羅強(qiáng)強(qiáng) 孫寧華

摘要：隨著我國社會治理重心下移、應(yīng)急關(guān)口前移及抗災(zāi)主體外移，社區(qū)逐漸成為抗擊風(fēng)險的前沿陣地，這意味著加強(qiáng)社區(qū)對風(fēng)險的全過程管理至關(guān)重要。借助“韌性-治理”分析框架，認(rèn)為社區(qū)應(yīng)該充分扮演好風(fēng)險預(yù)警宣傳者、防控工作組織者、生產(chǎn)生活秩序保障者、災(zāi)后重建服務(wù)者的角色。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，作為一種強(qiáng)調(diào)社區(qū)主體作用的治理模式，社區(qū)韌性治理的實(shí)現(xiàn)仍然面臨著應(yīng)急機(jī)制規(guī)范性強(qiáng)與社區(qū)工作專業(yè)性弱、社區(qū)智能技術(shù)擴(kuò)散與社區(qū)專業(yè)運(yùn)維缺失、注重災(zāi)后補(bǔ)救與忽視災(zāi)前預(yù)防等困境。社區(qū)韌性治理的實(shí)現(xiàn)是一個長期的過程，需要從應(yīng)急主體優(yōu)化、應(yīng)急機(jī)制改良，技術(shù)理念更新著力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急管理模式由被動應(yīng)急向主動應(yīng)急治理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建“風(fēng)險共存”的韌性社區(qū)。

關(guān)鍵詞：社區(qū);韌性治理;應(yīng)急管理;風(fēng)險社會;紓解路徑

中圖分類號：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）05-0054-59 收稿日期：2021-03-21

作者簡介：羅強(qiáng)強(qiáng)、孫寧華，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)資助項目（2020JYCXJJ036）。

1 引言

風(fēng)險社會需要更加韌性的治理方式。隨著現(xiàn)代風(fēng)險社會高度易變性（volatility）、不確定性（uncertainty）、復(fù)雜性（complexity）和模糊性（ambiguity）特征的日益凸顯，“韌性”逐漸成為全球高度關(guān)注的話語體系。如，1994年世界減災(zāi)大會發(fā)布的《橫濱戰(zhàn)略與行動計劃》、2005年聯(lián)合國減災(zāi)行動綱領(lǐng)《兵庫行動框架2005-2015》、2011年英國倫敦發(fā)布的《國家韌性社區(qū)戰(zhàn)略》以及2015年第三界世界減災(zāi)大會通過的《仙臺框架2015-2030》等戰(zhàn)略，都明確提出要構(gòu)建更具韌性的風(fēng)險治理的城市或社區(qū)。

在我國，隨著社會治理重心下移、應(yīng)急關(guān)口前移及抗災(zāi)主體外移，社區(qū)成為防范重大突發(fā)風(fēng)險的第一道防線。圍繞社區(qū)韌性治理也引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。按照研究視角大致可以分為三類：一是社區(qū)韌性治理的價值與功能。認(rèn)為加強(qiáng)社區(qū)韌性治理是彌補(bǔ)傳統(tǒng)自上而下風(fēng)險管理方式不足的重要方面;二是社區(qū)韌性治理的動因與邏輯。認(rèn)為社區(qū)韌性治理是社會治理與國家治理的關(guān)鍵部分，其創(chuàng)新動力來自于政府倡導(dǎo)、社會支持及回應(yīng)公眾需求;三是社區(qū)韌性治理的結(jié)構(gòu)與模式。認(rèn)為社區(qū)韌性治理體系構(gòu)建需要實(shí)現(xiàn)從碎片化向協(xié)同化、垂直型向網(wǎng)絡(luò)型、分割性向整體性轉(zhuǎn)變，形成“黨政組織指導(dǎo)、公眾參與、社會支持”的治理模式。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，借助“韌性-治理”分析框架，以社區(qū)新冠肺炎疫情防控為例，旨在探究韌性思維下社區(qū)風(fēng)險治理的角色定位及其面臨的主要挑戰(zhàn)，從而提出相對應(yīng)的優(yōu)化路徑。

