的參與。④Norma Baldwin,"Community Prevention of CSA:A Model for Practice," in Sarah Nelson,Tackling Child Sexual Abuse:Radical Approaches to Prevention,Protection and Support,Bristol University Press,2016.而旨在為家庭提供支持，提升家長育兒技巧的家庭服務(wù)模式，也遇到了挑戰(zhàn)：人們意識到，負(fù)面的社區(qū)環(huán)境會消解掉善意父母的努力，營造良好社區(qū)環(huán)境來支持父母的角色，這方面的公共支出將是一種投資回報(bào)更高的策略。⑤Deborah Daro,Kenneth A.Dodge,"Creating Community Responsibility for Child Protection:Possibilities and Challenges," The Future of Children,2009,19(2).

這種社區(qū)為本的兒童保護(hù)模式也得到我國學(xué)者和官員的推崇。⑥雷杰、鄧云：《“社區(qū)為本”的兒童保護(hù)服務(wù)本土化模式創(chuàng)新——以佛山市里水鎮(zhèn)“事實(shí)孤兒”保護(hù)項(xiàng)目為例》，《青年探索》2016年第3期；喬東平等：《中國兒童福利政策新發(fā)展與新時代政策思考——基于2010年以來的政策文獻(xiàn)研究》，《社會工作與管理》2019年第3期；賀連輝、陳濤：《我國社區(qū)兒童保護(hù)和服務(wù)機(jī)制發(fā)展新走向》，《中國青年社會科學(xué)》2018年第3期。我國兒童保護(hù)制度設(shè)計(jì)為社區(qū)為本的兒童保護(hù)模式提供了可能。近年來，在針對孤兒、流浪兒童的機(jī)構(gòu)保護(hù)模式外，為了保護(hù)留守兒童、困境兒童等群體，社區(qū)取向的兒童保護(hù)制度設(shè)計(jì)愈發(fā)明顯。自2015年試點(diǎn)社區(qū)兒童福利主任機(jī)制和基層兒童福利服務(wù)體系建設(shè)以來，至2019年底，我國已建立了一支擁有67.5 萬名社區(qū)兒童主任的隊(duì)伍，全國有兒童之家（或兒童中心）28.9 萬個，社區(qū)服務(wù)中心（站）25.2 萬個。①詳細(xì)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局2020年12月發(fā)布的《2019年<中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）>統(tǒng)計(jì)監(jiān)測報(bào)告》。未來依托這些資源面向社區(qū)提供兒童保護(hù)服務(wù)的可行性極高。如果每個社區(qū)每年投入3 萬元經(jīng)費(fèi)，②部分地區(qū)政府購買兒童保護(hù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)的規(guī)模為每個兒童之家2—3 萬元。例如，在欽州婦聯(lián)推出的“兒童之家”政府購買服務(wù)項(xiàng)目中，4 所“兒童之家”可獲經(jīng)費(fèi)9 萬元。參見《2019年“兒童之家”政府購買服務(wù)項(xiàng)目公告》，欽州市政府官網(wǎng)：http://www.qinzhou.gov.cn/zwgk_213/zfcg/cgxm/201904/t20190402_2134733.html，2019年4月2日。以項(xiàng)目制運(yùn)作社區(qū)為本的兒童保護(hù)模式，營造良好的社區(qū)環(huán)境，同時給兒童主任適當(dāng)?shù)墓ぷ鹘蛸N，這項(xiàng)普惠性服務(wù)每年的資金投入為200 億左右。

