郭秉貴

( 西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶401120)

一、問題的提出

發(fā)揮社會信用體系所承載的社會治理功能，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。黨的十八大報告指出:“深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項教育和治理，加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)?！笔糯髨蟾嬷羞M一步強調(diào)“推進誠信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化，強化社會責任意識、規(guī)則意識、奉獻意識。”《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要( 2014—2020 年) 》提出，到2020 年社會信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標準體系基本建立。在頂層設(shè)計的引領(lǐng)和推動下，各地推進社會信用立法呼聲不斷高漲，地方立法實踐逐漸鋪開，目前共計出臺與社會信用相關(guān)的地方性法規(guī)18 部(1)數(shù)據(jù)來源為截至2021 年5 月通過北大法寶能夠檢索到的所有與社會信用及公共信用直接相關(guān)的“信用法規(guī)”。18 部地方性法規(guī)分別為:《青海省公共信用信息條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共信用信息管理條例》《廣東省社會信用條例》《天津市社會信用條例》《哈爾濱市社會信用體系建設(shè)促進條例》《山東省社會信用條例》《南京市社會信用條例》《河南省社會信用條例》《遼寧省公共信用信息管理條例》《廈門經(jīng)濟特區(qū)社會信用條例》《宿遷市社會信用條例》《浙江省公共信用信息管理條例》《河北省社會信用信息條例》《上海市社會信用條例》《湖北省社會信用信息管理條例》《泰州市公共信用信息條例》《無錫市公共信用信息條例》《陜西省公共信用信息條例》。其中《遼寧省公共信用信息管理條例》2019 年頒布，在2020 年進行了修改。為聚焦分析對象，僅對目前出臺的與社會信用及公共信用相關(guān)的18 部信用法規(guī)進行分析，不涉及地方政府規(guī)章。?！暗胤皆囼灐钡暮锰幵谟?，通過地方立法逐漸總結(jié)經(jīng)驗，逐步形成普遍接受的立法規(guī)則［1］。但僅就法規(guī)數(shù)量來看，各地的社會信用立法實踐距離建設(shè)社會信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標準體系的目標似乎還有一定的距離。就法規(guī)內(nèi)容來看，仍存在較多立法不精細問題，立法質(zhì)量也有待繼續(xù)提升。社會信用地方立法緣何推進緩慢?哪些因素影響了社會信用地方立法質(zhì)量? 通過對已出臺的18 部地方性法規(guī)的分析或許可以管窺一二。檢視社會信用地方立法質(zhì)量的目的在于及時總結(jié)立法經(jīng)驗，通過反思回顧把握當前社會信用地方立法中存在的突出問題，為進一步推進社會信用地方立法向精細化、規(guī)范化方向發(fā)展尋求可能的突破。

二、社會信用地方立法現(xiàn)狀分析

近年，我國社會信用體系建設(shè)步伐不斷加快，在地方立法領(lǐng)域，為推動信用治理邁向法治化、規(guī)范化，不同省市先后出臺了信用法規(guī)。如圖1 所示，2019 年之后社會信用立法步伐明顯加快，僅2020 年就有5 部地方性法規(guī)頒布，1 部進行了修正，與往年相比增長幅度較大，2021 年也已經(jīng)頒布3 部。究其原因，除經(jīng)濟社會快速發(fā)展顯現(xiàn)出的社會誠信缺失和交易風(fēng)險增加等因素加劇了社會信用立法的緊迫性之外［2］，《法治中國建設(shè)規(guī)劃( 2020—2025 年) 》中更是明確提出“加快推進社會信用立法，完善失信懲戒機制”“政策推動、行政主導(dǎo)”成為更直接、更強勁的動力［3］。

圖1 各年度頒布信用法規(guī)的數(shù)量及占比

就地域分布來看，社會信用地方立法實踐主要在東部沿海地區(qū)開展，特別是集中于個別社會信用體系建設(shè)示范省份及長三角信用體系建設(shè)區(qū)域合作示范區(qū)內(nèi)，西北內(nèi)陸地區(qū)較為稀少，如圖2 所示。華東地區(qū)在法規(guī)數(shù)量上保持絕對優(yōu)勢( 占比44．40%) ，其他地區(qū)數(shù)量相對稀少。這也在一定程度上反映了社會信用體系建設(shè)區(qū)域發(fā)展不平衡的特征。有兩個現(xiàn)象值得注意，一是以江蘇省為例，就有南京、宿遷、泰州、無錫四市先后出臺信用法規(guī)，存在個別省份“扎堆立法”的情形;二是以宿遷、泰州等為代表的設(shè)區(qū)的市開始在社會信用領(lǐng)域積極行使地方立法權(quán)。但從全國范圍來看，大部分省份尚未就此問題制定地方性法規(guī)。