2 韌性思維的社區(qū)風(fēng)險治理：分析框架與角色定位

2.1 “韌性-治理”分析框架

韌性正在成為全球治理中的一個普遍表達(dá)。一般認(rèn)為，善治是實(shí)現(xiàn)韌性的關(guān)鍵，追求善治是一項有益的戰(zhàn)略，治理和韌性應(yīng)該齊頭并進(jìn)。然而，目前大多數(shù)研究仍然相對分散，很少有將兩者聯(lián)系起來的整體研究。為了彌補(bǔ)這一不足，Linkov and Trump （2019）建立了一個“韌性-治理”分析框架（如圖1所示）。在該框架中，風(fēng)險和恢復(fù)力的治理包括多個領(lǐng)域和時間階段。該框架有助于理解韌性如何影響從環(huán)境系統(tǒng)到網(wǎng)絡(luò)安全再到突發(fā)公共衛(wèi)生事件等活動的治理過程。

2.2 韌性思維下的社區(qū)角色定位

2.2.1 計劃階段：風(fēng)險預(yù)警的宣傳者

計劃階段往往是在風(fēng)險萌芽或者尚未發(fā)生的時期，這一時期的特點(diǎn)是風(fēng)險隱患高、公眾防控意識低。實(shí)踐證明，風(fēng)險萌芽階段的社區(qū)防控工作至關(guān)重要?；陧g性思維視角，在此階段社區(qū)應(yīng)該充分扮演好預(yù)警角色：第一，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)防準(zhǔn)備，制定社區(qū)風(fēng)險清單，最大范圍地宣傳可能引發(fā)危害程度;第二，制定契合本社區(qū)實(shí)際的應(yīng)急預(yù)案;第三，對居民“四色”管理，將居民按照脆弱程度從高到底劃分為紅色、橙色、黃色、綠色，對重點(diǎn)群體實(shí)行有針對性的管理;第四，注重風(fēng)險信息的及時報送。

2.2.2 吸收階段：風(fēng)險防控的組織者

吸收階段是指風(fēng)險的全面爆發(fā)期。其特點(diǎn)是風(fēng)險傳播速度快、公眾心理恐慌高。在這一時期，社區(qū)應(yīng)急管理對整個風(fēng)險治理過程起著決定性作用。韌性思維視角下，社區(qū)應(yīng)扮演好風(fēng)險管控的組織者角色：首先，應(yīng)建立社區(qū)防控工作組織體系，成立專兼職工作小組，確保社區(qū)防控工作落實(shí)到位，不留死角。其次，動員社區(qū)下沉干部、黨員、志愿者等外部力量有序加入防控體系。再次，重點(diǎn)幫助社區(qū)弱勢群體。比如，對居家老人實(shí)施一對一上門幫扶。最后，做好居民情緒安撫工作，保證居民遵守風(fēng)險防控規(guī)范。

2.2.3 恢復(fù)階段：平衡風(fēng)險防控與生活秩序的保障者

恢復(fù)階段是指風(fēng)險的消退期。該階段風(fēng)險逐步得以控制，但生活秩序尚未恢復(fù)。在此階段，社區(qū)的重點(diǎn)工作是保障風(fēng)險防控和居民正常生活秩序的平衡：首先，社區(qū)應(yīng)繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險管控政策，保證防控措施規(guī)范、精準(zhǔn)，防止政策“失位”。其次，加大風(fēng)險防控宣傳力度，謹(jǐn)防社區(qū)居民防控心理松弛。再次，組建志愿者隊伍，尤其是動員社區(qū)內(nèi)的教師、律師、醫(yī)生、心理咨詢師等力量為災(zāi)后個人防護(hù)、居家鍛煉、心理輔導(dǎo)、課程學(xué)習(xí)提供幫助。

2.2.4 適應(yīng)階段：危機(jī)后的服務(wù)者

適應(yīng)階段是指風(fēng)險的平穩(wěn)期。該階段的特點(diǎn)是風(fēng)險低，防治措施相對寬松。基于韌性思維視角，強(qiáng)化危機(jī)學(xué)習(xí)是社區(qū)工作的重點(diǎn)。首先，樹立全民危機(jī)學(xué)習(xí)的理念，主動推進(jìn)信息的公開化，強(qiáng)化居民風(fēng)險意識和能力。其次，推展危機(jī)學(xué)習(xí)渠道，如充分利用微信、QQ、社區(qū)APP等手段，加強(qiáng)風(fēng)險的教育與宣講。再次，豐富危機(jī)學(xué)習(xí)的內(nèi)容，如以群眾容易接受的案例形式，宣講風(fēng)險防控知識，以社區(qū)為單位加強(qiáng)危機(jī)演練;最后，總結(jié)危機(jī)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，形成規(guī)范有效、可復(fù)制可推廣的風(fēng)險防控策略。

