李明 龍小燕

[摘 要]數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展使國民經(jīng)濟各領域?qū)?shù)字基礎設施提出了更高的要求。完善的數(shù)字基礎設施是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基礎，我國數(shù)字基礎設施建設相對滯后，抑制了數(shù)字經(jīng)濟活力的完全釋放。數(shù)字基礎設施在投資主體、融資模式上與傳統(tǒng)基建具有顯著差異，加快數(shù)字基礎設施建設需要創(chuàng)新和完善投融資機制。在對數(shù)字基礎設施內(nèi)涵和特征進行系統(tǒng)闡述的基礎上，對數(shù)字基礎設施建設的融資模式進行了探析，回顧總結(jié)了我國基礎設施建設融資發(fā)展的階段特征，分析了當前數(shù)字基礎設施投融資面臨的困境;最后，從加快建立多元化投融資模式，促進投資主體多元化，設立數(shù)字基礎設施投資基金，加大政策性金融和開發(fā)型金融支持，加強金融創(chuàng)新破解融資抵押難窘境，規(guī)范運用PPP模式、嚴防政府隱性債務風險等六方面提出了完善我國數(shù)字基礎設施建設投融資機制的對策建議。

[關鍵詞]數(shù)字經(jīng)濟;數(shù)字基礎設施;投融資模式;“十四五”

[中圖分類號] F283[文獻標識碼] A[文章編號]1673-0461（2021）06-0090-08

一、前 言

近年來，隨著新一代數(shù)字技術的迅猛發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟已成為引領全球經(jīng)濟增長的重要驅(qū)動力，與之相伴的是人類對物質(zhì)與資源的依賴相對減少，對數(shù)據(jù)要素的需求則與日俱增。數(shù)字基礎設施作為數(shù)據(jù)產(chǎn)生的載體，與數(shù)據(jù)之間存在密不可分的關系。特別是隨著數(shù)字技術與實體經(jīng)濟的逐漸融合，社會各界對數(shù)字基礎設施的需求更加旺盛。我國是數(shù)字經(jīng)濟大國， 擁有全球最大的5G網(wǎng)絡、網(wǎng)民數(shù)量和指數(shù)級增長的數(shù)據(jù)要素，具有天然的規(guī)模優(yōu)勢和資源稟賦。數(shù)字經(jīng)濟作為一種全新的經(jīng)濟形態(tài)，正成為拉動中國經(jīng)濟發(fā)展的新動能和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要路徑，其在GDP中所占比重逐年提高。根據(jù)中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書（2020）》數(shù)據(jù)顯示[1]，2019年我國數(shù)字經(jīng)濟增加值達35.8萬億元，占GDP比重由2005年的14.2%提高到36.2%;國家統(tǒng)計局發(fā)布《2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》[2]顯示，2020年我國數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展，全年實物商品網(wǎng)上零售額97 590億元，比上年增長14.8%，占社會消費品零售總額的比重為24.9%，比上年大幅提高4.0個百分點。

基礎設施是社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的重要標志，在工業(yè)經(jīng)濟時代，傳統(tǒng)基礎設施作為經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，其投資對于經(jīng)濟的帶動作用明顯，尤其在短期內(nèi)能夠起到擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長之功效。隨著中國經(jīng)濟進入增速放緩的“新常態(tài)”，傳統(tǒng)基礎設施擴大有效投資的邊際效益已趨遞減，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有限，同時還帶來了一定的政府公共風險。數(shù)字經(jīng)濟時代，完備的數(shù)字基礎設施是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基礎和保障，是“十四五”時期實現(xiàn)我國高質(zhì)量發(fā)展的重要依托。為順應新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢，適應新時代國家長遠發(fā)展戰(zhàn)略，中央提出了“加快新型基礎設施建設”的重大部署，以2018年中央提出啟動國家新型基礎設施計劃為肇端，數(shù)字基礎設施開始納入各省新型基礎設施建設范疇。2020年以來，為應對新冠肺炎疫情和中美貿(mào)易沖突等外部沖擊造成的內(nèi)外需持續(xù)下行壓力，中央多次重要會議都重點提及“數(shù)字基建”（如表1所示）。2021政府工作報告提出在“十四五”時期著力“推進‘兩新一重建設，建設信息網(wǎng)絡等新型基礎設施”。

2020年4月28日，國務院常務會議在部署加快推進信息網(wǎng)絡等新型基礎設施建設時指出：“要創(chuàng)新投資建設模式，堅持以市場投入為主，支持多元主體參與建設，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品強化服務。加強政府引導和支持，為投資建設提供更多便利[3]?！?021年是“十四五”規(guī)劃的謀劃元年，發(fā)現(xiàn)問題、研判趨勢、解決問題是謀劃元年的重大課題。從數(shù)字基礎設施投資的特點來看，其投資建設不僅需要巨額資金，同時投資回收期長，僅依靠財政投入或企業(yè)投資都難以滿足數(shù)字基礎設施項目建設資金需求。近年來，我國財政壓力加大，特別是受疫情沖擊、經(jīng)濟潛在增長率下降的影響;從中長期來看 [4]，未來五年我國財政支出壓力仍然較大，財政困難在短中期成“常態(tài)化”存在。因此，在財政緊約束背景下，財政在數(shù)字基礎設施建設方面的投入將受到約束?！笆奈濉逼陂g如何盤活有限的金融資源、有效化解地方債務風險、推動經(jīng)濟去杠桿，探索和尋求數(shù)字基礎設施建設新模式已成為加快數(shù)字基礎設施建設必須面對的一大難題。因此，探索合理的投融資模式，加強財稅金融政策協(xié)同，激發(fā)各類主體的投資積極性，有效增加建設資金，加速數(shù)字基礎設施建設進度，以盡快發(fā)揮數(shù)字基礎設施的戰(zhàn)略性、引導性作用是非常關鍵的。