圖2 不同地域頒布信用法規(guī)的數(shù)量及占比

效力級別上，自2017 年以來，上海、浙江、湖北、天津、青海等12 個省份陸續(xù)出臺了省級信用法規(guī)，南京、泰州、宿遷等6 個設(shè)區(qū)的市出臺了設(shè)區(qū)的市信用法規(guī)。整體而言，已開始就社會信用問題進行立法的大多數(shù)省份都持較為審慎的態(tài)度，首先選擇在省級層面制定信用法規(guī)予以統(tǒng)一規(guī)范，江蘇省則是由市級立法機關(guān)先行先試積累經(jīng)驗( 無錫市最先制定) ，省級層面的《江蘇省社會信用條例》正在制定過程中。需要指出的是，設(shè)區(qū)的市制定地方信用法規(guī)，需要首先論證好社會信用問題是否能夠完全涵攝到其所享有的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三大類事項立法權(quán)限之內(nèi)，確保依法立法。

綜上所述，目前已出臺的信用法規(guī)數(shù)量不多，但有逐年加速增長之趨勢，設(shè)區(qū)的市地方立法蘊含的活力也逐漸開始顯現(xiàn)。盡管社會信用地方立法工作取得了一定進展，但也應(yīng)看到社會信用法治體系建設(shè)存在區(qū)域發(fā)展不平衡、發(fā)展較為緩慢等問題，東南沿海地區(qū)較為活躍，西部內(nèi)陸地區(qū)相對沉寂，有待取得整體性突破。地方信用法規(guī)數(shù)量少、立法實踐發(fā)展緩慢某種程度上也說明了就社會信用問題進行立法的復(fù)雜性和艱巨性，社會信用體系建設(shè)的法治化并非易事［4］。以《重慶市社會信用條例》的制定為例，該條例自2017 年起先后被列入市人大立法調(diào)研項目、立法預(yù)備項目、立法審議項目，條例草案先后歷經(jīng)40 余次修改，在失信聯(lián)合懲戒對象、應(yīng)用事項、懲戒措施、市場主體信用評價等事項上仍然存在一些爭議［5］?？疾飚斍吧鐣庞玫胤搅⒎ㄖ写嬖诘膯栴}，梳理其主要“癥結(jié)”所在，對于推進社會信用地方立法的進一步發(fā)展尤為關(guān)鍵。

三、社會信用地方立法中存在的問題

( 一) 社會信用立法選擇的“切口”不一致

法律作為一種調(diào)整人們行為的社會規(guī)范，為人們的行為提供一個模式標準或方向［6］。這就要求法律在其規(guī)范對象上必須清晰、確定，以提供具體的指引?！吧鐣庞谩弊鳛樾庞昧⒎ㄗ詈诵?、最關(guān)鍵的概念，其內(nèi)涵應(yīng)當是確定的，唯有如此才能使法律規(guī)范具有可預(yù)見性，為人們的行為提供指南。從各省市頒布的信用法規(guī)的名稱來看，立法規(guī)范對象存在較大差異。如圖3 所示，18 部地方性法規(guī)有六種不同的名稱，其中以社會信用條例命名的占大多數(shù)( 44．30%) ，公共信用信息( 管理) 條例命名的次之( 33．40%) ，社會信用信息( 管理) 條例命名的再次之( 16．70%) ，還有一部法規(guī)以社會信用體系建設(shè)促進條例命名( 5．60%) 。

圖3 信用法規(guī)各種命名方式的數(shù)量及占比(2)本文的主要研究對象為18 部信用法規(guī)的文本內(nèi)容，從圖3 起所有圖表中的數(shù)據(jù)信息皆是以對文本內(nèi)容的統(tǒng)計分析作為依據(jù)，在此統(tǒng)一說明，其他圖表中的數(shù)據(jù)來源不再贅述。

法規(guī)名稱的不同決定了其規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點不同，如“社會信用”與“社會信用信息”及“公共信用信息”在內(nèi)涵和外延上顯然不能歸入同一范疇。立法“切口”大小不一導(dǎo)致了這種差異，切口從大到小依次為社會信用、社會信用信息、公共信用信息。雖然選擇的切口不同，規(guī)范的對象存在差異，但其核心內(nèi)容都是規(guī)范信用信息的歸集、披露和使用活動，因此將三者進行對比分析具有共同的前提和基礎(chǔ)。但規(guī)范對象不一致也可能引發(fā)一系列問題。其一，立法“切口”大小不一，容易導(dǎo)致法規(guī)之間的銜接性不足。例如，同屬江蘇省內(nèi)的《宿遷市社會信用條例》與《南京市社會信用條例》對于信用信息的界定就存在一定差異，現(xiàn)代社會人員頻繁流動，網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的快速發(fā)展推動了信息數(shù)據(jù)的高速流動，以行政區(qū)域切割信用信息的對象及其范圍，難以保證處于流動中的信息數(shù)據(jù)的完整性和信用評價的準確性，容易導(dǎo)致法規(guī)在具體適用中銜接協(xié)調(diào)不暢。其二，且不論立法切口的大小，隨機選取5 市的信用法規(guī)就其中共同規(guī)定的“公共信用信息”的內(nèi)容進行對比，可以發(fā)現(xiàn)單是這一概念的界定就難以形成統(tǒng)一意見，如表1 所示。信用信息的界定不同，針對信用主體權(quán)益的保護范圍、保護力度也將產(chǎn)生差異。其三，規(guī)范對象不一致同樣可能為適用法律帶來一定的困難，難以為信用主體權(quán)益保障和爭議解決提供統(tǒng)一、明確的依據(jù)。