需要指出的是，200 億的資金投入并非新增經(jīng)費(fèi)，政府購買服務(wù)已經(jīng)成為公共服務(wù)供給的重要方式，各級財(cái)政每年都投入大筆經(jīng)費(fèi)購買服務(wù)，這些服務(wù)中，以兒童為服務(wù)對象的項(xiàng)目已成為關(guān)注重點(diǎn)。③如《財(cái)政部民政部關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2016〕54 號）明確了優(yōu)先購買民生保障、社會治理、行業(yè)管理、公益慈善等領(lǐng)域的公共服務(wù)。推進(jìn)普惠性兒童保護(hù)服務(wù)，政府在購買服務(wù)的目錄中加以明確，將之前碎片化服務(wù)加以整合，這種服務(wù)模式具有可行性。此外，福利彩票公益金也可以負(fù)擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)。在我國當(dāng)前的政策體系中，老年人整體作為一個重點(diǎn)關(guān)注的群體被投入了大量資金，而兒童福利的資金投入還相對不足。2019年福利彩票公益金對基層兒童福利服務(wù)體系和兒童保護(hù)救助的支持在4.8 億元左右，占民政部當(dāng)年可使用福彩金的12.5%左右，其中兒童福利項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為老年福利項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的40%左右。④根據(jù)民政部2019年度彩票公益金使用情況公告（民政部公告第482 號）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。在“一老一小”兩個群體中，解決養(yǎng)老問題是現(xiàn)實(shí)迫切需求，投資兒童則是更長遠(yuǎn)的國家發(fā)展戰(zhàn)略，2020年后，政府適度調(diào)整、平衡“一老一小”相關(guān)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，可以為普惠性兒童保護(hù)服務(wù)爭取更多資金投入，推動兒童福利和保護(hù)從服務(wù)體系搭建轉(zhuǎn)向服務(wù)項(xiàng)目遞送。

五、討論

在“部分普惠”兒童福利理念下，本文基于供需分析對2020年后我國發(fā)展高質(zhì)量的兒童福利服務(wù)提出了解決方案?？紤]政府改革的路徑依賴特點(diǎn)，選擇當(dāng)前政策關(guān)注的4 個服務(wù)領(lǐng)域，對普惠性托育服務(wù)、學(xué)前教育服務(wù)、兒童健康服務(wù)、兒童保護(hù)服務(wù)的發(fā)展模式進(jìn)行了討論和可行性論證。實(shí)際上，國內(nèi)已有學(xué)者對兒童福利服務(wù)的普惠化進(jìn)行過某種程度的論述，⑤謝瓊：《中國兒童福利服務(wù)的政社合作：實(shí)踐、反思與重構(gòu)》，《社會保障評論》2020年第2期。也有少量研究以供需視角分別對托育服務(wù)、學(xué)前教育服務(wù)、兒童醫(yī)療服務(wù)的缺口進(jìn)行了測算并提出了政策建議。⑥楊順光等：《“全面二孩”政策與學(xué)前教育資源配置——基于未來20年適齡人口的預(yù)測》，《學(xué)前教育研究》2016年第8期；趙佳音：《“全面二孩政策”背景下全國及各省市學(xué)齡人口預(yù)測——2016 至2025年學(xué)前到高中階段》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2016年第4期；王璽、姜朋：《基于PDE 模型的兒童福利供給財(cái)政缺口及保障機(jī)制研究》，《中國軟科學(xué)》2017年第6期。相比這些研究，本文將相關(guān)服務(wù)置于廣義兒童福利的視角下進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述，強(qiáng)調(diào)普惠性兒童福利服務(wù)的道德價值、投資價值和戰(zhàn)略價值，在供需分析的基礎(chǔ)上提出了上述3 項(xiàng)政策構(gòu)想。本文更進(jìn)一步的貢獻(xiàn)在于在提出政策構(gòu)想后討論了其可操作性。當(dāng)然，作為較早提出的“構(gòu)想”，還需要學(xué)術(shù)界共同的討論和完善。

