張靜

7月22日，鄭州市中牟縣，江蘇省揚(yáng)州市消防救援支隊(duì)的消防員在營(yíng)救被洪水圍困的群眾

7月20日，鄭州市受強(qiáng)降雨影響，單日降雨量突破歷史極值，單小時(shí)降雨量超過(guò)日歷史極值，降雨造成鄭州市區(qū)嚴(yán)重內(nèi)澇。

此次鄭州特大暴雨暴露出我國(guó)大城市應(yīng)急管理體系還存在哪些不足？應(yīng)如何完善？一直說(shuō)要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，到底要怎么借鑒并發(fā)揮中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能？

近日，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員王宏偉接受《瞭望東方周刊》專(zhuān)訪(fǎng)，就上述問(wèn)題談了自己的看法。

城市災(zāi)害鏈條會(huì)不斷延伸疊加

《瞭望東方周刊》：此次特大暴雨暴露出城市應(yīng)急管理工作哪些問(wèn)題？

王宏偉：此次暴雨從性質(zhì)上看是由于極端天氣事件引發(fā)的城市系統(tǒng)性危機(jī)，也是一次非常規(guī)突發(fā)事件。在工業(yè)社會(huì)，人們習(xí)慣于基于預(yù)測(cè)來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，根據(jù)預(yù)警來(lái)采取響應(yīng)行動(dòng)。但是，在高度復(fù)雜性、高度不確定性的今天，城市遭遇了許多難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和非常規(guī)突發(fā)事件，這使得平素積累起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)如同一張無(wú)效的“舊船票”。不論人們?nèi)绾我а狼旋X地憎恨，偶然性就在那里。所以，預(yù)防突發(fā)事件，既要警惕“黑天鵝”，也要防范“灰犀?！薄Ｌ貏e是要摒棄確定性思維，著力塑造城市系統(tǒng)的韌性，以減緩、吸收、抵抗非常規(guī)突發(fā)事件的擾動(dòng)。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理工作還需要加強(qiáng)非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。

王宏偉

城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，其運(yùn)行嚴(yán)重依賴(lài)供水、供電、供氣、供熱、通信、交通等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。它們不僅是城市運(yùn)行的“血脈”與“神經(jīng)”，而且彼此之間還存在著密切耦合的相互依賴(lài)關(guān)系，造成災(zāi)害鏈條不斷延伸、疊加。

依賴(lài)主要包括三類(lèi)：一是空間上相互依賴(lài)，比如因暴雨雷電導(dǎo)致的變壓器爆炸又導(dǎo)致煤氣管道爆炸;二是邏輯上相互依賴(lài)，比如因?yàn)楹ε鹿娚嫠|電而拉閘，這又會(huì)導(dǎo)致地鐵停運(yùn);三是基礎(chǔ)設(shè)施相互依賴(lài)，城市基礎(chǔ)設(shè)施多由現(xiàn)代化的信息技術(shù)所控制，一旦信息系統(tǒng)崩潰，整個(gè)城市的運(yùn)行必然是“一鍋粥”“一團(tuán)麻”，讓?xiě)?yīng)急處置面臨更為嚴(yán)峻的問(wèn)題。

如何構(gòu)建科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系？

《瞭望東方周刊》：雖然鄭州特大暴雨這種極端天氣屬少數(shù)，但大城市科學(xué)的應(yīng)急管理體系還是能盡可能地將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與后果降至最低，應(yīng)從哪些方面構(gòu)建科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系？

王宏偉：一是預(yù)防要立足兼顧“黑天鵝”和“灰犀?！薄男再|(zhì)上看，此次在河南發(fā)生的極端天氣事件是一起“黑天鵝”事件，其發(fā)生概率低、損失結(jié)果重。比較而言，“灰犀?！钡陌l(fā)生概率高、損害結(jié)果重。單只“灰犀?！辈⒉豢膳拢膳碌氖恰盎蚁！比旱牟忍?，即一些熟視無(wú)睹的常見(jiàn)問(wèn)題耦合在一起，就可能造成嚴(yán)重的影響。“黑天鵝”或“灰犀?！憋L(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)棘手的非常規(guī)突發(fā)事件。