表1 不同省市信用法規(guī)中“公共信用信息”的界定

( 二) 社會信用立法采用的標準不統(tǒng)一

盡管各地制定信用法規(guī)選擇的立法切口可能不同，但對信用信息的識別、分類、評價和利用都是其最核心的內(nèi)容。信用信息的認定是支撐整部信用法規(guī)的根基，信用信息的分類是立法規(guī)制的關(guān)鍵，信用信息的評價為信用治理提供直接依據(jù)。如表2 所示，各地信用法規(guī)中一般都以概括規(guī)定的形式框定信用信息的范圍，也有通過分類列舉界定信用信息的，如《泰州市公共信用信息條例》《無錫市公共信用信息條例》。信用信息的分類呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的樣態(tài)，有按守信/失信程度進行分類的，如《無錫市公共信用信息條例》;也有按信用信息的性質(zhì)進行分類的，如《宿遷市社會信用條例》;還有按混合標準進行分類的，如《南京市社會信用條例》。此外，還有一些比較具有特色的分類，例如《陜西省公共信用信息條例》出現(xiàn)了“提示信息”，《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共信用信息管理條例》提出了“增信信息”。信用信息的評價和利用方面，大都規(guī)定了守信激勵和失信懲戒以及嚴重失信聯(lián)合懲戒，《南京市社會信用條例》中規(guī)定的“輕微失信豁免機制”比較有特色?？梢灶A(yù)見的是，隨著信用立法實踐的創(chuàng)新發(fā)展，信用信息的識別、分類、評價和利用標準將會越來越精細、具體。

表2 不同省市信用法規(guī)中信用信息的識別、分類、評價標準

續(xù)表

信用信息識別、分類、評價和利用標準的分散、多元，較為全面地反映了各地積極開展社會信用立法的實踐狀況，但也可以看出當前對信用信息的識別和歸類尚未達成基本共識，而這部分內(nèi)容恰恰是社會信用立法的重點和難點所在［7］。信用信息認定和評價標準不統(tǒng)一同樣可能引發(fā)一系列問題。第一，超越地方行政區(qū)域界線的行為難以獲得統(tǒng)一的認定和評價。例如，隨著社會信用體系建設(shè)的推進，若干省市可能形成“區(qū)域性公共信用治理合作機制”(3)如為推動長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，長三角相關(guān)省市信用、生態(tài)環(huán)境部門共同制定了《長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵤┬庞寐?lián)合獎懲合作備忘錄》及《長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域嚴重失信名單認定標準》。，通過信息共享平臺跨區(qū)域傳輸信息，不同的認定標準難以保證信息的完整性與最終信用評價的連續(xù)性。第二，缺乏客觀、科學(xué)的標準可能導(dǎo)致整個信用法治體系的構(gòu)建難以實現(xiàn)邏輯自洽。例如，因違法、違約行為產(chǎn)生的信用信息數(shù)量眾多，如果采取簡單列舉的形式在立法中規(guī)定哪些為信用信息，哪些為一般失信信息，哪些是嚴重失信信息，很難做到“于法有據(jù)，于事周延”，也難以明確各類信息之間的界限和范圍。第三，缺乏明確的認定標準，可能導(dǎo)致信用信息的泛化，混淆文明、道德、誠信行為之間的界限。例如，將“連續(xù)拋荒撂荒三年以上的承包人”納入不良信用記錄［8］，將乘客在地鐵車廂內(nèi)公放音樂、視頻列入失信黑名單［9］，將“褻瀆英烈，宣揚、美化侵略戰(zhàn)爭和侵略行為”作為判斷嚴重失信的標準等(4)參見《南京市社會信用條例》第四十條。。在信用信息邊界不清、信息可能被濫用的情況下，建立在分散、多元標準上的褒獎?wù)\信、約束失信的各項機制，較難得到公眾的認同和身體力行的響應(yīng)。

( 三) 信用聯(lián)合獎懲機制不完善

由上述可知，信用聯(lián)合獎懲機制已經(jīng)成為社會信用立法中必不可少的部分，在信用治理中發(fā)揮重要作用。如圖4 所示，信用獎懲機制的運作機理如下:在一個文明和諧的社會中，主流和常態(tài)是踐諾守信，失信是例外的反常情形。以“守信”作為臨界點平衡狀態(tài)，在臨界點狀態(tài)之下，針對輕微、偶發(fā)失信行為或非因主觀故意導(dǎo)致的失信行為，應(yīng)當設(shè)置相應(yīng)的容錯機制，在一定范圍內(nèi)予以包容并采取適當方式給予提醒。容錯機制過濾之后，針對一般失信主體輕度懲戒，嚴重失信主體聯(lián)合懲戒，失信程度與失信懲戒呈正相關(guān)關(guān)系。在臨界點狀態(tài)之上，針對主流和常態(tài)的守信，對失信者進行懲戒本身就是對守信者的補償和激勵［10］。如果守信超出主流和常態(tài)，有突出守信事跡或者成為守信典型，則給予獎勵或進行聯(lián)合激勵，守信程度與守信激勵也呈正相關(guān)關(guān)系。