新型基礎設施建設是當前的一個熱點話題，受到社會各界廣泛關注，學界對其內(nèi)涵及融資模式進行了多元化的解讀。馬榮等（2020）[5] 、盛磊等（2020）[6]、高楊萍等（2020）[7]分別探討了新型基礎設施建設的模式及路徑研究、投融資模式、投融資體制機制改革;胡曉峰（2021）[8]分析了“新基建”投融資的主要方式、領域及現(xiàn)實困境，提出全面推進創(chuàng)新模式落地實施的實踐路徑;郝志斌（2020）[9] 提出將社會效益?zhèn)鳛椤靶禄ā比谫Y的創(chuàng)新工具;趙全厚等（2020）[10]提出積極利用專項債券助力“新基建”。從相關文獻和中央相關會議可以看出，當前語境下新型基礎設施主要是數(shù)字基礎設施或信息基礎設施[11]，而數(shù)字基礎設施是新型基礎設施的“內(nèi)核”，對其融資模式的探討相對較少。在這種情況下對數(shù)字基建投融資模式進行探討具有重大現(xiàn)實意義。本文從數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的視角，對數(shù)字基礎設施投融資模式進行了深度分析，提出助推“數(shù)字基建”的投融資策略，以期為“十四五”時期我國數(shù)字基礎設施建設投融資模式選擇提供參考。

二、數(shù)字基礎設施的內(nèi)涵、特征及投融資模式

（一）數(shù)字基礎設施的內(nèi)涵

數(shù)字基礎設施，顧名思義即數(shù)字化的基礎設施。狹義的數(shù)字基礎設施，特指在數(shù)據(jù)成為關鍵生產(chǎn)要素的時代背景下，基于新一代信息技術演化發(fā)展形成的基礎設施。梳理新基建相關研究，數(shù)字基礎設施涵蓋以5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為代表的通信網(wǎng)絡基礎設施，以人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等為代表的新技術基礎設施，以數(shù)據(jù)中心、智能計算中心為代表的算力基礎設施，等;“數(shù)字基建”不僅僅是基礎設施，而且是運用先進技術的基礎設施，具有較強技術性和專業(yè)性，具有基礎設施的一般特征。

（二）數(shù)字基礎設施的特征

傳統(tǒng)基礎設施是以鋼筋、水泥、磚石、鋼結(jié)構(gòu)以及其他工業(yè)材料為主體構(gòu)建的基礎設施。從視覺角度講，這些設施都是有形可見的，而數(shù)字基礎設施既包括以數(shù)據(jù)、軟件、芯片等“數(shù)字材料”為主體構(gòu)建的軟硬件一體的基礎設施，還包括如機房或數(shù)據(jù)中心等硬件設施，但是數(shù)字基礎設施的核心價值在于其軟件部分。數(shù)字基礎設施雖然具有很大程度公共物品屬性，但是其投資規(guī)模較大，涉及行業(yè)更多，技術含量更高且面臨諸多的不確定性，如技術、市場及投資回報率等不確定性。具體而言，數(shù)字基礎設施呈現(xiàn)出如下特征：

1.新投資主體

傳統(tǒng)基建的技術門檻、不確定性均較低，政府及其組建的投融資平臺可以是承建、管理或投資主體，但是數(shù)字基礎設施具有市場、技術的高度不確定性;與企業(yè)相比，政府對前沿技術的不確定性更不敏感，正確作出數(shù)字基礎設施投資決策較為困難，一旦決策失敗將面臨巨額損失。因此，以政府主導的傳統(tǒng)融資模式很難作為數(shù)字技術基礎設施的投資主體，需要市場化主體來推動數(shù)字基礎設施建設，投資主體以企業(yè)為主。

2.新投資對象

傳統(tǒng)基礎設施建設對象主要是鐵路、公路、機場等硬件設施，生產(chǎn)要素以有形為主;而數(shù)字基礎設施投資對象既包括如5G基站、數(shù)據(jù)中心、充電樁等硬件設施，又包括如網(wǎng)絡平臺、操作系統(tǒng)等軟件設施，內(nèi)容更加豐富，涵蓋范圍更廣，其投資對象兼具硬件和軟件，生產(chǎn)要素以“網(wǎng)絡”“數(shù)據(jù)”等無形要素為主。

3.投資不間斷

傳統(tǒng)基礎設施技術相對成熟、升級緩慢，而數(shù)字基礎設施所依托的數(shù)字技術處于不斷變化之中，其開發(fā)和升級、建設、運營和維護等都對技術要求極高。因技術不斷創(chuàng)新，標準不斷提升，其內(nèi)容和形式呈現(xiàn)持續(xù)快速迭代升級的趨勢，由此帶來較大的不確定性。迭代式創(chuàng)新特點決定了數(shù)字基礎設施不是一次性項目，需要在技術發(fā)展的不同階段持續(xù)投入增量資金予以支持。