3 制約社區(qū)應(yīng)急韌性治理的主要挑戰(zhàn)

3.1 應(yīng)急機(jī)制規(guī)范性強(qiáng)與社區(qū)工作專業(yè)性差

重大公共危機(jī)的特性要求社區(qū)具備規(guī)范的應(yīng)急機(jī)制，而實(shí)際上社區(qū)應(yīng)急管理的專業(yè)性仍然極為薄弱。

首先，社區(qū)應(yīng)急預(yù)案缺乏風(fēng)險源識別和應(yīng)急響應(yīng)的內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案的制定應(yīng)以風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查為基礎(chǔ)。尤其是社區(qū)，作為危機(jī)發(fā)生的第一現(xiàn)場，對潛在危險源的識別和分析顯得尤為重要。然而，目前的社區(qū)應(yīng)急預(yù)案普遍缺乏這一部分，危機(jī)程度無法快速界定，導(dǎo)致風(fēng)險預(yù)警信息發(fā)布和應(yīng)急響應(yīng)滯后，或者應(yīng)急預(yù)案與社區(qū)的實(shí)際情況不契合，可操作性不強(qiáng)。

其次，社區(qū)工作人員缺乏專業(yè)的應(yīng)急知識和基本的應(yīng)急演練。一方面，風(fēng)險認(rèn)知水平不夠。由于社區(qū)工作人員缺乏專業(yè)應(yīng)急知識和基本能力，居民對防控措施的落實(shí)不了解、不配合，甚至引發(fā)小規(guī)模沖突。比如，在新冠肺炎疫情防控形勢最嚴(yán)峻的時候，仍有不少居民不愿配合居家隔離政策，“闖關(guān)沖卡”現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，社區(qū)工作者缺乏應(yīng)急演習(xí)和培訓(xùn)，導(dǎo)致面對風(fēng)險危機(jī)陷入混亂。

再次，社區(qū)工作人員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，文化程度低。由于社區(qū)工作量大，工資福利水平低，加之社會對社區(qū)工作者長期形成的“刻板印象”，導(dǎo)致社區(qū)工作職業(yè)的社會認(rèn)同度低，難以吸引高素質(zhì)人才。以武漢社區(qū)網(wǎng)格員（月薪2200元左右）為例，2015年至2018年，平均每年外流達(dá)到11%。此外，社區(qū)網(wǎng)格員中近一半的成員僅受過高中及以下教育，甚至有11%的人只受過小學(xué)教育。

3.2 社區(qū)智能化技術(shù)擴(kuò)散與社區(qū)專業(yè)運(yùn)維人員缺乏

近10年來，我國掀起了智慧社區(qū)建設(shè)的浪潮。自住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2012年啟動全國智慧城市試點(diǎn)以來，全國先后發(fā)布了三批290多個城市參與試點(diǎn)建設(shè)。2014年，《智慧社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見》出臺，明確到2020年，全國50%以上的社區(qū)實(shí)現(xiàn)智慧社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。武漢是中國首批啟動智慧社區(qū)建設(shè)的城市之一，2017年確定107個社區(qū)開展智慧社區(qū)試點(diǎn)建設(shè);2018年建成116個智慧安全社區(qū);2019年增至400個。然而，由于技術(shù)的“碎片化”，智能社區(qū)的技術(shù)效率并沒有得到充分發(fā)揮，“智慧社區(qū)不智慧”現(xiàn)象依然突出。

一是技術(shù)“懸浮化”。當(dāng)前，相關(guān)職能部門在社區(qū)配置了很多智能化設(shè)施或技術(shù)應(yīng)用。由于缺乏專業(yè)的運(yùn)維隊伍，許多智能化設(shè)施成了“IT花瓶”，被詬病為“虛擬美麗”。二是信息孤島嚴(yán)重。例如，由于數(shù)據(jù)的有效共享比較困難，新冠肺炎疫情期間，社區(qū)需要向區(qū)、街道、疾控、衛(wèi)生等部門提交大量表格，且大多數(shù)表格的內(nèi)容相似，僅格式略有不同，但為了完成填表任務(wù)，社區(qū)甚至需要安排專職人員，本就人手不足的情況“雪上加霜”。三是數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。主要原因是數(shù)據(jù)更新滯后，靜態(tài)的人口數(shù)據(jù)庫不能準(zhǔn)確反映人員動態(tài)。比如，疫情爆發(fā)期間，由于無法獲得準(zhǔn)確的人員和住戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，社區(qū)工作人員仍需采用傳統(tǒng)的手工方式采集居民信息。