圖4 信用獎懲機制的運作機理

已頒布的信用法規(guī)中，基本上都對臨界點之下的一般失信和嚴重失信做出了區(qū)分，嚴重失信將面臨更為嚴厲的聯(lián)合懲戒措施。但當前很少有信用法規(guī)對臨界點之上的守信行為進行精細化的區(qū)分，一般都“一攬子”納入守信激勵的范圍。如果不失信就給以激勵，那么結(jié)果會導(dǎo)致主流和常態(tài)的守信都需要進行激勵，普遍的激勵一定程度上就失去了激勵的價值。實踐中普遍激勵所對應(yīng)的措施一般是在行政管理和公共服務(wù)過程中享受優(yōu)惠和便利，但問題在于高效便民本就是政府提供公共服務(wù)的一項基本原則［11］，享受基本公共服務(wù)也是所有公民的基本權(quán)利，如果不能妥善平衡普遍激勵和對失信主體的權(quán)利限制，可能導(dǎo)致減損信用主體的權(quán)利;如果將政府職責范圍內(nèi)應(yīng)當向所有人平等提供的公共服務(wù)當作普遍激勵的條件，可能會在無形中將信用主體進行“好人”與“壞人”的區(qū)分，進而做出區(qū)別對待。失信懲戒的目的是為了實現(xiàn)正義并修復(fù)因權(quán)利義務(wù)失衡而導(dǎo)致的社會信用秩序的失范，而不是建立“道德檔案”永久孤立失信者。在此意義上，有學(xué)者指出失信聯(lián)合懲戒可能會產(chǎn)生合法性危機［12］。由此引發(fā)的擔憂在于:政府以信用管理為名擴張公權(quán)侵害私益，最終走向信用立法的反面［13］。

( 四) 社會信用立法規(guī)制理念待轉(zhuǎn)變

加強信用體系建設(shè)和推進信用治理是一項系統(tǒng)工程，需要形成多方合力。治理意味著不僅僅依靠權(quán)力行使者的權(quán)威和單向控制，而是要更為注重多元主體之間的相互影響和作用，在多元互動中形成一種較為和諧的秩序和狀態(tài)。當前，社會信用立法規(guī)制理念亦需要作出相應(yīng)轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在以下兩個方面:其一，各地信用立法中仍然存在相當程度的“管理色彩”，18 部信用法規(guī)中仍有超過五分之一的條例仍以“信用信息管理條例”命名?！肮芾怼崩砟钪聶?quán)力主體是單一的，管理方式是自上而下的，美國學(xué)者斯圖爾特就曾指出命令控制監(jiān)管方法非彈性、迅速過時的特點，并坦承這種監(jiān)管的實效性和回應(yīng)性不足使其合法性差、問責度低［14］，其形成的基本表達模式為:“我是管理者，你是被管理者”，二者之間內(nèi)含一定的張力。社會信用體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，不僅需要行政機關(guān)的主導(dǎo)和推動，社會公眾的參與也至關(guān)重要。當合作共治成為社會管理創(chuàng)新的潮流時，社會信用立法領(lǐng)域也亟待建立更加開放、包容的治理格局。

其二，信用法規(guī)中傳統(tǒng)的剛性監(jiān)管手段大量存在，柔性監(jiān)管措施不足。隨機選取6 個省市的信用法規(guī)，對其中的獎懲措施設(shè)置情況進行統(tǒng)計，結(jié)果如表3 所示。各地信用法規(guī)中一般都會設(shè)專章規(guī)定“守信激勵與失信懲戒”，整體而言，懲戒條款遠遠多于激勵條款。以《浙江省公共信用信息管理條例》為例，懲戒、監(jiān)管措施共13 項，激勵措施僅有一條(5)《浙江省公共信用信息管理條例》第二十二條:各級國家機關(guān)可以按照國家規(guī)定在實施行政許可、財政性資金和項目支持、公共資源交易等方面對守信主體采取激勵措施。鼓勵其他市場主體對其認定的信用狀況良好的信息主體給予優(yōu)惠或者便利。，具體條款中也只是泛泛規(guī)定各級國家機關(guān)可以在行政許可、項目支持等方面采取激勵措施，鼓勵金融機構(gòu)和其他市場主體對于守信主體給予優(yōu)惠或便利，但對于以何種方式進行激勵、給予哪些優(yōu)惠或便利等并未作出細化規(guī)定，號召、倡導(dǎo)性條款可操作性不強。誠然，剛性監(jiān)管方式在樹立權(quán)威、快速見效、強化管理、促進執(zhí)行等方面具有無可比擬的優(yōu)勢，但也容易導(dǎo)致矛盾激化，造成行政主體和相對人之間的對立和沖突［15］。