二是準(zhǔn)備要立足“災(zāi)情就是國(guó)情”。災(zāi)害種類(lèi)多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，這是我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情。在城市化、工業(yè)化、信息化、全球化、農(nóng)村現(xiàn)代化等大趨勢(shì)的交織作用下，城鄉(xiāng)系統(tǒng)相對(duì)于自然風(fēng)險(xiǎn)更加脆弱。脆弱的城鄉(xiāng)系統(tǒng)若與極端天氣事件相疊加，其后果不堪設(shè)想，往往會(huì)形成復(fù)雜性巨災(zāi)。

在此次暴雨中，鄭州的供水、供電、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行受到嚴(yán)重?cái)_動(dòng)，城市運(yùn)行幾乎癱瘓，醫(yī)院、救援等應(yīng)急部門(mén)的保障也面臨威脅。公眾長(zhǎng)時(shí)間在被浸泡的地鐵中，那種苦守待援的場(chǎng)景，令人萬(wàn)分揪心。此外，登封一個(gè)工廠(chǎng)還因?yàn)樗侄l(fā)生爆炸，自然災(zāi)害引發(fā)了安全生產(chǎn)事故。因此，必須直面災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、不確定性特征，更加關(guān)注災(zāi)害的次生、衍生效應(yīng)。只有以復(fù)雜的危機(jī)情景為假設(shè)，應(yīng)急準(zhǔn)備、包括應(yīng)急預(yù)案編制才能符合底線(xiàn)思維的要求，才能發(fā)揮實(shí)際效用。

河南登封市嵩山跑馬嶺山頂?shù)尼陨絿?guó)家基準(zhǔn)氣候站（馮大鵬/攝）

三是響應(yīng)要“總分結(jié)合”。要立足“發(fā)揮應(yīng)急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢(shì)與其他部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)”。2018年，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)急管理部整合了11個(gè)部門(mén)的13項(xiàng)職責(zé)，積極扛起防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，成為健全中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的支撐部門(mén)。但極端天氣事件所導(dǎo)致的復(fù)雜性巨災(zāi)決不是應(yīng)急管理部門(mén)一家之事，需要黨政軍群多元力量協(xié)同應(yīng)對(duì)。發(fā)揮應(yīng)急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢(shì)和其他部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，這是銜接好責(zé)任鏈條各環(huán)節(jié)的必然要求。未來(lái)，健全應(yīng)急管理體系，需提升應(yīng)急管理部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)威，更好地發(fā)揮國(guó)家防汛抗旱指揮部辦公室等高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，把水利、氣象、自然資源、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生等部門(mén)整合起來(lái)，形成防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)巨災(zāi)大難的“拳頭”，從而更好地完成保民平安的政治任務(wù)。

在極端天氣事件應(yīng)對(duì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的基層應(yīng)急管理能力十分重要，因?yàn)榛鶎优c老百姓離得最近、貼的最緊，能夠在第一時(shí)間采取有針對(duì)性、差異性的應(yīng)急措施，進(jìn)而將損失降到最低。但是，目前我國(guó)基層應(yīng)急體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)之路任重道遠(yuǎn)，基礎(chǔ)薄、基層弱制約著極端天氣事件的響應(yīng)能力。在河南洪災(zāi)中，如果基層具有應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的充沛人力、物力、財(cái)力，其結(jié)果應(yīng)會(huì)大有不同。

7月21日，暴雨過(guò)后，鄭州市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生嚴(yán)重積水（宋亞猛/攝）

應(yīng)急管理是各方共同責(zé)任

《瞭望東方周刊》：應(yīng)急管理體系涉及諸多部門(mén)，緊急情況下各部門(mén)如何無(wú)縫銜接至關(guān)重要，目前中國(guó)城市在這個(gè)層面還需做哪些提升？