3.3 重災(zāi)后補(bǔ)救與輕災(zāi)前預(yù)防

風(fēng)險全周期管理的意識至關(guān)重要。特別是社區(qū)作為居民的自治組織，只有社區(qū)居民具備更全面的風(fēng)險意識，才能形成強(qiáng)大的集體行動力。然而，在實(shí)踐中，人們更多地關(guān)注災(zāi)后風(fēng)險，而忽視了災(zāi)前預(yù)防。這與風(fēng)險全周期管理的理念背道而馳。這一現(xiàn)象主要表現(xiàn)為社區(qū)公共危機(jī)意識和應(yīng)急能力的缺失。

一方面，社區(qū)長期相對安全的生活環(huán)境導(dǎo)致社區(qū)公共危機(jī)意識淡薄?；鶎诱谝欢ǔ潭壬虾鲆暳藶?zāi)前防范意識的宣傳，導(dǎo)致社區(qū)居民危機(jī)意識不足。比如，當(dāng)前社區(qū)開展的業(yè)余活動以文化、體育和藝術(shù)類為主，針對風(fēng)險應(yīng)急的宣傳教育及演練活動較少。另一方面，危機(jī)意識的不足導(dǎo)致了應(yīng)急能力的缺失。以新冠肺炎為例，該疫情爆發(fā)后，公眾無法科學(xué)地認(rèn)識和應(yīng)對危機(jī)，容易造成兩種極端現(xiàn)象：一是社區(qū)工作者和居民輕視突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)重性。二是居民缺乏科學(xué)的危機(jī)應(yīng)對知識，出現(xiàn)盲目行為。例如，一些居民認(rèn)為病毒只會在某些群體（如老年人）中傳播。一些居民甚至認(rèn)為板藍(lán)根或雙黃連可以治愈新冠肺炎，從而產(chǎn)生盲目搶購現(xiàn)象。

4 結(jié)論：從應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向韌性治理

作為一種強(qiáng)調(diào)社區(qū)主體作用的治理模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)韌性治理是一個長期的目標(biāo)。在社區(qū)韌性治理的分析框架下，應(yīng)從主體優(yōu)化、機(jī)制創(chuàng)新、模式完善、觀念更新等方面著力，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險的韌性治理能力。

4.1 構(gòu)建多元主體參與的社區(qū)公共危機(jī)治理模式

實(shí)踐證明，政府不是萬能的，單純依靠政府權(quán)力的風(fēng)險管理體制無法調(diào)動最廣泛的力量參與社區(qū)風(fēng)險治理過程。應(yīng)通過適當(dāng)?shù)馁x權(quán)，調(diào)動各類社區(qū)組織參與應(yīng)急管理的積極性，提高社區(qū)在不確定風(fēng)險沖擊下的應(yīng)對、適應(yīng)和轉(zhuǎn)化能力。第一，政府要充分發(fā)揮支持者和引導(dǎo)者的作用。引導(dǎo)社區(qū)組織、非營利組織、非政府組織、專家、志愿者等力量參與社區(qū)重大突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對。比如，在常態(tài)化下，培育社區(qū)公益組織，使其能夠有效承擔(dān)政府在公共危機(jī)管理中的部分社會職能，在“戰(zhàn)時狀態(tài)”中發(fā)揮作用。第二，制定分級領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理和應(yīng)急管理的細(xì)則。上級政府部門可以加強(qiáng)對社區(qū)應(yīng)急的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增加社區(qū)在自然災(zāi)害防治、應(yīng)急處理、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的自主權(quán)，增強(qiáng)社區(qū)一線的風(fēng)險防控能力。第三，要高度重視社區(qū)工作者隊伍建設(shè)。通過強(qiáng)化選拔條件、規(guī)范培訓(xùn)流程、提高薪酬等具體措施，激發(fā)社區(qū)工作人員的敬業(yè)精神和積極性。