表3 不同省市信用法規(guī)中的獎懲措施設(shè)置情況

四、社會信用地方立法精細化的進路

社會信用是創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮的基本前提，市場經(jīng)濟本質(zhì)上是信用經(jīng)濟。一方面，當前，構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制成為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的迫切需求。充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和保障作用，堅持應(yīng)用導(dǎo)向、立法先行，進一步加強社會信用法治體系建設(shè)成為信用治理的重中之重。因此，推進社會信用地方立法有其現(xiàn)實必要性。另一方面，全國已有多個省市頒布信用法規(guī)，這為社會信用地方立法的開展奠定了良好的基礎(chǔ)，積累了豐富的地方立法實踐經(jīng)驗。可以說，當前各地開展社會信用地方立法工作既是必要的，也是可行的。但在制定信用法規(guī)的過程中要不斷總結(jié)經(jīng)驗，必須認識到社會信用立法直接關(guān)系公民的實體權(quán)利和義務(wù)，無論在價值選擇還是技術(shù)規(guī)則確立方面，都應(yīng)保持高度審慎的態(tài)度［16］。當前社會信用地方立法還處于積累地方經(jīng)驗的階段，隨著地方試驗的開展形成較為廣泛的立法共識和行之有效的做法之后，提升立法層級由國務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)或全國人大及其常委會制定社會信用法是推進信用法治的必由之路。

( 一) 明確社會信用的概念內(nèi)涵

“信用信息”“失信”等是社會信用立法中的核心概念，對其內(nèi)涵的界定不可回避。目前頒布的信用法規(guī)中大都以概括或列舉方式對社會信用、公共信用信息、市場信用信息等做出了規(guī)定，對失信行為通常以類型化方式予以列舉。概括性規(guī)定和類型化列舉相對比較原則，對于某一具體行為性質(zhì)的判定有時難以提供明確的指引。而且現(xiàn)代行政管理內(nèi)容龐雜，也難以做到事前對所有社會信用信息予以一一列舉。盡管“信用”作為一個高度復(fù)雜且富有爭議的概念，具有多元化與不確定性，但如果要將道德上的誠信引入法律，將道德義務(wù)轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)，則應(yīng)當對其進行更加確切的定義，目的在于如果對社會信用信息的認定產(chǎn)生爭議，能夠找到一個基本的判定參照。

在“信用”“失信”等語詞的內(nèi)涵和外延尚未達成基本共識的情況下，當前信用法規(guī)中采取概括式規(guī)定是比較穩(wěn)妥的做法，但為了使法律規(guī)范更加具有可操作性，仍有必要做出進一步的完善。當難以從正面對社會信用的范疇作出明確界定時，以反面的限制性規(guī)定間接勾勒社會信用的范圍不失為一種可行的做法，界定社會信用的概念內(nèi)涵不得違反關(guān)聯(lián)性、確定性、謙抑性的限定。首先需要綜合考量場景、事項、程度的關(guān)聯(lián)，也即界定社會信用內(nèi)涵應(yīng)當聯(lián)結(jié)并嚴格限定于“誠信”之涵義，不能擴展到道德和文明領(lǐng)域。相應(yīng)的檢驗標準為:甲場合發(fā)生的失信行為，卻在乙、丙、丁場合作出負面評價，那么這些場合之間應(yīng)該具有一定的相關(guān)性且符合社會一般人的合理預(yù)期。其次，私人行為進入公共領(lǐng)域而確定( 法院、仲裁機構(gòu)等依法律法規(guī)確定) 的信息才能納入社會信用信息的范疇，作為實施失信懲戒的前提，認定失信行為應(yīng)當有明確的依據(jù)。例如，嚴格依據(jù)生效的司法裁判文書和仲裁文書、生效的行政處罰和行政裁決等行政行為決定文書進行認定。最后，如果通過其他方式能夠達到及時糾正失信行為或者采取補救措施的目的，應(yīng)當先窮盡其他方式，社會信用立法要保持克制，避免輻射范圍的擴大化。例如，通過信用預(yù)警、約談提醒等方式就能及時糾正失信行為，實現(xiàn)懲罰與教育相結(jié)合的目標，就無需再納入失信信息的范疇。

( 二) 確定社會信用立法的共識性標準

一方面，在當前國家尚未出臺社會信用法的情形下，各省市因地制宜制定地方性法規(guī)，不僅有利于推動各地信用體系建設(shè)邁上法治化軌道，更有利于探索解決重大理論及現(xiàn)實問題，為國家層面立法提供實踐經(jīng)驗。但另一方面，也應(yīng)看到雖然目前已有多個省市頒布了信用法規(guī)，做出了一些有益的探索，但分散、多元的地方立法規(guī)制模式也導(dǎo)致了對社會信用、信用信息、失信等核心內(nèi)容的認定趨于多樣化，尚未形成明確、統(tǒng)一的標準。以失信行為的界定為例，正如有學(xué)者指出，失信行為已經(jīng)不僅包含普通的民事違約行為，還進一步包含了違反法律、行政法規(guī)的行為，構(gòu)成刑事犯罪的行為，甚至僅僅作為行政相對人的身份［17］。

