孔建波 張莎

摘? 要：績效審計是指對政府部門管理活動和資金活動在一定程度上實現經濟性、效率性和效果性的一種綜合績效評價。該文以新南威爾士州公共部門績效審計為例，首先對新南威爾士州實施績效審計評價的背景和目的進行了分析，接著又對審計的過程和內容進行了介紹，著重分析了績效評價的效果。然后通過對比我國政府績效審計的評價結果，最后得出了結論和啟示。

關鍵詞：績效評價? 績效審計? 新南威爾士? 公共部門? 生產力和效率

中圖分類號：D771.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）04（b）-0204-04

A Reference on New South Wales Public Sector Performance Evaluation

KONG Jianbo? ZHANG Sha

（Henan Branch of Zhongqin Wanxin Certified Public Accountants （Special General Partnership）， Zhengzhou， Henan Province， 450008? China）

Abstract： Performance audit refers to a comprehensive performance evaluation of the economic， efficiency and effectiveness of government department management activities and financial activities to a certain extent. Taking the public sector performance audit in New South Wales as an example， the article first analyzes the background and purpose of performance audit evaluation in New South Wales， and then introduces the audit process and content， focusing on the effect of performance evaluation. Then， by comparing the evaluation results of our government performance audit， we finally draw conclusions and enlightenments.

Key Words： Performance evaluation; Performance audit; New South Wales; Public sector; Productivity and efficiency

經濟的快速發(fā)展必然伴隨著資源的不斷消耗，在資源越用越少的情況下，不僅要關注其使用是否合法，更應關注是否合理和效用最大化。國外政府績效評價和審計開展早于我國，通過研究國外政府績效審計的發(fā)展及對其典型案例進行分析，我們能夠從中獲得不少啟示，進而通過結合我國特色來改善我國政府績效評價的不足，并促進其不斷地發(fā)展完善。

1? 新南威爾士州公共部門績效審計評價概況

1.1 績效審計評價背景

為什么公共部門的生產率是重要的？生產力的測量在私營部門很普遍，能夠幫助其更好地了解生產過程。生產力的測量在公共部門不太常見的，因為在確定公共部門準確的輸入和輸出的價值方面存在難度。一些政府服務供應商是公眾壟斷行業(yè)，他們是“價格制定者”，他們獲得的巨大回報不是在競爭激烈的市場中產生的。因此，面臨更少的激勵，如果要更有效率，就要保持更低的邊際成本。這對于公民的福利有重要意義，因為他們提供的貨物（服務）質量較差或數量較少，而服務價格高于他們在競爭條件下的價格。

從宏觀經濟的角度看，公共部門的生產力也是很重要的。在公共服務委員會2012年的國家部門報告中提到，在2011年，新南威爾士州的公共部門約占新南威爾士州經濟收入的15%左右。因此，提高公共部門的生產力對新南威爾士州和澳大利亞整體經濟增長具有顯著的促進作用。生產力也是新南威爾士州2011年的公共部門的工資政策的一個方面。這項政策的目的是允許增加報酬和其他條件，同時不減少就業(yè)服務和保持財政的一致可持續(xù)發(fā)展。在新政策下，每年增加勞動報酬或增加就業(yè)條件員工相關費用可同比增長2.5%以上，但只有當各個環(huán)節(jié)的成本節(jié)約已經充分實現，才能抵消增加的員工相關成本?？赡芄?jié)約員工相關成本的措施包括：改變就業(yè)的條件，增加員工的生產力，改變執(zhí)行實現成本節(jié)約的方式，增大公共部門雇員的工作范圍和提高他們的生產力。2011年的政策取代了新南威爾士州公共部門2007年的工資政策，總的目標是將員工每年的開支總額增長限定在2.5%以內。

1.2 績效審計評價的目的

實施績效審計評價可以向議會和公眾提供合理保證和切實可行的改進意見，推動政府機構尋求更加有效的政府服務方法以節(jié)約更多的成本，同時協(xié)助問責機制的有效實施，提高公共部門的生產率可為居民帶來更高標準的服務。鑒于新南威爾士州的公共部門經濟大約占新南威爾士州的1/6，提高公共部門的生產率也有助于經濟增長。雖然經濟增長的主要驅動力是在個人控制之外組織，如教育和基礎設施的投資、勞動者生產率提高也可以由個人控制來推動組織進步，但政府組織是提高績效的關鍵，其協(xié)助確定如何改進工作的策略以提高服務效率。

