文 譚映月

解決先天不足 借助外腦為立法提供助力

2015年9月25日，茂名市人大及其常委會成為廣東省第二批獲得地方立法權(quán)的市。如何能夠接得住、用得好、用得足地方立法權(quán)，為茂名市的經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力的法治保障，是擺在毫無經(jīng)驗的茂名市面前亟需解決的問題，任務(wù)繁重而艱巨，壓力空前。

空前的壓力主要來源于三個自身存在的先天不足：一是立法機構(gòu)設(shè)置不健全、立法能力薄弱。獲得地方立法權(quán)前，茂名市人大及其常委會缺乏獨立專門的能力與職責相匹配的立法審議機構(gòu)和立法隊伍，獲得地方立法權(quán)后隨即建立了由10名相關(guān)法律專家、學者或有實踐經(jīng)驗的法律工作者為主體的法制委員會，而初始成立的法制工作委員會只有一名主任和兩名工作人員，立法力量非常單薄，立法知識儲備匱乏。二是立法人才資源稀缺。茂名市范圍內(nèi)只有廣東石油化工學院一所二本院校，擁有學士學位授權(quán)的法學專業(yè)非該院校的優(yōu)勢專業(yè)，師資力量缺乏對立法工作的研究，難以提供高層次的專業(yè)支撐和智力支持。三是同時熟悉立法規(guī)律、法律知識以及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域業(yè)務(wù)知識的市人大常委會組成人員和立法工作人員少之又少。目前市人大常委會組成人員共38人，其中有法律專業(yè)背景的成員只有11人，占組成人員總?cè)藬?shù)28.9%，常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)往往決定了法規(guī)的審議質(zhì)量。

2020年1月，茂名市人大常委會召開立法咨詢專家聘任會議

面對立法工作隊伍的先天條件不足，如何穩(wěn)妥地走好立法工作的第一步，即構(gòu)筑法規(guī)質(zhì)量的“護河堤壩”從而達到中央和省的立法工作要求，就是重中之重。在經(jīng)過認真分析、研究后，市人大常委會決定借助外腦建立立法咨詢專家和法務(wù)助理的雙層立法參謀制度，通過聘請城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域的專家，法學研究和法律實務(wù)的專家、學者和實務(wù)工作者，以及語言文學專家、民俗專家等，發(fā)揮他們自身在理論研究、實踐探索、科研力量等方面的優(yōu)勢，以高質(zhì)量的地方立法引領(lǐng)和推動茂名市的法治建設(shè)。

提高立法質(zhì)量，必須深入推進科學立法、民主立法，這就必然要求充分發(fā)揮外腦特別是專家、學者、律師在立法中的重要作用。

2015年3月15日修正的立法法第三十六、五十三條規(guī)定了專家參與立法的制度，明確了在有關(guān)問題專業(yè)性較強、重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整方面的專家參與，同時也明確了專業(yè)性較強的法規(guī)草案的起草、征求意見和建議環(huán)節(jié)的專家參與。這些規(guī)定給借助外腦進行民主立法、科學立法提供了清晰的法律指引。

把好前端關(guān)口 為法規(guī)把脈問診開良方

為了彌補立法條件的先天不足，最大限度地爭取專業(yè)支撐和智力支持，從前端關(guān)口提高法規(guī)草案的質(zhì)量，從而提升立法的科學化、精細化程度，茂名市廣泛吸收本地相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜壹尤肓⒎üぷ鞲鱾€環(huán)節(jié)，并拓寬專家參與立法工作的途徑。

2016年2月25日，茂名市十一屆人大常委會第六十次主任會議通過《關(guān)于建立茂名市人大常委會立法咨詢專家?guī)斓臎Q定》和《關(guān)于遴選立法咨詢專家工作實施辦法》，每屆立法咨詢專家?guī)煊?0人組成，其中，聘請法學研究和法律實務(wù)的專家、學者15名，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域的專家、學者和實務(wù)工作者12名，其他方面的專家如語言文學專家、民俗專家3名，任期與當屆人大常委會任期一致。專家?guī)斓臉?gòu)成，符合茂名市經(jīng)濟社會改革發(fā)展重點領(lǐng)域?qū)I(yè)資源和地方立法實際需求，結(jié)構(gòu)科學，層次合理，具有非常強的專業(yè)性、代表性、權(quán)威性。

2016年5月20日，市十一屆人大常委會第六十七次主任會議通過《茂名市人民代表大會常務(wù)委員會立法咨詢專家工作規(guī)定》，對立法咨詢專家任職條件、產(chǎn)生程序、咨詢事項、工作要求等進行了詳盡的規(guī)定，對專家參與立法規(guī)劃、年度立法計劃編制及法規(guī)立項，參與本市地方性法規(guī)草案的起草、審議，參與立法中重點、難點問題的聽證、論證等各方面作了詳盡規(guī)定。立法咨詢專家的參與范圍進一步得到拓展，貫穿了立法項目論證、法規(guī)起草、審議、修改和立法后評估、執(zhí)法檢查等各個環(huán)節(jié)，并規(guī)定了保障措施，大力支持立法咨詢專家的工作。