4.2 完善自上而下與自下而上相結(jié)合的社區(qū)應(yīng)急機(jī)制

自下而上的動員機(jī)制可以激發(fā)基層社區(qū)的風(fēng)險治理的積極性，而自上而下的資源配置機(jī)制有助于將全社會的資源用于緩解救災(zāi)物資的不足，增強(qiáng)救災(zāi)工作的科學(xué)性和合理性。將這兩類機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來的應(yīng)急處置機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)優(yōu)化。一方面，政府要注意到，在強(qiáng)化社區(qū)自身自下而上的激勵效應(yīng)的同時，還必須發(fā)揮其自上而下的資源配置功能。韌性治理理論強(qiáng)調(diào)社區(qū)的重要性，并不意味著防災(zāi)全靠社區(qū)本身。比如，可以在社區(qū)設(shè)立應(yīng)急管理專項資金，聘請有經(jīng)驗(yàn)的專家指導(dǎo)災(zāi)害防治，增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急機(jī)制的專業(yè)性。另一方面，要鞏固社區(qū)基層黨組織，調(diào)動社區(qū)黨員和下沉干部的示范作用，激發(fā)社區(qū)群眾參與社區(qū)風(fēng)險管理的積極性，形成社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理的最大合力，增強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制的穩(wěn)健性。

4.3 利用數(shù)字化技術(shù)提高社區(qū)應(yīng)急管理的準(zhǔn)確性和智能化

以信息技術(shù)推動社區(qū)風(fēng)險應(yīng)急管理成為大勢所趨。一是要建立專業(yè)的社區(qū)智能技術(shù)運(yùn)維隊伍。進(jìn)一步加強(qiáng)運(yùn)維隊伍的專業(yè)水平和服務(wù)理念培育，持續(xù)優(yōu)化專業(yè)隊伍的人員結(jié)構(gòu)，使其在年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷等方面都達(dá)到較好的匹配比例。二是建立社區(qū)應(yīng)急管理的敏捷性預(yù)警系統(tǒng)。災(zāi)害事件中信息的有效傳遞和數(shù)據(jù)共享是危機(jī)管理的關(guān)鍵，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算等手段，搭建數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)信息的快速傳輸，為社區(qū)突發(fā)事件的早期處理提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持警告。三是建立科學(xué)的數(shù)據(jù)治理決策機(jī)制。要統(tǒng)籌發(fā)展基層社區(qū)大數(shù)據(jù)平臺，充分整合社區(qū)居民基礎(chǔ)、網(wǎng)格化管理、計劃生育、綜合治療等數(shù)據(jù)，建立“以數(shù)據(jù)說話”的風(fēng)險管理方法。四是加強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險應(yīng)急智能技術(shù)產(chǎn)品的開發(fā)。比如，要加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急救援、消防器材和高端智能產(chǎn)品的開發(fā)應(yīng)用，減少人員接觸造成的傷亡，實(shí)現(xiàn)技術(shù)救助而非人工救災(zāi)。

4.4 樹立風(fēng)險全周期管理理念

韌性治理是一種動態(tài)的、全過程的治理方式，包括預(yù)警、過程中處理和事后恢復(fù)等階段。首先，應(yīng)該將公共危機(jī)意識教育和應(yīng)急能力培訓(xùn)納入社區(qū)建設(shè)的范疇。例如，根據(jù)風(fēng)險不同階段的特點(diǎn)，開展不同的學(xué)習(xí)教育內(nèi)容，提高社區(qū)居民的風(fēng)險意識、自助技能和互助意識。其次，根據(jù)社區(qū)人口特征的基本情況和實(shí)際情況在不同社區(qū)開展容易與社區(qū)居民共鳴的文化活動，營造新的社區(qū)文化氛圍，增強(qiáng)居民的歸屬感、認(rèn)同感和凝聚力。再次，制定危機(jī)后居民心理健康指導(dǎo)和管理方案，重點(diǎn)對老年弱勢群體、貧困群體和死者家屬進(jìn)行心理康復(fù)，消除心理應(yīng)激反應(yīng)和焦慮反應(yīng)，確保心理健康。

總之，社區(qū)韌性治理的實(shí)現(xiàn)是一個長期的目標(biāo)。不僅需要防災(zāi)減災(zāi)場所、設(shè)施設(shè)備的物理環(huán)境建設(shè)，更需要社區(qū)應(yīng)急治理體系的主體、機(jī)制、技術(shù)和理念的優(yōu)化。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)韌性社區(qū)從被動應(yīng)對向主動參與、與風(fēng)險共存的轉(zhuǎn)變。

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