4.價值折舊快

數(shù)字基礎設施的主要物質(zhì)載體是電子信息產(chǎn)品以及軟件服務，軟件技術進步快、折舊周期短。相較于房屋、建筑物的20年最低折舊年限，飛機、火車、輪船等其他生產(chǎn)設備的10年最低折舊年限和電子設備為3年最低折舊年限，軟件的折舊或攤銷年限僅為兩年。若立項開工的數(shù)字基礎設施不能即時發(fā)揮效應，就有可能造成投資失敗，項目財務狀況惡化。因此，數(shù)字基礎設施融資工具較復雜，需針對不同技術形態(tài)數(shù)字基礎設施項目，選擇合適的投融資工具。

5.競爭性較強

公共產(chǎn)品理論是基礎設施建設的理論基礎，非競爭性是其特征之一。與傳統(tǒng)基建相比，絕大多數(shù)數(shù)字基礎設施是準公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品屬性弱，競爭性明顯，經(jīng)營屬性強，更加尊重市場規(guī)律，項目普遍強調(diào)投資收益和回報。

（三）數(shù)字基礎設施投融資模式

工業(yè)經(jīng)濟時代，以“鐵、公、機、港”為代表的物理基礎設施作為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎和支撐，其投資建設對GDP增長產(chǎn)生強有力的拉動作用。數(shù)字化時代，實體經(jīng)濟運行所需基礎設施的內(nèi)容正悄然發(fā)生變化，數(shù)字基礎設施建設與完善程度決定著一個國家和地區(qū)的未來競爭力。區(qū)別于傳統(tǒng)基建，數(shù)字基建旨在以信息通信技術為支撐，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟時代的基礎設施，推動經(jīng)濟社會向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目的。此外，數(shù)字基礎設施涉及行業(yè)多，從最初的5G網(wǎng)絡、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)擴增到數(shù)據(jù)中心、充電樁、換電站等。就其作用而言，不但短期內(nèi)有助于打造新的經(jīng)濟增長點，對宏觀經(jīng)濟起到刺激作用，而且催生出新模式、新業(yè)態(tài)，應用到傳統(tǒng)行業(yè)中，能廣泛地影響資源要素的配置方式和效率，提高勞動生產(chǎn)率，帶動相關產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，有助于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，利于供給側(cè)改革的持續(xù)推進，對提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，構(gòu)建數(shù)字社會具有重要的支撐作用。我國經(jīng)濟經(jīng)過40多年的高速增長，在改革和人口紅利枯竭的情況下，數(shù)字基礎設施發(fā)力所帶來的數(shù)字要素紅利為經(jīng)濟增長開辟了新的源泉。數(shù)字技術所形成的對大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)傳輸、獲取和存儲的強大需求，都建立在強大的數(shù)字基礎設施之上。數(shù)字基礎設施是數(shù)字技術發(fā)揮效能的“放大器”，是海量數(shù)據(jù)運行、存儲與流通的“高速公路”，是數(shù)字核心技術突破的重要基石。數(shù)字基礎設施作為準公共產(chǎn)品具有建設周期長、投資大、初始建設成本高、投資回收期長、邊際成本低的特殊屬性。在融資上很少得到商業(yè)性金融機構(gòu)的支持，社會資本投資積極性不高。因此，推進數(shù)字基礎設施建設首先面對的是其資金來源（融資）問題。

數(shù)字基礎設施建設融資須明確兩個核心問題：一是投融資的主體，二是投融資的模式。傳統(tǒng)基礎設施項目因投資周期長，收益率較低，難以吸引以贏利為目的的市場主體投資參與，其投資主體以政府為主，采用的投融資模式也是非市場化的，融資形式多通過政府融資平臺發(fā)行城投債或以銀行抵押貸款等方式籌集資金為主。數(shù)字基礎設施包括硬件和軟件，不同物理屬性將直接影響投資工具、投資周期、投資主體等。

數(shù)字基礎設施項目兼具公共性和經(jīng)營性特性，根據(jù)二者的組合形式，數(shù)字基礎設施建設可有多種融資模式。如圖1所示，根據(jù)經(jīng)營性和競爭性程度的高低，數(shù)字基礎設施可分類為不同的項目[12]。在市場機制的作用下，數(shù)字基礎設施吸引社會投資的容易程度從Ⅱ類經(jīng)I、Ⅲ、向Ⅳ類數(shù)字基礎設施遞增，即數(shù)字基礎設施建設市場化融資存在一個遞進過程， 經(jīng)營性高的項目容易受到私人資本的青睞。對Ⅲ、I乃至Ⅱ象限的數(shù)字基礎設施，需在精確評估融資風險收益的前提下，開展多元化融資，既要發(fā)揮財政資金的引導功能， 又要充分引入社會投資，可采取資本金注入方式或適當采取投資補助、貸款貼息等方式，使多元化融資成為主流模式。圖1中的IV區(qū)中的項目就應采用市場化融資建設與經(jīng)營， 而對Ⅲ區(qū)的項目應在政府引導采用市場化融資建設經(jīng)營。經(jīng)營性較低但公共屬性高的Ⅱ區(qū)中的項目融資與建設應以政府投入為主。

圖1 數(shù)字基礎設施項目性質(zhì)的融資操作分類

數(shù)字基礎設施項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權益歸屬等，可根據(jù)數(shù)字基礎設施性質(zhì)而定。如圖2所示，數(shù)字基礎設施建設項目及