針對社會信用體系的建設(shè)，中央已經(jīng)出臺了許多重要的政策文件(6)如《法治中國建設(shè)規(guī)劃( 2020—2025 年) 》《關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推送并應(yīng)用市場主體公共信用綜合評價結(jié)果的通知》《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要( 2014—2020 年) 》等。，各地社會信用立法工作也在如火如荼地鋪開，值此關(guān)鍵時刻，唯有對當前社會信用法治建設(shè)中存在的主要問題形成統(tǒng)一認識，漸行漸近，對悖反法治的規(guī)定采取不執(zhí)行的策略或使其形式或?qū)嵸|(zhì)皆合法化、正當化的策略，才可真正做到合法地發(fā)揮制度信用的適度功效［18］。因此，當前比較穩(wěn)妥的做法是在社會信用立法中進行整體性規(guī)劃，肯定立法實踐中取得的最大共識，進行引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性的信用法律體系構(gòu)建，逐步推動信用治理法治化的進程［19］。信用治理法治化必然是一個漸進發(fā)展的過程，需要在實踐探索中不斷改進完善。例如，2019 年頒布的《遼寧省公共信用信息管理條例》中規(guī)定: 信息主體認為公共信用信息工作機構(gòu)披露的公共信用信息存在錯誤、遺漏信息等情形的，可以向公共信用信息工作機構(gòu)提出書面異議申請，并提交證據(jù)。在2020 年便對此條進行了修正，刪除了“提出書面異議申請”的規(guī)定，通過進一步使其形式合法化、正當化，平衡了信用主體和信用信息管理主體之間的權(quán)利與義務(wù)。

( 三) 精細化設(shè)置信用獎懲措施

信用獎懲措施是在傳遞一種公平激勵的信號，社會信用立法在一定意義上代表著社會的某種期望，在市場交易中這種期望更為強烈，即期望激勵(7)期望理論由美國心理學(xué)家弗洛姆于1964 年在《工作與激勵》一書中提出，基本模式是: 激發(fā)力量=效價×期望值。這一理論認為，效價即目標對于滿足個人需要的價值越高，激發(fā)力量即推動人去追求目標的力量強度或積極性也越大。。在此意義上，失信聯(lián)合懲戒也不必然只帶有懲戒的性質(zhì)，其功能的充分發(fā)揮亦需要發(fā)掘懲戒機制本身所蘊含的激勵動力。失信聯(lián)合懲戒作為相關(guān)部門對信用主體的信用信息進行記錄、歸集、分類、共享，并據(jù)此實施分類監(jiān)管的一種治理方式，是一個中性運作機制，在懲戒之外，同時亦發(fā)揮著激勵作用(8)這種激勵作用主要體現(xiàn)在三個方面:第一，對于失信者的懲戒某種程度上就是對守信者的激勵; 第二，失信聯(lián)合懲戒也是對行為的激勵，是壓力、約束等負激勵;第三，失信聯(lián)合懲戒旨在喚起信用主體發(fā)自內(nèi)心的自覺守信精神力量，即產(chǎn)生內(nèi)滋激勵。。因此，需要擺脫只有獎勵機制才能發(fā)揮激勵作用，而懲戒機制只是事后進行懲罰的思維定式，注重通過懲戒機制對信用主體失信動機和行為進行壓抑和制止所產(chǎn)生的正向激勵，使制度功能得以更圓滿地發(fā)揮。

要使信用獎懲功能得到充分發(fā)揮，需要在把握信用獎懲機制運作機理的基礎(chǔ)上精細化設(shè)置信用獎懲措施。針對守信激勵，加大對“守信典型”的激勵力度形成示范效應(yīng)。當前各地信用法規(guī)中對于守信激勵通常采取“一攬子”激勵模式，即守信就可以獲得激勵。守信作為社會交往的常態(tài)，對社會常態(tài)實行普遍激勵，其效果可能并不會特別理想，建議以守信臨界點作為基礎(chǔ)，在其之上按程度區(qū)分守信常態(tài)和守信典型，對守信典型進行聯(lián)合激勵，充分發(fā)揮其示范和引領(lǐng)作用。同時，在給予物質(zhì)激勵和行為便利的同時，可以采取授予榮譽稱號、在信用門戶網(wǎng)站和相關(guān)媒體上進行宣傳推介(9)如《廣東省社會信用條例》第二十九條中規(guī)定了“在信用門戶網(wǎng)站或者相關(guān)媒體上進行宣傳推介”這種守信激勵措施。等多種形式的精神激勵方式，以“信用模范”表現(xiàn)出來的守信踐約精神、高尚道德品質(zhì)引領(lǐng)守信正向激勵潮流。例如，《南京市社會信用條例》中就對無失信記錄主體和具有良好信息記錄主體進行了區(qū)分，對后者加大激勵力度，實施聯(lián)合激勵，通過精細化分級設(shè)置激勵措施促進信用獎勵作用得到最大限度的發(fā)揮，切實提升激勵實效(10)如《福州市社會信用管理辦法》中規(guī)定:“在辦理行政許可過程中，對誠信典型和連續(xù)三年無不良信用記錄的申請人，可根據(jù)實際情況實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務(wù)措施?！睂κ匦偶钸M行了程度上的區(qū)分，強調(diào)“誠信典型”和“三年無不良信用記錄”，而不是只要守信就給予激勵。。