2? 績效審計評價的內容和過程

2.1 績效審計評價內容

2016年01月新南威爾士州審計署對其公共部門效率進行評價，目的是在政府活動的選定區(qū)域，對其公共部門5個機構的6項活動進行審查，分別是中小學教育（教育部）、急救治療（衛(wèi)生部）、城市鐵路（運輸部）、在新南威爾士州警察部隊的所有活動和新南威爾士州地方法院（司法部），并通過對其輸入、輸出、質量和效率等方面指標分析，并依據公共來源的績效報告，如政府服務報告、年度報告、國家計劃績效報告、澳大利亞統(tǒng)計局報告和數據、內部機構績效報告及有關機構的政策、指南和立法等，對其績效進行相應的追查研究及評價，以便能夠獲取足夠信息來識別生產力的變化及對公共部門活動進行評定是否達到預期目標或者是否存在相應問題需要提出建議[1]。

2.2 績效審計評價過程

此次評價檢查了政府活動的幾方面績效報告，看這些信息是否可以識別和評估他們的生產力的變化，并在對審計目標達成意見時，將設法回答下列的問題：在選定的活動隨著時間的推移過程中，各機構是否有能力跟蹤他們的生產力和效率（主要指標包括輸入、輸出、質量、效率等）;機構是否向議會報告這些活動的生產力和效率;現有的數據是否顯示出生產力和效率的趨勢;工資政策對各部門的影響。

績效審計評價方法的設計，應滿足澳大利亞ASAE3500審計標準，審計流程也應符合《1983公共財政和審計法案》的要求。為檢驗上述標準及重點領域，審核組利用以下審核程序：采訪相關人員;審核機構內的業(yè)績報告;依托中央和地方政府部門的幫助（新南威爾士州公共服務委員會，財政部總理和財政服務部的官員）;咨詢生產力方面的主題專家;其他審計署人員參與[2]。

3? 績效審計評價的結果

新南威爾士州審計署通過對上述5個部門的績效評價，分別評估了各部門輸入、輸出以及質量等方面的效率，并結合各部門向議會報告的情況，給出了如下建議。

3.1 新南威爾士州衛(wèi)生–急性住院治療

審計署分析了衛(wèi)生部2008—2012年的報告，可用的數據顯示，單位成本效率的趨勢呈下降。新南威爾士州衛(wèi)生部門工資水平的增加違背了2007年的工資政策的意圖，這種背離的工資政策是由新南威爾士州政府批準的。2011年新工資政策出臺后，員工費用卻在每年以2.5%以上的增長率繼續(xù)增長。審計署建議新南威爾士州衛(wèi)生部：向議會報告其真實的單位實際成本效率;明確生產力和效率目標;可以使用審計署規(guī)定的方法或其他合規(guī)的方法向議會報告其生產力趨勢;并向議會報告其效率趨勢[3]。

針對審計署給出的意見，衛(wèi)生部稱將會尋求一種合適的方法報告議會，并且更加準確地捕捉到效率的方法，改善當前政府服務環(huán)境，考慮怎樣切實有效地報告效率趨勢，衛(wèi)生部表示接受以上意見并將應用到2015年的財政年度報告中。

3.2 新南威爾士州中小學教育

2012年教育和社區(qū)部門沒有報告中小學教育的生產力或效率，審計署利用可用的數據分析了中學教育的生產力和效率趨勢。對于小學教育，只有效率的趨勢是可識別的。在2008年至2012年之間，中學教育的生產力呈下降趨勢，在同一時期，小學和中學的學校教育效率呈負向。2011年工資政策出臺后，中小學教育職工支出比2007年增加了2.5%，教師工資增加超過2.5%[4]。審計署建議教育和社區(qū)部門應該研究更好的方法來衡量其服務質量;明確其生產力和效率目標;可以使用審計署規(guī)定的方法或其他恰當的方法報告其生產力趨勢;向議會報告其效率趨勢;評估和報告班級規(guī)模。

教育部稱將重新考慮生產力和效率的客觀因素，尋找到有價值的方法來衡量學校的服務質量，在2015年度將不建議向議會提交特別的報告，但是將會在2016年向議會報告2015年之前的信息，而且不打算減少評估班級規(guī)模的費用，上述教育報告都將進行公開。