全面消除絕對貧困后，我國已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的后2020時代。受新冠肺炎疫情和國際競爭格局影響，2020年我國一季度實(shí)際GDP 同比下降6.8%，雖然2020年全年GDP依舊同比增長2.3%，但GDP 增速放緩的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”如何支撐社會的“高質(zhì)量發(fā)展”？本文提出的3 項(xiàng)政策構(gòu)想是否不合時宜？經(jīng)濟(jì)壓力下削減社會福利支出在西方國家有過經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，近年來國際經(jīng)濟(jì)形勢低迷，一些西方學(xué)者也在經(jīng)濟(jì)狀況下行背景下思考政府如何更好地決策。雖然本研究基于兒童經(jīng)濟(jì)學(xué)框架的啟發(fā)，力求通過謹(jǐn)慎分析兒童福利事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑基礎(chǔ)和可能的財(cái)政投入規(guī)模來論證相關(guān)建議的可行性，但這3 項(xiàng)政策設(shè)想仍然需要通過政策試驗(yàn)進(jìn)行服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會效益檢驗(yàn)，最終為頂層設(shè)計(jì)和決策提供“投入-產(chǎn)出”的進(jìn)一步證據(jù)支撐。

作為政策構(gòu)想，本研究在兒童經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架下做了初步的成本分析，后續(xù)的試點(diǎn)和評估環(huán)節(jié)同樣可以在此框架下對現(xiàn)有的兒童福利政策試點(diǎn)模式進(jìn)行改進(jìn)。與其他政策試點(diǎn)一樣，我國適度普惠型兒童福利模式試點(diǎn)工作于2013年開始，這種試點(diǎn)主要是對工作模式的檢驗(yàn)，并不注重成本收益的量化分析，并且由于試點(diǎn)初期政策內(nèi)容模糊性和地方政府“晉升錦標(biāo)賽”的利益驅(qū)動，很容易使試點(diǎn)出現(xiàn)偏差。從兒童經(jīng)濟(jì)學(xué)框架出發(fā)，首先進(jìn)行干預(yù)方案設(shè)計(jì)，設(shè)定測量指標(biāo)，建立大數(shù)據(jù)平臺，服務(wù)過程中及時收集信息，驗(yàn)證服務(wù)的成本收益情況，將對政策科學(xué)產(chǎn)生重要意義，值得我國在實(shí)行政策試點(diǎn)工作方面借鑒學(xué)習(xí)。實(shí)際上中國發(fā)展研究基金會“山村幼兒園”“惠育中國”“貧困地區(qū)兒童早期發(fā)展項(xiàng)目”等社會實(shí)驗(yàn)就是這種“兒童經(jīng)濟(jì)學(xué)”框架下的嘗試。本研究提到的3 個政策構(gòu)想，也可以從社會實(shí)驗(yàn)開始。

需要承認(rèn)的是，3 項(xiàng)政策構(gòu)想中的前兩項(xiàng)均是在兒童福利學(xué)界首次提出，尤其是以“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)/兒童福利機(jī)構(gòu)+幼兒園/托育機(jī)構(gòu)”模式解決服務(wù)缺口的構(gòu)想，它涉及不同部門之間的利益協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)分割，在現(xiàn)有管理體制下也許會被批評或質(zhì)疑。但兒童福利領(lǐng)域“九龍治水”的問題已是學(xué)界共識，更高級別的兒童福利管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及部門間的重組也是多數(shù)學(xué)者的期待。①如劉繼同對副部級的國家兒童福利與家庭福利局的構(gòu)想。參見劉繼同：《中國兒童福利時代的戰(zhàn)略構(gòu)想》，《學(xué)?！?012年第2期。萬國威等對民政部兒童福利司建設(shè)策略及兒童福利制度轉(zhuǎn)向的討論。參見萬國威、裴婷昊：《邁向兒童投資型國家：中國兒童福利制度的時代轉(zhuǎn)向——兼論民政部兒童福利司的建設(shè)方略》，《社會工作與管理》2019年第4期。消除絕對貧困后，高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要何種政府組織體系支撐其治理是另一個研究課題，5年一次的政府機(jī)構(gòu)改革將會給出答案。2021年6月17日，發(fā)改委、民政部、衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《“十四五”積極應(yīng)對人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》，其中對托育服務(wù)的一個規(guī)劃是新建或利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)施和空置場地改建、擴(kuò)建一批托育服務(wù)機(jī)構(gòu)?？绮块T的聯(lián)合發(fā)文和具體的規(guī)劃方向意味著這項(xiàng)政策構(gòu)想具有可行性。