產(chǎn)品按照它的經(jīng)濟屬性，可以區(qū)分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。經(jīng)營性的項目有固定的收費對象，能產(chǎn)生資本積累，部分項目盈利性超過一般競爭性行業(yè)，應以市場投資為主;純公共產(chǎn)品特性的數(shù)字基礎設施和非經(jīng)營性項目，無收費對象，其服務無償提供且日常管護費用也要從政府獲得支持，應以公共財政投入為主;準公共產(chǎn)品特性的數(shù)字基礎設施和準經(jīng)營性項目，為低收費項目，雖有收益，但不能夠維持日常運營，無法盈利，只能部分地實現(xiàn)投資回收，應建立以市場為主、政府引導的模式， 包括資金來源、建設、經(jīng)營管理等。這種投入方式既可以防止過度消費，又可以減輕財政負擔，提高公共資金效率。

三、我國基礎設施融資的發(fā)展歷程及融資模式比較

（一）我國基礎設施融資的發(fā)展歷程

對于基礎設施建設，無論是采用政府投資還是引入私人資本投資，融資模式的選擇都是投資的前提。新中國成立70年以來，基礎設施投資在推動中國經(jīng)濟增長過程中發(fā)揮了極其重要的作用。從投融資體制看，我國基礎設施投資主體由中央集中投資為主向賦予地方和企業(yè)自主權轉(zhuǎn)變，資金來源由財政全部承擔向土地融資再向多元化資金來源演進。以政府投資體制為主導，通過以預算外資金為媒介、融資平臺為載體形成的諸多融資創(chuàng)新，配合專項基金，形成了當前我國投融資的基本模式。我國基礎設施融資發(fā)展歷程主要劃分為5個階段：

1.“財政包攬型”的投融資模式（1949—1978年）

從新中國成立初期到1978年，中國基礎設施投融資體系與高度集中的計劃經(jīng)濟體制緊密相連。新中國建立初期，面對基礎設施異常落后的局面，為加快基礎設施建設進程，我國將財政收入的大部分資金投入到了城市基建領域。此時的基礎設施建設資金幾乎全部來自政府，政府具有雙重職能，既是融資主體又是投資主體，從具體的決策到資本籌集再到具體的建設規(guī)劃，甚至項目的后期運營，都由政府集中統(tǒng)一管理。這種情況下投資管理權力過于集中、資金無償使用，偏重于指令性控制，資金來源相對單一，以政府財政出資為主，政府債務融資為輔，主要包括政府財政撥付的資本金、國內(nèi)銀行的政策性貸款、政府發(fā)行的國債以及基本建設基金、國際金融組織或國外政府貸款，在資金募集上，也曾經(jīng)嘗試通過發(fā)行國債來募集基礎設施建設資金，以此保障基建項目的資金來源。這一時期，基礎設施投融資具有濃厚的行政性壟斷和國有資本壟斷現(xiàn)象， 政府往往通過對國有企業(yè)的行政干預直接配置基礎設施資源， 政府既是基礎設施的規(guī)劃者， 又是基礎設施的資金籌集者，這導致基礎設施建設資金規(guī)模偏低，投入結(jié)構(gòu)不合理且形式單一。從1953年到1980年，我國基本建設投資總額中，財政預算撥款所占比重為80%左右（見表2），這種主要依靠政府財政的投融資方式，一方面因投入不足造成基礎設施建設水平總體低下，另一方面也易造成財政資金的浪費，資金使用效率較低。

2.引入舉債機制的投融資模式（1978—1993年）

改革開放后，針對計劃經(jīng)濟時期的投融資缺陷，國家開展了一系列改革，實施全面的“撥改貸”政策，即基礎設施資金來源由原來的政府財政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)閲秀y行貸款，政府不再直接參與基礎設施項目的投資建設，基礎設施投融資的主體逐漸向企業(yè)轉(zhuǎn)變，促進了基礎設施投資主體、融資渠道的多樣化， 提高了基礎設施的投融資效率。由于基礎設施建設資金主要來自國有銀行，項目也未獨立核算，導致銀行資金的利用效率很低。隨著我國城鎮(zhèn)化速度的不斷加速，僅靠銀行貸款已很難滿足基建項目的資金需求，亟需社會融資、市場融資來彌補。

3.融資渠道及手段多樣化的投融資模式（1994—2008年）

1994年，分稅制改革對央地間的財政關系進行了重大調(diào)整，扭轉(zhuǎn)了財權向地方政府傾斜而不利中央宏觀調(diào)控的局面，對地方財政產(chǎn)生了非對稱影響，地方政府收支壓力急劇上升，但其無稅收立法權、開征權。加強城市基礎設施建設是經(jīng)濟發(fā)展和招商引資的前提，基礎設施融資緊迫性很強。同時，1994年頒布《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“舊預算法”），嚴禁地方政府舉債，同時為抑制投資過熱引起的“通脹”，中央開始實施緊縮的財政政策延續(xù)至1998年。1998年亞洲金融危機爆發(fā)后，為克服有效需求相對不足的狀況，我國首次采用積極的財政政策，加大對農(nóng)、林、水、交通、城建等領域基礎設施投資，以有效刺激國內(nèi)需求，成功抵御了經(jīng)濟增速減緩帶來的壓力。1998年“住房貨幣化改革”和2003年建立“土地招拍掛制度”后，各地開始重視土地資源的開發(fā)利用，將土地財政和土地融資作為地方政府的一種重要投融資手段，支持基礎設施融資，推進城鎮(zhèn)化進程。此階段，國家提出了“投資主體自主決策， 銀行獨立審貸，政府宏觀調(diào)控”的改革目標，投資項目的類型由不同主體進行投融資，其中：公益性項目由政府投資建設，基礎性項目以政府為主，并吸引民營企業(yè)和外資參與，競爭性項目由企業(yè)投資建設。在此期間，政府融資主要以土地財政為主，財政投入、銀行信貸為輔，許多新型融資模式得以快速發(fā)展，在基礎設施建設中得以廣泛應用。