3.3 新南威爾士州城市鐵路

在2009—2012年期間，審計署采用的方法并沒有表現出明顯的生產力趨勢，但是可用的數據表現出了明顯的效率趨勢，顯示這段時間效率趨于積極。2007年工資政策出臺后，城市鐵路員工費用每年增長超過2.5%，員工工資上漲超過2.5%。然而2011年的工資政策出臺后，城市鐵路員工工資增長超過2.5%，費用每年增長不到2.5%。因此，審計署建議新南威爾士州運輸部門應當確保悉尼鐵路的正常運行;明確其生產力和效率目標;使用審計署規(guī)定的方法或其他恰當的方法通過其年度報告向議會報告其生產力發(fā)展趨勢;及時向議會報告其成本效益（每位乘客的旅程成本）;向議會報告每輛車公里的實際成本。

運輸部稱審計署績效審計確定了公共部門的工作效率和生產力的目標，將繼續(xù)配合審計署的監(jiān)督工作并向議會報告意見的執(zhí)行情況。

3.4 新南威爾士州警察部門

在2008—2012年審查期間，該部門沒有向議會報告他們服務活動可用的生產力和效率指標?，F有的數據表明，生產力和效率的趨勢是可識別。該期2008—2012年生產力和效率呈負向趨勢。工資政策中包括未宣誓警官，在2008—2010年之間，員工費用增長率為每年增加2.5%;2010—2012年的員工費用增長率每年不到2.5%。審計署建議新南威爾士州警察部隊明確其生產力和效率目標;尋求更好的方法來衡量警務活動;向議會報告其生產率的趨勢（例如通過其年度報告）使用審計署規(guī)定的方法或其他恰當的方法;向議會報告其效率趨勢[5]。

警察部稱將建立生產力和效率的對目標，研究更好的方法來衡量警務活動，考慮到工作的結果將供議會的使用，不可能在指定的期限內完成以上意見。

3.5 新南威爾士州地方法院

2012年，司法部沒有向議會報告新南威爾士州當地司法機關的生產力和效率，同年該州所有法院的年度報告（包括新南威爾士州地方法院），也沒有報告效率變化趨勢，但現有的數據表明基本的生產力和效率的趨勢并非一致，2008—2010年之間，生產力和效率呈負向，2011—2013年之間生產力和效率有積極趨勢。在引進2011年的工資政策后，新南威爾士州地方法院員工費用每年增長小于2.5%。審計署建議司法部應當：明確其生產力和效率目標;提高新南威爾士州地方法院和工作人員的工作效率;利用法院卓越的國際框架或其他合適的框架，設置質量指標;向議會報告其生產力趨勢（例如通過使用年度報告）審計署規(guī)定的方法或其他恰當的方法;及時向議會報告其效率。

司法部稱，考慮到生產力和效率的報告供議會使用的及時性，這些建議會在2016年3月接受并實現。

4? 我國審計署的績效評價情況

2010—2014年，我國審計署共發(fā)布了5份績效報告[6]，該文借鑒國外審計同行經驗并參考國外審計機關的做法，結合我國審計工作的實際情況，主要從以下兩個方面來分析評價審計署的績效。

4.1 可用貨幣計量的審計成果

即審計工作產生的能用貨幣計量的成果。例如：審計查出的問題金額（包括違規(guī)問題金額和損失浪費問題金額）、為國家增收的節(jié)支、挽回（避免）的損失、促進撥付到位的資金額、核減投資（結算）額、審計投入、投入產出比、人均審計成果等。

4.2 不可用貨幣計量的審計成果

即審計工作產生的不能用貨幣計量的成果。

（1）審計署從完善國家治理、推進深化改革出發(fā)，密切關注審計發(fā)現問題背后的深層次因素，密切關注改革發(fā)展中的新情況新問題，努力提高審計工作的宏觀性和建設性。審計署積極推動有關部門整改措施的執(zhí)行，加大了督促和跟蹤力度，積極提出完善制度和深化改革的建議，為中央決策及有關方面完善制度提供參考和依據，積極回應社會關注，繼續(xù)加大審計結果和整改情況的公開力度。

