文 陳志光 何靜姝

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民走過(guò)的百年歷程，是光榮輝煌的一百年，也是艱苦卓絕的一百年；是奠基立業(yè)的一百年，也是開(kāi)辟未來(lái)的一百年。習(xí)近平總書記高度重視學(xué)習(xí)歷史特別是黨的歷史，強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史是一部生動(dòng)的教科書，是中國(guó)近現(xiàn)代以來(lái)歷史最為可歌可泣的篇章，要倍加珍惜黨的歷史，深入研究黨的歷史，認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的歷史，全面宣傳黨的歷史，充分發(fā)揮黨的歷史以史鑒今、資政育人的作用。為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話和重要指示批示精神，結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育和工作實(shí)際，通過(guò)認(rèn)真梳理資料、深入研究思考、提煉規(guī)律性認(rèn)識(shí)等多種方式，深入學(xué)習(xí)我國(guó)人民代表大會(huì)制度及預(yù)算審查監(jiān)督制度的萌芽、發(fā)展、壯大、完善的歷程，對(duì)我國(guó)預(yù)算審查監(jiān)督歷史進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，從回顧歷史中汲取經(jīng)驗(yàn)和力量，不忘初心、牢記使命，砥礪前行，奮進(jìn)新時(shí)代、新征程。

我國(guó)的預(yù)算審查監(jiān)督制度是伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的成立、發(fā)展、挫折和壯大的歷程一步步發(fā)展起來(lái)的。概略地看，以1954年人民代表大會(huì)制度正式建立為界，可以分為人民代表大會(huì)制度建立前預(yù)算審查監(jiān)督階段（以下簡(jiǎn)稱“前人大預(yù)算審查監(jiān)督”）和人大預(yù)算審查監(jiān)督階段兩大階段八個(gè)時(shí)期。在前人大預(yù)算審查監(jiān)督階段，以審計(jì)監(jiān)督加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)為主要特征，是為人大預(yù)算審查監(jiān)督的初始實(shí)踐探索，為建立人大預(yù)算審查監(jiān)督制度提供了借鑒和參考。隨著1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的召開(kāi)，預(yù)算審查監(jiān)督制度正式建立，并伴隨黨和國(guó)家事業(yè)的發(fā)展而不斷鞏固和發(fā)展，展現(xiàn)出蓬勃生機(jī)和制度活力。

前人大預(yù)算審查監(jiān)督階段

1.土地革命時(shí)期

在土地革命時(shí)期，在各根據(jù)地和紅軍不斷發(fā)展的形勢(shì)下，1931年11月7日至20日，中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)在瑞金召開(kāi)，選舉產(chǎn)生中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府，毛澤東當(dāng)選為中央執(zhí)行委員會(huì)主席和中央執(zhí)行委員會(huì)人民委員會(huì)主席。中華蘇維埃共和國(guó)是中國(guó)歷史上第一個(gè)全國(guó)性的工農(nóng)民主政權(quán)，是中國(guó)共產(chǎn)黨在局部地區(qū)執(zhí)政的重要嘗試。中華蘇維埃共和國(guó)實(shí)行工農(nóng)兵代表大會(huì)制度，分為鄉(xiāng)（市）、區(qū)、縣、省和全國(guó)五級(jí)。各級(jí)蘇維埃政府廣泛吸收工農(nóng)群眾代表參加政權(quán)管理，行使當(dāng)家做主的權(quán)利。這種制度，體現(xiàn)了廣大人民群眾的根本利益的要求。從1931年11月到1934年1月，中央根據(jù)地進(jìn)行三次民主選舉，并頒布了選舉法細(xì)則。