針對失信懲戒，以懲戒措施設(shè)置合法、適當為底線。設(shè)置與失信程度相對應(yīng)的懲戒措施對于預(yù)防、糾正失信行為確有其現(xiàn)實必要性，但在社會信用立法中有必要明確懲戒措施設(shè)置合法、適當這一基本底線，社會信用立法中涉及社會公眾普遍關(guān)注的熱點難點問題和經(jīng)濟社會發(fā)展遇到的突出矛盾，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，對社會公眾有重要影響等重大利益調(diào)整事項的，應(yīng)當嚴格依據(jù)法定程序(11)其直接法律依據(jù)為《行政法規(guī)制定程序條例》第十三條第一款:起草行政法規(guī)，起草部門應(yīng)當深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。涉及社會公眾普遍關(guān)注的熱點難點問題和經(jīng)濟社會發(fā)展遇到的突出矛盾，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，對社會公眾有重要影響等重大利益調(diào)整事項的，應(yīng)當進行論證咨詢。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。。具體而言，為保證懲戒措施合法、適當，在信用信息的認定、歸集、評價與利用等環(huán)節(jié)中，均需要通過公開、參與等程序充分保障信用主體的基本權(quán)利和利益訴求，重大利益調(diào)整存在較大分歧或者可能造成較大社會影響的，應(yīng)當組織聽證、論證或者其他評估活動，審慎設(shè)置失信聯(lián)合懲戒措施。需要明確的是，各級政府加速向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由“粗放式管理”走向“高質(zhì)量服務(wù)”，向民眾、市場和社會提供更加高效便民的服務(wù)始終是其基本職責所在［20］，不應(yīng)因信用獎懲機制的運行而產(chǎn)生任何影響，尤其要避免和防范以失信懲戒嵌入并取代傳統(tǒng)行政行為，進而將其作為一種最為便捷高效的管理措施和促進執(zhí)法的工具［21］，如此方可回應(yīng)實踐中失信懲戒泛化與濫用的合法性危機。

( 四) 實現(xiàn)信用管理向信用治理的轉(zhuǎn)變

社會信用體系的構(gòu)建涉及的部門多、領(lǐng)域廣，所面臨的利益和矛盾錯綜復(fù)雜，非任何單一力量所能實現(xiàn)。在新的歷史條件下行政法治建設(shè)要改變傳統(tǒng)的管制框架下的“命令—服從”式行政活動機制，建立更開放包容的治理框架［22］。信用治理意味著要從新的視角來審視信用信息管理者與信用主體之間的關(guān)系，進而在利益共同體的框架內(nèi)通過協(xié)商、合作實現(xiàn)有效互動，推動形成多元治理格局。在這種模式下，雖然政府依然是社會公共管理職能的承擔者，但是由于政府、社會組織、個人等不同利益主體間形成了一種有機合作關(guān)系，其實質(zhì)在于重新認識行政主體的職能、角色，探索尊重并有效保護市場主體利益、愿望、積極性的一系列新型的行政管理方式［23］。這種轉(zhuǎn)變是廣泛而深刻的，信用治理領(lǐng)域也需在規(guī)制理念和模式上做出相應(yīng)回應(yīng)。

信用法規(guī)名稱的選定是促成這種轉(zhuǎn)變的第一步。在信用治理理念的指導(dǎo)下，各地頒布的地方性法規(guī)逐漸淡化了管理色彩，大多數(shù)條例名稱中已無“管理”二字進行特別強調(diào)。盡管條例名稱中的“管理”也可能僅是一個中性詞匯，并不意味著絕對地管控和控制，但在信用治理語境中，單從已頒布法規(guī)名稱上來看，以信用信息條例或信用條例命名已形成基本共識。在價值認知上，信用法規(guī)名稱中淡化“管理”色彩也有助于社會公眾的關(guān)注視角實現(xiàn)從管理者的命令控制監(jiān)管到社會信用立法規(guī)制對象本身的轉(zhuǎn)變?？梢哉f，法規(guī)名稱的選用不僅是簡單的立法技術(shù)問題，在價值引導(dǎo)上也具有重要意義。實踐中也在進行積極探索，例如，《哈爾濱市社會信用體系建設(shè)促進條例》在全國范圍內(nèi)首次以社會信用體系建設(shè)促進條例命名，首要的立法目標就是“促進社會信用體系建設(shè)”，推動哈爾濱市社會信用體系建設(shè)步入“有法可依”時代，同時又積極為優(yōu)化營商環(huán)境提供支持和保障。

信用管理模式的剛性和單方性決定了其難以適應(yīng)以“放管服”推進社會管理創(chuàng)新的實踐要求，亟需實現(xiàn)權(quán)力思維( 命令控制) 到現(xiàn)代法治思維的轉(zhuǎn)型。當然，這種轉(zhuǎn)型并不是要否定剛性監(jiān)管及其作用，和諧有序的市場秩序，既要發(fā)揮剛性監(jiān)管的作用，在保障信用主體權(quán)益前提下，守住安全底線，也要探索信用治理容錯機制，將包容審慎柔性監(jiān)管納入規(guī)范化、法治化軌道，探索創(chuàng)新“有溫度”的信用治理監(jiān)管模式。為彌補剛性監(jiān)管之不足，柔性監(jiān)管日漸進入人們的視野，這種監(jiān)管模式通常以指導(dǎo)、建議、勸告、提醒等非強制性的方式給行為人以指引，注重聽取和尊重相對人的意見和需求，為其利益訴求的表達提供空間。柔性監(jiān)管理念之下，失信懲戒柔性監(jiān)管至少應(yīng)包括如下內(nèi)容:對于信用主體不觸碰交易安全底線的輕微失信行為，應(yīng)當推行柔性監(jiān)管;對輕微偶發(fā)失信行為及時改正或者采取補救措施，沒有造成社會危害后果的，免于失信懲戒;鼓勵監(jiān)管部門單獨或綜合采取指導(dǎo)、建議、勸告、提醒、警示等非強制性方式，監(jiān)督和引導(dǎo)市場主體自覺履行法律義務(wù)、自行糾正違法違規(guī)行為。大多數(shù)情況下，對輕微失信者進行說服教育及勸誡警示，同樣也能起到預(yù)防和減少嚴重失信行為發(fā)生、及時補救失信行為的作用。柔性監(jiān)管充分尊重和依法保障信用主體的合法權(quán)益，倡導(dǎo)克制、理性監(jiān)管，防止過度過寬打擊，能夠最大限度避免和減少失信懲戒機制帶來的“誤傷”。當然，針對嚴重失信或惡意失信者( 老賴) ，仍有必要采取聯(lián)合懲戒等剛性監(jiān)管措施，通過權(quán)利、義務(wù)、責任的平衡維持穩(wěn)定的信用秩序。