4.投資主體多元化的基礎設施投融資模式（2008年底至2014年）

2008年底，為應對世界金融危機和經(jīng)濟下行壓力的影響，我國啟動了新一輪積極財政政策，并出臺了4萬億大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃，主要用于基礎設施建設和刺激新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在國家寬松政策的支持下，地方政府通過投入財政資金、劃撥土地、國有股權等劃歸到融資平臺作為資本金，我國地方政府融資平臺公司數(shù)量呈“井噴式”增長。地方政府再以融資平臺為載體進行銀行貸款、債券發(fā)行等融資獲得基礎設施項目所需資金。據(jù)統(tǒng)計，地方政府融資平臺由2008年的3 000家左右增至2014年初的11 000家左右，增長了近4倍。這一時期最顯著的特征是政府融資主要以融資平臺為主，導致了地方政府債務過度膨脹。

5.地方政府債務規(guī)范化融資階段（2015年至今）

2015年10月， 在“十三五”規(guī)劃建議中， 中央提出“深化投融資體制改革， 創(chuàng)新基礎設施融資體制”。國發(fā)43號文出臺和新預算法實施后，地方政府融資只能通過發(fā)行地方政府債券進行融資，在融資需求旺盛和基建資金缺口較大的背景下，為緩解地方政府債務風險，支持基礎設施建設，國家倡導通過PPP模式進行基礎設施融資。自此，我國實行地方政府債務限額管理和預算管理制度，融資平臺舉借的債務依法不屬于政府債務，嚴格控制地方政府債務規(guī)模，規(guī)范政府舉債程序，債務置換和專項債發(fā)行有序推進，地方政府探索建立多元化投融資體系，權益性和市場化融資趨勢明顯，滿足地方政府合理融資需求，支持地方穩(wěn)增長、補短板。

（二）傳統(tǒng)融資模式

梳理我國70多年基礎設施融資的渠道和方式，傳統(tǒng)融資模式主要有3種：一是財政類撥款，即政府通過預算撥款、專項資金和擔保資金等為基礎設施的建設和發(fā)展提供資金。二是債務性融資，主要模式有銀行貸款、地方政府債券、地方政府融資平臺債券和信托計劃等。三是資源性融資，主要指各級政府利用所掌握的公共資源籌措資金的一種方式，包括有形資產(chǎn)（資源）融資（如土地融資）和無形資產(chǎn)（資源）融資（如特許經(jīng)營權融資）。

（三）項目融資模式

項目融資是20世紀70年代末興起的一種融資方式，項目的現(xiàn)金流和收益是其最關注的， 并將其作為償還債務的來源。與傳統(tǒng)籌資方式相比，項目融資在解決大型基礎設施建設項目的資金籌集方面具有明顯優(yōu)勢且卓有成效， 在國際上被越來越多地應用。隨著我國金融市場體系的不斷完善及社會資本的不斷積累，我國基礎設施投融資模式也在逐漸跳出政府主導的單一投資模式，尤其是項目融資在我國各類基建中應用較為普遍，其以項目自身資產(chǎn)和預期收益作為抵押來籌措資金，是政府利用民間資本，減輕財政負擔的一種創(chuàng)新舉措。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，基礎設施項目投融資模式經(jīng)歷了從BOT到PPP的轉(zhuǎn)變。當前，基礎設施建設領域已形成了完整的投融資體系和成熟的模式，如由政府成立的平臺公司或大型國有企業(yè)作為投資主體，以土地、設施等固定資產(chǎn)為抵押，利用債券、信貸、租賃、信托等金融工具獲得社會資金，建成后通過服務收費、特許經(jīng)營、土地補償?shù)确绞饺〉檬杖?，常見的有BOT、TOT、PPP、ABS等融資方式。

四、數(shù)字基礎設施建設融資面臨的困境

當前，我國數(shù)字基礎設施建設剛起步，相關項目的投資需求、商業(yè)模式、融資主體等尚不明晰，投融資仍處于探索階段。從融資方式看，現(xiàn)有投融資模式尚不能滿足數(shù)字基礎設施建設的需求，主要存在以下問題：

（一）現(xiàn)行投融資模式蘊含著巨大的地方政府性債務風險

傳統(tǒng)基建項目中，政府（融資平臺）通過發(fā)行債券（城投債）和增加赤字為基建項目提供資金支持。在規(guī)劃、建設和運營中以政府為主導，以財政性資金和國有資本投資為主，各類投融資平臺也都直接或間接地以政府為依托。隨著國家對政府債務監(jiān)管力度的加大，以平臺融資等為主的傳統(tǒng)基礎設施籌資方式受到嚴格限制。此外，過度依賴于預算外“土地財政”的融資模式，在提供基建資金的同時也積累了隱性債務風險。若數(shù)字基礎設施建設繼續(xù)依賴傳統(tǒng)融資方式，無論是直接的政府性資金投資還是間接的政府投融資平臺的信貸投融資，會進一步加劇地方政府隱形債務風險。