蘇維埃政府注重廉政建設(shè)，嚴(yán)懲腐敗分子。1933年12月15日，中華蘇維埃共和國(guó)中央執(zhí)行委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為的第二十六號(hào)訓(xùn)令》，規(guī)定蘇維埃機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)及公共團(tuán)體的工作人員，貪污公款達(dá)500元以上者處以死刑，300元以上500元以下者處以2年以上5年以下監(jiān)禁，100元以上300元以下者處以2年以下監(jiān)禁。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，各級(jí)蘇維埃政府嚴(yán)肅查處腐敗案件，深得民心。1934年初，中華蘇維埃第二次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)。會(huì)議指出：在財(cái)政政策上，“應(yīng)該使一切蘇維埃人員明白，貪污浪費(fèi)是極大的犯罪。向著貪污浪費(fèi)作堅(jiān)決斗爭(zhēng)，過(guò)去雖有了些成績(jī)，以后還應(yīng)加倍的用力”。這次大會(huì)后，中華蘇維埃共和國(guó)頒布法規(guī)，建立了審計(jì)監(jiān)督制度。新成立的中央審計(jì)委員會(huì)開(kāi)展財(cái)政預(yù)決算審查、國(guó)家企業(yè)和群眾團(tuán)體財(cái)政收支檢查、節(jié)省運(yùn)動(dòng)專項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果在《紅色中華》報(bào)上公布，在規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)收支、查出貪污浪費(fèi)、促進(jìn)廉政建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。

2.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期

1937年7月7日抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后，國(guó)共實(shí)現(xiàn)第二次合作，進(jìn)行全民族抗日，陜甘寧邊區(qū)政府成為國(guó)民政府一個(gè)特區(qū)政府。隨著抗日根據(jù)地的不斷發(fā)展，邊區(qū)政府機(jī)構(gòu)增多，各種費(fèi)用不斷增加，抗日根據(jù)地財(cái)政進(jìn)入困難時(shí)期，出現(xiàn)武器彈藥嚴(yán)重不足，軍糧供應(yīng)不穩(wěn)定，醫(yī)療經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏，軍用被服供給嚴(yán)重短缺等情況，財(cái)政收支也隨之出現(xiàn)紊亂現(xiàn)象。為克服財(cái)政困難，黨中央采取了一系列措施，加強(qiáng)監(jiān)督管理，其中審計(jì)監(jiān)督成為根據(jù)地政權(quán)監(jiān)督的重要組成部分，1937年9月陜甘寧邊區(qū)政府下設(shè)審計(jì)處，并于12月發(fā)布《統(tǒng)一財(cái)政問(wèn)題》通令。1938年3月，邊區(qū)審計(jì)處改為財(cái)政廳下屬的審計(jì)科，1939年1月又恢復(fù)政府直屬。這一時(shí)期，為應(yīng)對(duì)國(guó)民黨頑固派對(duì)邊區(qū)的經(jīng)濟(jì)封鎖，我黨實(shí)行“精兵簡(jiǎn)政”政策，很多機(jī)構(gòu)和人員都被合并或撤銷，但審計(jì)機(jī)構(gòu)一直保存下來(lái)并向縣一級(jí)發(fā)展。與此同時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)具有明顯的獨(dú)立性，并通過(guò)采取制定系統(tǒng)的審計(jì)法律法規(guī)，注重不斷提高審計(jì)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)等措施，統(tǒng)一收支，強(qiáng)化財(cái)政管理，實(shí)行“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障供給”的經(jīng)濟(jì)工作和財(cái)政工作方針，各根據(jù)地財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況有了明顯好轉(zhuǎn)，財(cái)政監(jiān)督管理逐步規(guī)范，為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利奠定較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.新民主主義向社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期

隨著新民主主義革命的勝利，1949年9月下旬，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會(huì)。《中央人民政府組織法》第七條第六項(xiàng)規(guī)定“批準(zhǔn)或修改國(guó)家的預(yù)算和決算”。這是新中國(guó)成立后有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定的第一次出現(xiàn)，也是新中國(guó)預(yù)算審查監(jiān)督制度的起點(diǎn)。從1949年10月到1954年9月第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開(kāi)，中央人民政府委員會(huì)始終履行了組織法規(guī)定的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)。主要表現(xiàn)在：一是聽(tīng)取政務(wù)院關(guān)于國(guó)家財(cái)政預(yù)算編制的報(bào)告，審議通過(guò)國(guó)家財(cái)政預(yù)算和決算。中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議（1949年12月）審議通過(guò)1950年度全國(guó)財(cái)政收支概算，第十次會(huì)議（1950年12月）審議通過(guò)1951年度全國(guó)財(cái)政收支總概算，第十六次會(huì)議（1952年8月）審議通過(guò)1952年度國(guó)家財(cái)政收支預(yù)算，第二十三次會(huì)議（1953年2月）審議通過(guò)1953年國(guó)家財(cái)政收支預(yù)算，第三十一次會(huì)議（1954年6月）審議通過(guò)1954年國(guó)家預(yù)算。二是及時(shí)聽(tīng)取政務(wù)院關(guān)于財(cái)經(jīng)工作情況的報(bào)告，批準(zhǔn)和決定了經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一些有關(guān)重要事項(xiàng)。如，中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議聽(tīng)取了關(guān)于物價(jià)問(wèn)題和發(fā)行公債的報(bào)告，第七次會(huì)議聽(tīng)取了關(guān)于財(cái)政狀況和糧食狀況的報(bào)告，第十二次會(huì)議聽(tīng)取了關(guān)于財(cái)政問(wèn)題的報(bào)告等。