在信用治理理念的指引下，當前地方立法實踐中也做出了許多有益探索，例如，《南京市社會信用條例》規(guī)定了輕微失信豁免的容錯機制，《廣東省社會信用條例》規(guī)定了“約談”的懲戒措施和偶發(fā)失信提醒機制等，柔性監(jiān)管理念和方式逐漸開始注入信用法規(guī)中。伴隨著理念的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管者的角色也發(fā)生了變化，行政主體必須以身作則建設(shè)守信踐諾的誠信政府。相應(yīng)地，社會信用地方立法中也逐漸開始對政府及其部門在行政管理和提供公共服務(wù)中不誠信現(xiàn)象進行規(guī)制，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，督促行政主體盡職守諾。例如，《江蘇省社會信用條例( 草案) 》中對“強化政務(wù)誠信引領(lǐng)作用”做出了創(chuàng)新性的規(guī)定，《哈爾濱市社會信用體系建設(shè)促進條例》中重點對政府守信踐諾進行了約束(12)《江蘇省社會信用條例( 草案) 》第十二條規(guī)定:國家機關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)組織應(yīng)當加強政務(wù)誠信、司法公信建設(shè)。建立政務(wù)誠信監(jiān)測治理和評價體系，建立健全政府失信責任追究制度?！豆枮I市社會信用體系建設(shè)促進條例》第十條至第十三條規(guī)定: 市、區(qū)縣( 市) 人民政府和有關(guān)部門在招商引資、政府采購、招標投標等方面，應(yīng)當履行向市場主體依法作出的承諾以及依法訂立的合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責任人更替等為由拒絕履行;因市、區(qū)縣( 市) 人民政府或者有關(guān)部門責任導(dǎo)致承諾的合法優(yōu)惠條件不能兌現(xiàn)、有效合同不能履行，給市場主體造成損失的，應(yīng)當依法予以賠償。因國家利益、社會公共利益需要改變承諾、合同約定的，應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序進行。給市場主體造成損失的，應(yīng)當依法予以補償。市、區(qū)縣( 市) 人民政府應(yīng)當建立政府違約失信責任追究機制，開展政府違約失信問題的清理、整治。需要賠償或者補償?shù)?，?yīng)當與市場主體簽訂書面協(xié)議，依法納入預(yù)算;政府投資項目所需資金應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定落實到位，不得要求施工單位墊資建設(shè);市、區(qū)縣( 市) 人民政府和有關(guān)部門在進行采購貨物、工程、服務(wù)等民事活動時，應(yīng)當平等行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔責任，不得違約拖欠市場主體的貨物、工程、服務(wù)等款項，不得單方面作出使用資產(chǎn)折抵款項等決定。。

五、結(jié)語

社會信用體系是社會主義市場經(jīng)濟體制和社會治理體制的重要組成部分，加快推進社會信用立法是推動社會信用體系建設(shè)法治化的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工程。通過多年實踐，社會信用地方立法在推進各地社會信用體系建設(shè)方面的成效正在逐步顯現(xiàn)，但是當前各地的立法工作仍然處于探索階段，立法中存在的不精細問題也開始暴露出來，亟待在回顧檢視中予以及時完善。需要特別指出的是，在諸如社會信用的概念內(nèi)涵、信用信息及失信行為的范圍、失信聯(lián)合懲戒的正當性根基等核心內(nèi)容尚未達成基本共識的情況下，社會信用地方立法比較穩(wěn)妥的做法是牢牢守住合法性底線，在尋求最大共識的基礎(chǔ)上先進行引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性的信用法律制度構(gòu)建，逐步推動形成社會信用體系建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)規(guī)則，在不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上走上符合立法規(guī)律的精細化立法之路，有序提升社會信用體系建設(shè)的法治化和規(guī)范化水平。在保持共性規(guī)定的情況下，鼓勵各地因地制宜探索具有地方特色的舉措，例如容錯機制、信用修復(fù)機制等?？傊?，隨著理論研究的深入和地方實踐的推進，有理由期待社會信用地方立法朝著更加精細、更加科學(xué)、更加完善的方向發(fā)展。