（二）投融資體制有待完善，社會資本的作用未充分發(fā)揮

20世紀90年代以來，我國信息基礎設施建設領域，國有資本一直處于壟斷狀態(tài)。從三大電信運營商各自建設的網(wǎng)絡基站，到成立鐵塔公司共用基站共享資源，均未擺脫國有資本一家投資的狀態(tài)。近年來，我國數(shù)字基礎設施雖然快速增長，但仍無法滿足社會發(fā)展對高質(zhì)量數(shù)字基礎設施的需求。當前市場對于數(shù)字基礎設施的投融資模式、投資工具等尚在探索階段，適合數(shù)字基礎設施特點的投融資機制尚未完全建立。以5G基站建設為例，相較于4G網(wǎng)絡，5G基站設備具有單價高、站址密集、新增站址難度大、能耗大等特征，建設運營投入巨大，面臨巨大資金缺口，僅靠企業(yè)資金難以完成，需社會資本的支持。但部分領域存在“玻璃門”“彈簧門”等市場準入障礙，民間資本準入門檻較高，對民營企業(yè)設置不合理的隱性市場準入條件，在一定程度上影響了社會投資活力。

（三）缺乏固定資產(chǎn)可抵押物，傳統(tǒng)銀行借貸難以為繼

數(shù)字基礎設施既包括傳統(tǒng)有形的基礎設施如集成電路、5G基站、數(shù)據(jù)中心等新型硬件，也有大數(shù)據(jù)平臺、操作系統(tǒng)等無形軟件。從投融資的角度來看，數(shù)字基礎設施的物理屬性直接影響投資主體、投資工具、投資周期等，還影響其融資的抵押物。銀行傳統(tǒng)接受的抵押物主要是固定資產(chǎn)，如房產(chǎn)、機器等硬件設施設備，而數(shù)字基礎設施大多是高科技含量的輕資產(chǎn)，軟件部分在數(shù)字基礎設施價值中占很大比重，其抵押物相對不足，導致數(shù)字基礎設施融資缺乏金融機構(gòu)所需傳統(tǒng)意義上的抵押品，而目前銀行貸款主要依靠抵押品提供保證，尚未建立適應數(shù)字基礎設施項目所需的抵押融資模式。

（四）運營商在項目建設運營中面臨多重壓力

大多數(shù)運營商企業(yè)的數(shù)字基礎設施投資能力薄弱，存在以下壓力：一是建設資金不足。按相同覆蓋測算，5G網(wǎng)絡的投資額是4G網(wǎng)絡的3—4倍。近年來隨著提速降費惠民政策的實施，通信運營商業(yè)務收入增長乏力，2018年和2019年全國通信運營商電信業(yè)務收入增速連續(xù)兩年大幅下降，利潤增長呈下滑趨勢，部分省區(qū)甚至出現(xiàn)負增長。因此，主要通信運營商沒有充足的資金投資5G建設，如按市場規(guī)律進行投資，也難以進行大規(guī)模虧損性建設。二是基站選址困難，建設投入壓力較大[13]。5G網(wǎng)絡頻段高，傳播損耗大，要達到4G的覆蓋水平，建站密度和投資額是4G網(wǎng)絡的數(shù)倍;新站選址若采用土地出讓的方式獲得土地，需大量土地出讓金開支，增加建設成本。三是運維成本較高。就能耗成本來說，據(jù)測算[12]，5G基站耗電約是4G基站的2.7倍，能耗成本是4G的8—9倍。所以，對于運營商而言，5G基站建設運營成本是一筆巨大的開支，目前運營商承受著巨大財務融資壓力。

（五）數(shù)字基礎設施REITs運作機制尚未成熟

我國基礎設施REITs仍處于探索階段，盡管未來有巨大投資潛力，但運營機制尚未成熟，運作中仍存在諸多問題。一是基礎資產(chǎn)的凈現(xiàn)金流不足，大部分基礎設施的使用者付費無法完全覆蓋成本，仍需政府補貼，實質(zhì)上仍屬非市場化產(chǎn)品。二是流動性不強，導致產(chǎn)品的利率成本較高，優(yōu)秀基礎設施項目更傾向于尋求利率較低的銀行貸款，金融機構(gòu)的發(fā)行意愿也不強。三是市場化增信工具缺乏，現(xiàn)行政策下，地方政府和融資平臺都不能為資產(chǎn)證券化產(chǎn)品提供擔保。當社會資本實力不足時，市場化増信工具的缺乏也加大了資產(chǎn)證券化的實施難度。

五、“十四五”時期數(shù)字基礎設施建設的投融資對策建議? 數(shù)字基建與傳統(tǒng)基建在技術特征、要素屬性和投資模式上存在巨大差異，其建設運營涉及投資主體、資本構(gòu)成和營利導向等，需要多種投資工具與融資模式的配合，以適應不同類型數(shù)字基礎設施的融資需求。目前，很多因素影響著數(shù)字基礎設施投融資模式的選擇，應針對風險收益類型和投資周期，對具體項目確定不同的投資主體，分類施策，并探索新的投融資模式。探索數(shù)字基礎設施的融資模式不能簡單依靠財政或信貸資金投入，須貫徹新發(fā)展理念，以創(chuàng)新思維來滿足相關融資需求，承建、運營和融資主體應以商業(yè)性機構(gòu)為主，綜合運用股債結(jié)合、投貸聯(lián)動等融資工具，為數(shù)字基礎設施項目提供個性化融資服務?！笆奈濉睍r期應從以下幾方面完善數(shù)字基礎設施的融資路徑：