王宏偉：在高度復(fù)雜性、高度不確定性的今天，發(fā)展與安全是一體之兩面。風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有明顯的附著性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所至之處，就是安全風(fēng)險(xiǎn)所及之地。風(fēng)險(xiǎn)具有蔑視一切邊界的延展性與跨界性。它擴(kuò)散到哪里，應(yīng)急管理服務(wù)與保障就應(yīng)該跟進(jìn)到哪里。應(yīng)急管理不是應(yīng)急管理部門(mén)一家之責(zé)，而是全政府、全社會(huì)的共同責(zé)任。細(xì)思起來(lái)，從白銀馬拉松山地跑事件到河南暴雨，我們或許都可以得出上述結(jié)論。絕不能出現(xiàn)“各部門(mén)在發(fā)展中漫不經(jīng)心地制造風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急管理部門(mén)枕戈待旦地處置突發(fā)事件”的現(xiàn)象。

在應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急管理部門(mén)不是一個(gè)普通的部門(mén)，而是支撐部門(mén)。2019年11月29日，在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)講話(huà)中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要發(fā)揮好應(yīng)急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢(shì)和各相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)職責(zé)分工承擔(dān)各自責(zé)任，銜接好‘防和‘救的責(zé)任鏈條，確保責(zé)任鏈條無(wú)縫對(duì)接，形成整體合力。”

2020年，面對(duì)1998年以來(lái)的最大洪災(zāi)，黨中央高度重視，國(guó)家防總、應(yīng)急管理部發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，水利部、自然資源部、中國(guó)氣象局等部門(mén)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造了“大災(zāi)小害”的奇跡。面對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜性災(zāi)害，要堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全的原則，加緊完善統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，特別是要思謀如何進(jìn)一步發(fā)揮應(yīng)急管理部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

夯實(shí)應(yīng)急管理的基層基礎(chǔ)，十分緊迫?；鶎訌?qiáng)，則應(yīng)急強(qiáng);應(yīng)急強(qiáng)，則天下安。

2018年的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革，沒(méi)有涉及街鄉(xiāng)層面。應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，道理盡人皆知。夯實(shí)應(yīng)急管理的基層基礎(chǔ)，十分緊迫?；鶎訌?qiáng)，則應(yīng)急強(qiáng);應(yīng)急強(qiáng)，則天下安。

將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能

《瞭望東方周刊》：不同類(lèi)型的城市應(yīng)如何根據(jù)自身特點(diǎn)構(gòu)建應(yīng)急管理體系？

王宏偉：城市化、工業(yè)化、全球化、信息化與農(nóng)村現(xiàn)代化是中國(guó)應(yīng)急管理所面對(duì)幾個(gè)大趨勢(shì)。不論城市大小、南方北方都會(huì)受其耦合作用的影響。所不同的是，不同城市面對(duì)的突出風(fēng)險(xiǎn)不同，需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)行有針對(duì)性的應(yīng)急政策設(shè)計(jì)。

《瞭望東方周刊》：暴雨這種極端天氣有時(shí)候是不分城市的，那么不同規(guī)模大小的城市在構(gòu)建應(yīng)急管理體系時(shí)應(yīng)如何把握好度，避免資源浪費(fèi)？

王宏偉：應(yīng)急管理是防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)一體化的。極端天氣事件的應(yīng)對(duì)，取決于事前的風(fēng)險(xiǎn)減緩和應(yīng)急準(zhǔn)備水平。防災(zāi)減災(zāi)不一定是一種凈投入。從經(jīng)濟(jì)的角度看，減負(fù)為正。另外，把防災(zāi)減災(zāi)理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，這也是統(tǒng)籌安全與發(fā)展的必然要求。

《瞭望東方周刊》：國(guó)外有哪些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？?

王宏偉：未來(lái)我國(guó)應(yīng)更加重視風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合減災(zāi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)重心下移、資源下傾、力量下沉。我們可以學(xué)習(xí)美國(guó)、日本、歐洲等國(guó)家和地區(qū)利用先進(jìn)信息技術(shù)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，將應(yīng)急管理的關(guān)口前移。許多國(guó)家的應(yīng)急響應(yīng)次序是自下而上，地方和社區(qū)的應(yīng)急能力強(qiáng)大。還有，綜合減災(zāi)必然要采取常態(tài)化的治理模式，而不是緊急狀態(tài)下的政治動(dòng)員模式，政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公民等力量都是應(yīng)急主體，需要形成密切合作的伙伴關(guān)系。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，其主要目的是更多地將中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。