（2）審計署堅持把嚴肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題作為審計機關的重要職責，更加有效地發(fā)揮審計在推動反腐倡廉建設中的作用。在審計中，注重深入研究違法違規(guī)問題的特征和趨勢，堅持以財政資金為主線，以國有資產資源為抓手，緊緊盯住工程建設、土地及資源出讓、國有資產管理和金融交易等關鍵環(huán)節(jié)，有重點地加強監(jiān)督。

重點是查處重大違法案件線索和事項，及時跟蹤關注移送案件和事項的處理結果。

（3）在涉外審計中認真履行審計職責，積極展示專業(yè)形象。開展多邊和雙邊交流合作，在開展國際合作交流，提升中國審計的國際影響力方面的作用。

5? 結論與啟示

5.1 我國政府部門的績效評價

1983年，中華人民共和國審計署成立，各地方審計機關也隨即成立，我國正式開展政府審計。然而我國政府審計側重于資金使用合規(guī)方面，公共部門績效評價范圍尚不廣泛。我國審計機關正式以績效審計類型單獨立項的項目還為數不多，主要由地方審計機關依據地方法規(guī)嘗試進行析、論證較少，再加上獨立性地位比較低，對政府層級的經濟責任分析評價難以觸及。因此，政府績效審計的作用還比較有限，而且有限審計作用的發(fā)揮更多是借助領導和媒體的力量，而不是制度的力量。

5.2 新南威爾士州績效審計的借鑒

5.2.1 生產力趨勢方面

通過對新南威爾士州政府績效審計的研究，新南威爾士州更加側重于政府生產力和效率是否切實可行，然而展現政府生產力和效率趨勢又是復雜的，審計署制定了一種方法來確定生產力趨勢，可用數據檢查6個活動的生產力發(fā)展趨勢。展示出的1項活動具有生產力下降趨勢（中學教育）和3個活動（急性住院治療、新南威爾士州地方法院和新南威爾士州警察部隊）具有改善生產力趨勢。生產力發(fā)展趨勢不能確定的活動（小學教育和城鐵），使用其他方法可以顯示趨勢。新南威爾士州政府機構以此確定是否向議會報告生產率和效率。這些報告包括：年度報告、新南威爾士州績效報告、預算文件、其他部門具體報道議會。

5.2.2 評估生產力和效率方面

可以借鑒新南威爾士州審計署制定的指南針法，以確定生產力公共服務機構的趨勢。該方法使用公開和內部信息，以確定生產力趨勢。

生產力趨勢的“指南針”是用來幫助確定生產力趨勢的工具，羅盤由四象限組成。第一象限是生產力增加與質量下降的區(qū)域。在這種情況下，不能得出生產力發(fā)展趨勢的肯定結論，因為研究者無法比較變化的幅度。第二象限是一個有增加或穩(wěn)定的區(qū)域，生產力增加與質量穩(wěn)定（但不是兩個都是穩(wěn)定的）。在這種情況下，該文可以得出整體生產力的確定增加的結論。第三象限是一個減少的區(qū)域，穩(wěn)定的生產力下降，或質量下降（但不穩(wěn)定）。在這種情況下，可以得出整體生產力肯定是下降的結論。第四象限是一個生產力增加或質量下降的區(qū)域。在這種情況下，不能得出生產力趨勢的肯定結論，因為無法比較變化的幅度。

參考文獻

[1] New South Wales Auditor-General's Report.Performance Audit Public Sector Management Reforms[R/OL]. （2017-04-14）.https：//apo.org.au/node/94351.

[2] 澳大利亞績效審計課題研究組，黃建宇，謝海松，等.澳大利亞績效審計的借鑒與啟示[J].中國審計，2019（21）：62-63.

[3] 叢鸝萱，王海銀，謝春艷，等.澳大利亞醫(yī)療服務價格改革績效評價經驗及其啟示[J].中國衛(wèi)生經濟，2019，38（10）：93-96.

[4] 王志鍇，李玲蔚.國外財政教育資金使用績效評價體系比較研究[J].廣西質量監(jiān)督導報，2020（1）：157.

[5] 劉翠微.澳大利亞聯邦政府預算報告分析及借鑒[J].財政科學，2019（8）：155-161.

[6] 徐婭婕.審計署績效評價研究[D].北京交通大學，2018.