（一）以市場機制為主導，加快建立多元化投融資模式

數(shù)字基礎設施建設對技術水平要求較高，所需資金投入規(guī)模大，有限的政府投入完全是“杯水車薪”，國企、銀行等主導的傳統(tǒng)基建投融資模式也已不能滿足數(shù)字基建之需。數(shù)字基礎設施技術發(fā)展方向的不確定性以及強競爭性的特征要求充分調(diào)動民間投資積極性，需要更多社會資本的參與，使資金來源更加多元化。數(shù)字經(jīng)濟新時代，傳統(tǒng)的“集中力量辦大事”的國家主導模式已無法適應新時代數(shù)字基礎設施建設融資的需要。相反，社會資本能以更有效率的方式建設數(shù)字基礎設施。政府資金投入應當以非經(jīng)營性項目為主，經(jīng)營性數(shù)字基礎設施項目，應將融資的決策權交給市場競爭的主體，提高融資效率。在新一代數(shù)字基礎設施領域，除繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)融資及制度優(yōu)勢外，還應優(yōu)化投融資機制設計，采取有效措施進一步激發(fā)民間資本參與數(shù)字基建投資和創(chuàng)新，對具有穩(wěn)定的可預測的現(xiàn)金流的數(shù)字基礎設施， 可作為優(yōu)良證券化資產(chǎn)，強化項目現(xiàn)金流培育，設計有效的現(xiàn)金流歸集機制，加快推動資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的創(chuàng)新和精細化設計，以更好匹配市場需求，盤活存量資產(chǎn)。通過政府讓利、注入資源、多元化經(jīng)營等，加快推進具有一定收益的準公益性數(shù)字基礎設施項目等建設;從中長期看，應創(chuàng)新債券品種，在數(shù)字基礎設施等重大戰(zhàn)略和短板領域創(chuàng)新專項債券種類。此外，商業(yè)銀行應加大與保險資金、私募基金等外部機構(gòu)合作，共同為數(shù)字基礎設施建設提供最合適的融資服務。

（二）根據(jù)項目性質(zhì)，促進投資主體多元化

非經(jīng)營性項目應由政府部門來投資，可以實現(xiàn)投資、建設與營運相分離，建成后項目經(jīng)營引進競爭機制，提高項目運營效率。對經(jīng)營性的項目，應完全采取市場化方式，允許國內(nèi)外各類投資主體參與，并享有投資回報，承擔投資風險。對兼有公益性和商業(yè)性的準經(jīng)營性項目，應將項目的公益部分與商業(yè)部分分開組織實施，公益性部分的成本由政府承擔，其商業(yè)性的部分由民間投資主體按市場化方式來運作。公益性與商業(yè)性兼容的項目，除政府給予的政策性支持外，按照市場化原則，實行公開招標。對商業(yè)性數(shù)字基礎設施項目，政府應當好“店小二”、提供準入等方面的咨詢服務，為各類資本提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。總之，應根據(jù)投資規(guī)模、建設周期、盈利性、技術創(chuàng)新性等特點，創(chuàng)新政府投資的方式，促使投資主體多元化，特別是鼓勵和培育包括引導性基金、PPP模式、社會資本等多種資金投入，從根本上解決數(shù)字基礎設施建設資本供給不足的問題。

（三）設立數(shù)字基礎設施投資基金，引導社會資本投入

在數(shù)字基礎設施建設過程中，可參照“國家綠色發(fā)展基金”，建立具有市場化運作機制的“國家數(shù)字基礎設施投資基金”，突出政府性基金在數(shù)字基礎設施建設上的引導功能，初始啟動資金應由財政部門通過參股方式提供一定出資，利用杠桿效應吸引包括保險資金、政策性資金、社會資本等進入，募集基金份額，彌補數(shù)字基礎設施投入的資金供求缺口，在特定期限內(nèi)對開展數(shù)字基礎設施項目投資，并設立相應的退出機制，首期募資規(guī)模應該超過1萬億元，通過引導方式吸引社會資本參與，形成市場化運作模式，更大程度發(fā)揮市場機制的主導作用。充分發(fā)揮財政資金的增信和讓利作用，以吸引更多的社會資本投入到數(shù)字基礎設施重點領域，鼓勵私募股權基金參與投資，重點支持數(shù)字基礎設施項目。充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金的引領帶動作用，引導相關產(chǎn)業(yè)投資基金投向新一代數(shù)字基礎設施建設領域。