自1954年我國(guó)人民代表大會(huì)制度建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展完善，人大預(yù)算審查監(jiān)督法治建設(shè)不斷健全，制度體系逐步完善，監(jiān)督實(shí)效日益增強(qiáng)。依據(jù)不同時(shí)期改革發(fā)展歷史背景，人大預(yù)算審查監(jiān)督發(fā)展歷程可分為以下五個(gè)時(shí)期：

1.初步建立時(shí)期（1954-1966年）

1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京隆重召開(kāi)，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度的正式建立。會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》，是新中國(guó)第一部具有社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)行使“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和決算”的職權(quán)并“設(shè)立預(yù)算委員會(huì)”，國(guó)務(wù)院行使“執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算”的職權(quán)。會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》對(duì)具體承擔(dān)預(yù)決算審查職能的機(jī)構(gòu)作出了規(guī)定，即“預(yù)算委員會(huì)審查全國(guó)人民代表大會(huì)交付的預(yù)算、決算案和其他同預(yù)算有關(guān)的議案”。為做好人大預(yù)算審查工作，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議設(shè)立“預(yù)算委員會(huì)”。這一階段，標(biāo)志著全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)家預(yù)算、決算的審查制度正式依法建立。

2.遭受破壞時(shí)期（1966-1978年）

由于受到政治運(yùn)動(dòng)的沖擊，人民代表大會(huì)制度遭受挫折、陷入停滯，全國(guó)人大預(yù)算委員會(huì)自1966年起停止工作，國(guó)家預(yù)算制度運(yùn)行及人大審查監(jiān)督脫離正常狀態(tài)。自1966年7月7日召開(kāi)第三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議起，在長(zhǎng)達(dá)8年6個(gè)月的時(shí)間里全國(guó)人大及其常委會(huì)再?zèng)]有舉行會(huì)議，全國(guó)人大及其常委會(huì)實(shí)際上已失去了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，自然也無(wú)法行使審查批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算的職權(quán)。盡管1975年1月恢復(fù)召開(kāi)的四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的1975年憲法和1978年3月五屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的1978年憲法，仍然規(guī)定由全國(guó)人民代表大會(huì)審批國(guó)家預(yù)算、決算，但實(shí)際上這兩次會(huì)議都沒(méi)有安排審批國(guó)家預(yù)算的議程，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審查和批準(zhǔn)職權(quán)成為“紙上權(quán)力”。這一階段，是人民代表大會(huì)制度發(fā)展史上極其特殊的時(shí)期，民主法治遭到嚴(yán)重破壞，全國(guó)人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督工作處于停滯狀態(tài)。

1954年9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京隆重召開(kāi)（資料圖片）

3.恢復(fù)發(fā)展時(shí)期（1979-1991年）

1979年6月召開(kāi)的五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審查批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院《關(guān)于1978年國(guó)家決算和1979年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告》，這標(biāo)志著全國(guó)人大預(yù)算審查監(jiān)督制度正式恢復(fù)。會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和預(yù)算、決算”職權(quán)，地方人大預(yù)算審查監(jiān)督制度也以法律形式正式確立。為適應(yīng)預(yù)算審查監(jiān)督工作需要，全國(guó)人大逐步加強(qiáng)專門委員會(huì)工作，于1983年設(shè)立財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)并代行原預(yù)算委員會(huì)職權(quán)；制定完善全國(guó)人大議事規(guī)則，于1989年通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》標(biāo)志著人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)力行使逐步程序化。這一階段，全國(guó)人大及地方各級(jí)人大的工作逐步走入正軌，審查批準(zhǔn)預(yù)算、聽(tīng)取預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告是人大預(yù)算監(jiān)督的主要內(nèi)容。