2017年3月29日經(jīng)省人大常委會批準的《茂名市制定地方性法規(guī)條例》第九、十六、四十六、四十七、四十八條將專家參與立法制度納入茂名市地方性法規(guī)的制定程序，并以法規(guī)條文形式保障了可以邀請專家參與立法建議項目論證的專業(yè)支撐和智力支持需求。

為了增強征詢意見的針對性、有效性，針對具體的法規(guī)根據(jù)立法事項涉及的專業(yè)領(lǐng)域，區(qū)分不同專題，從專家?guī)熘羞x取部分合適專家開展專題征詢，通過召開座談會、論證會、聽證會、研討會、現(xiàn)場考察等多種方式，邀請相關(guān)專家就重要法規(guī)項目的立項和立法工作中涉及重大利益調(diào)整或者各方面意見分歧較大、專業(yè)性較強的重要問題發(fā)表意見和建議，如《茂名市危險化學品道路運輸管理條例》審議階段，先后召開了3次專題論證會，就專用車輛及設(shè)備要求、專用車輛停車場、運輸作業(yè)管理等有關(guān)問題進行論證，從而對其中的重點、難點問題形成了合理可行的解決方案。

守住后端關(guān)口 為法規(guī)集思廣益設(shè)屏障

2020年10月30日市十二屆人大常委會第八十次主任會議通過《茂名市人大常委會法務(wù)助理聘用辦法》《茂名市人大常委會法務(wù)助理工作規(guī)范》《茂名市人大常委會法務(wù)助理工作考核管理辦法》，對法務(wù)助理的選聘、工作職責、權(quán)利義務(wù)和考核管理進行規(guī)定。在立法調(diào)研、審議法規(guī)、履行執(zhí)法檢查等相關(guān)工作中，法務(wù)助理可以圍繞立法項目中的重點工作、人民群眾關(guān)心的熱點難點問題，利用其扎實的法律專業(yè)知識及豐富的社會實踐經(jīng)驗，從法律角度和群眾角度分析研究，給市人大常委會組成人員及各專委、工委建言獻策，有效參與并監(jiān)督立法?！皟赊k法一規(guī)范”的出臺意味著茂名市正式形成了使用外腦的雙層立法參謀制度，真正升級為全過程全覆蓋，為建設(shè)一支多層面、立體式的立法工作隊伍打下了一塊堅硬的基石。

2021年1月18日，市人大常委會從全市500多名律師中聘請了20名來自不同專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)秀律師作為常委會法務(wù)助理。今年的立法計劃項目《茂名市森林防火聯(lián)防條例》《茂名市生活垃圾分類管理條例》征求意見稿在4月20日二審前統(tǒng)一發(fā)送給所有法務(wù)助理。在收回的意見對兩個條例中的有關(guān)問題提出了專業(yè)的意見，進一步提高了法規(guī)的審議質(zhì)量。法務(wù)助理首次參與立法工作并提供了有效的法律意見，他們的積極性和專業(yè)性獲得了一致的好評。

注重本地實際 凸顯法規(guī)的茂名特色

立法咨詢專家和法務(wù)助理作為茂名市地方立法工作隊伍的重要組成部分，已經(jīng)成為市人大立法工作開拓新局面、凸顯茂名特色的重要資源和力量。

地方特色是地方性法規(guī)的生命力所在。市人大及其常委會始終把堅持突出地方特色，提高法規(guī)的可操作性擺在立法工作的第一位。為了立法中能夠結(jié)合茂名市的實際情況和特點，所聘請的立法咨詢專家和法務(wù)助理均為本地人，參與立法活動較為便利，對茂名市的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況也非常熟悉，能夠準確把握立法項目中應(yīng)該解決的本地實際問題，增加法規(guī)條款的針對性和可操作性，使法規(guī)條款更符合茂名實際、體現(xiàn)茂名特色，使得茂名市的地方性法規(guī)在“不抵觸、有特色、可操作”的立法原則中實現(xiàn)立法過程有新思路，制度模式有新突破，如《茂名市村莊規(guī)劃建設(shè)管理條例》貫徹落實黨中央鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的同時，有效解決原來分宅與分戶互為前置、建新不拆舊、盤活閑置宅基地、建筑安全等一系列本地難題。

此外，無論是立法咨詢專家還是法務(wù)助理，因其地位相對超脫、利益相對中立，通過不同層級參與立法可以在一定程度上克服由行政主管部門牽頭起草法規(guī)草案出現(xiàn)的部門利益壟斷傾向，防止“部門利益法制化”，準確把好法規(guī)的合法性、公平性、管用性，更好地維護好廣大人民群眾的正當權(quán)益。

在新的歷史條件下，建立立法咨詢專家和法務(wù)助理雙層立法參謀制度是市人大及其常委會深入推進科學立法、民主立法、依法立法的重大制度創(chuàng)新的探索和實踐，也是完善黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，不斷提高立法質(zhì)量和效率，推進以良法保障善治的必要之舉。