（四）強化杠桿效應，加大政策性和開發(fā)型金融支持力度

開發(fā)性金融充分運用服務國家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場運作、保本微利的開發(fā)性金融功能，積極發(fā)揮了中長期投融資在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)等方面的重要作用[14]，其業(yè)務具有多重優(yōu)勢， 既可連接政府與市場、整合各方資源， 又可為特定需求者提供中長期信用支持，還能對商業(yè)性資金起引領示范作用。對于5G這類數(shù)字基礎設施，其投資額巨大，原有的投資主體（3家運營商）在資金實力方面難以支撐全部資金投入。開發(fā)性金融以中長期投融資為載體，可在數(shù)字基礎設施建設中發(fā)揮政府與市場橋梁的優(yōu)勢，積極開展數(shù)字基礎設施融資規(guī)劃，在摸透數(shù)字基礎設施特點的基礎上，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品，并推動出臺適應“數(shù)字基礎設施”融資特點的相關金融政策;數(shù)字基礎設施可運用開發(fā)性金融理念，借鑒傳統(tǒng)基建投融資模式，配合地方政府或企業(yè)構(gòu)建數(shù)字基礎設施投融資的信用結(jié)構(gòu)，培育出成熟的數(shù)字基礎設施投融資模式。發(fā)揮開發(fā)性金融“投貸債租證”綜合金融優(yōu)勢，為產(chǎn)業(yè)鏈長、專業(yè)性強的數(shù)字基礎設施項目，提供全流程金融服務。

（五）創(chuàng)新商業(yè)銀行融資模式，破解數(shù)字基建融資抵押難困境

銀行貸款一般依賴抵押品，而數(shù)字基建項目的輕資產(chǎn)屬性使其作為銀行融資的抵押品較少。監(jiān)管機構(gòu)應出臺支持金融創(chuàng)新相關政策，鼓勵銀行和各類擔保機構(gòu)在充分考慮數(shù)字基礎設施特性，創(chuàng)新項目融資擔保方式，提供更有個性化的金融服務，研究設立以未來收益權、知識產(chǎn)權抵押為主的金融產(chǎn)品。銀行的貸款產(chǎn)品抵押品應該更多考慮未來收益，開發(fā)以未來期權為抵押品及知識產(chǎn)權抵押的金融產(chǎn)品。通過建立融資擔保風險補償機制，由地方財政安排風險補償金，補償再擔保機構(gòu)、融資擔保機構(gòu)擔保業(yè)務損失，保證再擔保及融資擔保機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展，增強再擔保及融資擔保機構(gòu)的經(jīng)營實力。

（六）積極穩(wěn)妥推進PPP模式創(chuàng)新，嚴防地方政府隱性債務風險

在數(shù)字基礎設施建設投融資上，應把重點轉(zhuǎn)向利用市場資金上，根據(jù)需要和財力狀況，拓展合作空間和范圍，打破國有資本壟斷建設可能引致的數(shù)字基礎設施效率低下的問題。積極推進財政資金和社會資本的協(xié)同互動，更多規(guī)范使用PPP模式、風險補償?shù)仁袌龌绞?，引導更多金融和社會資本投入數(shù)字基建領域，緩解地方政府負債壓力，充分發(fā)揮財政資金的杠桿撬動作用。根據(jù)項目性質(zhì)、風險分配基本框架、融資需求和期滿處置等各項因素，鼓勵金融機構(gòu)充分運用投貸聯(lián)合、資管計劃、資產(chǎn)證券化以及股權融資、融資租賃等多種方式，對PPP項目提供持續(xù)有力的金融支持。考慮到PPP項目的生命周期較長，應更多吸引與之期限相匹配的長期投資者，如保險基金、社?；稹B(yǎng)老金的參與。

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The Mode， Dilemma and Countermeasures of Digital Infrastructure Investment

and Financing in China during the Period of the 14th Five Year Plan

Li? Ming1，? Long? Xiaoyan2

（1. Gansu Institute of Financial Sciences， Lanzhou 730000，China;

2. Financial Research Center， Chinese Academy of Financial Sciences， Beijing 100142，China）

Abstract： With the development of digital economy， higher requirements for digital infrastructure are imposed in various fields of the economy. Since high-quality digital infrastructure is the foundation for developing digital economy， the relative backward digital infrastructure in China restrains the vitality of the digital economy. As there are significant differences between digital infrastructure and traditional infrastructure in investment subject and financing mode， it is essential to innovate and improve the investment and financing mechanism for digital infrastructure construction. In this paper， the authors elaborated the connotation and characteristics of digital infrastructure， analyzed the financing mode of digital infrastructure construction， reviewed and summarized the stage characteristics of the financing development of Chinas infrastructure construction， and analyzed the difficulties in current digital infrastructure investment and financing. They propose countermeasures and suggestions to improve the investment and financing mechanism of digital infrastructure construction in China from six aspects： to establish a diversified mode for investment and financing， attract various investors， establish a fund for digital infrastructure investment， increase policy-related finance and development-related finance， solve the problems of mortgage financing， correctly use the Mode of PPP， and prevent the implicit government debt.

Key words： digital economy; digital infrastructure; investment and financing mode; the 14th Five Year Plan

（責任編輯：蔡曉芹）

收稿日期：2021-03-10

基金項目：國家社會科學基金西部項目《絲綢之路經(jīng)濟帶建設中城市公用基礎設施建設的PPP模式選擇研究》（17XJL006）;中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目《綠色金融對西部地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的作用機制與提升研究》（2020jbkyxs020）。

作者簡介：李明（1985—），男，甘肅蘭州人，甘肅省財政科學研究所高級經(jīng)濟師，研究方向為財稅理論與政策;龍小燕（1976—），女，河北張家口人，經(jīng)濟學博士，中國財政科學研究院金融研究中心副研究員，研究方向為財政政策。