4.逐步成熟時(shí)期（1992-2011年）

1992年，黨的十四大召開(kāi)，明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。為適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)，1994年3月八屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，這是我國(guó)建國(guó)以來(lái)頒布的第一部預(yù)算單行法，對(duì)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算和監(jiān)督等都作出了較為全面的規(guī)定。1999年12月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，這是全國(guó)人大歷史上第一次就專項(xiàng)監(jiān)督工作作出決定。2007年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，為人大開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督提供了更有力的法律保障。此后，地方各級(jí)人大常委會(huì)特別是省級(jí)人大常委會(huì)紛紛制定或修訂了地方人大預(yù)算審查監(jiān)督條例或監(jiān)督法實(shí)施辦法，人大預(yù)算審查監(jiān)督的法制化體系更加健全完善。為更好地履行預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)，全國(guó)人大及地方各級(jí)人大常委會(huì)相繼設(shè)立了預(yù)算工作委員會(huì)，積極探索審查監(jiān)督新方式新技術(shù)，推動(dòng)了部門預(yù)算改革、政府收支分類改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、政府采購(gòu)制度改革等一系列重要改革，政府預(yù)算管理的科學(xué)化和精細(xì)化水平不斷提升，人大預(yù)算審查監(jiān)督成效日益彰顯。

5.全面發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代時(shí)期（2012年至今）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就人大制度和人大工作提出一系列新論斷新舉措新要求，為在新的歷史條件下堅(jiān)持、完善、發(fā)展人民代表大會(huì)制度，提供了科學(xué)理論指南和根本遵循，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督事業(yè)開(kāi)啟新局面、進(jìn)入新時(shí)代。十八大以來(lái)，在黨的全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告和中央全會(huì)的決定等重要文件中，多次專門就加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能提出明確要求、作出重要部署，2012年黨的十八大提出，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督；2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出，加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能；2018年黨的十九屆三中全會(huì)提出，加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算決算、國(guó)有資產(chǎn)管理等的監(jiān)督職能，黨中央先后出臺(tái)建立審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)、建立國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度、預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)等改革文件；全國(guó)人大接續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)，同時(shí)還制定建立預(yù)算審查前聽(tīng)取人大代表和社會(huì)各界意見(jiàn)建議機(jī)制、推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督指導(dǎo)意見(jiàn)等，以及加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定、加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定等法律規(guī)范，將黨中央加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署上升為法律法規(guī)，將黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。這一階段，黨中央對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能賦予了新職權(quán)、提出了新要求，是人大預(yù)算審查監(jiān)督進(jìn)入創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制、全面深化拓展的新發(fā)展階段。

回首來(lái)時(shí)路，啟航新時(shí)代，奮進(jìn)新征程。習(xí)近平總書記指出：“歷史是最好的老師”，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部還要認(rèn)真學(xué)習(xí)黨史、國(guó)史，知史愛(ài)黨，知史愛(ài)國(guó)。要了解我們黨和國(guó)家事業(yè)的來(lái)龍去脈，汲取我們黨和國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，正確了解黨和國(guó)家歷史上的重大事件和重要人物。這對(duì)正確認(rèn)識(shí)黨情、國(guó)情十分必要，對(duì)開(kāi)創(chuàng)未來(lái)也十分必要，因?yàn)闅v史是最好的教科書”。通過(guò)梳理我國(guó)預(yù)算審查監(jiān)督史，我們更深刻感受到致力于中華民族偉大復(fù)興千秋偉業(yè)的中國(guó)共產(chǎn)黨的偉大和光榮，更增添了我們作為一名共產(chǎn)黨員的自豪感、責(zé)任感、使命感。黨領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)算審查監(jiān)督史，為當(dāng)下和今后進(jìn)一步做好預(yù)算審查監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作提供了借鑒、參考和啟示，更為我們做好新時(shí)代預(yù)算審查監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作提供了強(qiáng)大的精神動(dòng)力和不竭的奮斗源泉。