文 董仁達

東莞作為全國五個不設(shè)市轄區(qū)的“直筒子市”之一，其下轄的東城、南城、莞城、萬江4個街道2018年GDP總量為1 300多億元。作為珠三角外向型經(jīng)濟城市，經(jīng)濟體量大、外來常住人口多的特點使得街道人大工作任務(wù)更加繁重。2019年6月，東莞市人大常委會在全省率先出臺關(guān)于加強街道人大工作規(guī)范化建設(shè)的意見，以“一攬子”綜合授權(quán)路徑和“1+5+X”政策“組合拳”的方式破解工作困境、補齊工作短板、提高工作效能，創(chuàng)建了我省街道人大工作的“東莞經(jīng)驗”。

意見實施以來，4個街道2019年組織代表活動134次，其中：組織代表開展視察調(diào)研52次、工作評議7次。代表累計進聯(lián)絡(luò)點聯(lián)系群眾1 472人次，收集意見建議224條，落實處理219條。東莞市人大常委會主動作為，以“工匠精神”推動街道人大工作制度創(chuàng)新，正是一個基層人大對中國特色社會主義民主政治作出的生動詮釋。

地方組織法第五十三條對街道人大工作機構(gòu)作出了規(guī)定。黨的十九大報告指出，要健全人大組織制度和工作制度，加強“兩個機關(guān)”建設(shè)。省委人大工作會議和《中共廣東省委關(guān)于加強新時代人大工作的意見》提出，要規(guī)范人大街道工委工作職責，加強工作力量。省人大常委會“推進縣鄉(xiāng)人大工作年”三年工作計劃要求深化推進，實現(xiàn)全省基層人大工作和建設(shè)全面進步、全面過硬。

東莞是全國5個市直管鎮(zhèn)體制的城市之一，特殊的行政架構(gòu)具有政令便捷暢通、組織運轉(zhuǎn)高效、基層活力較強的獨特優(yōu)勢。東莞街道人大工作機構(gòu)自2007年設(shè)立以來，在提高黨的治理能力、鞏固基層民主政權(quán)、推動經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但人大街道工委不是真正意義上的一級權(quán)力機關(guān)，在法律地位、機構(gòu)定位、工作職責等方面缺乏明確標準，存在上位法支撐不足、工作職責不清晰、代表數(shù)量較少等困境，不享有重大事項討論決定權(quán)和預(yù)算調(diào)整審查批準等職權(quán)，作用發(fā)揮存在局限，工作開展“底氣不足”。因此，迫切需要在市級層面出臺操作性較強的工作指導(dǎo)意見，確保街道人大作用發(fā)揮更切實際、工作開展有章可循。

創(chuàng)新實踐

加強街道人大工作規(guī)范化建設(shè)既要著眼于健全人大工作體系，又要立足給予街道務(wù)實的制度支撐，必須因地制宜。為此，東莞市人大常委會充分考慮莞城、南城、東城、萬江4個街道經(jīng)濟社會發(fā)展活躍的特點，從制度供給端入手，以出臺《東莞市人大常委會關(guān)于加強街道人大工作規(guī)范化建設(shè)的意見（試行）》為核心搭建“1+5+X”雙向政策體系（其中1是市出臺的總體制度、5是街道落實的重點制度、X是街道探索的制度創(chuàng)新），從人大街道工委的現(xiàn)實痛點、難點、堵點上精準發(fā)力，率先探索出一條東莞速度、東莞質(zhì)量、東莞方案“三具備”的破解路徑，彌補了街道一級的人大制度空白。不僅成為東莞首個關(guān)于街道人大工作的政策支撐，也是全省地級市首份對街道人大工作進行明確授權(quán)的綜合性文件。

2018年7月5日，東莞市鎮(zhèn)街人大工作示范點經(jīng)驗推廣會召開

在高度重視中凝聚合力。四個街道通過明確人大街道工委的性質(zhì)、職責、地位，進一步健全了工委組織架構(gòu)，規(guī)范了主任會議組成人員和召開程序，完善了有關(guān)任免手續(xù)，委員人數(shù)9人。街道黨委也進一步加大對人大的支持力度，在預(yù)算支出總體趨緊形勢下，2020年共安排近400萬元經(jīng)費保障人大工作。自2019年6月意見出臺和制度體系實施以來，四個街道積極圍繞減稅降費、水污染治理、交通擁堵等重點工作開展“行走街道”、聯(lián)系企業(yè)走訪、人大活動周和“代表活動日”等系列活動，組織代表開展活動200余次，視察調(diào)研52次、工作評議7次、提出代表建議68條，代表累計進聯(lián)絡(luò)點聯(lián)系群眾1 472人次，收集意見建議224條，落實處理219條，辦結(jié)率達97%。

在規(guī)范運作中展現(xiàn)特色。四個街道積極成立代表工作小組，大力開展中心聯(lián)絡(luò)站和社區(qū)聯(lián)絡(luò)站建設(shè)，將駐街道的93名市人大代表分編到法制與社會建設(shè)、財經(jīng)、城建環(huán)境與資源保護、教科文衛(wèi)華僑外事四個小組，激活了閉會期間代表活動的主陣地。東城街道扎實落實“四支隊伍”建設(shè)，在各選區(qū)推選37名具有較強代表性的選民代表，面向街道屬單位部門和社會聘請21名專業(yè)知識強、業(yè)務(wù)能力突出的專業(yè)人士作為咨詢專家，并在各個社區(qū)配備人大工作聯(lián)絡(luò)員、信息員28名，破解了長期制約街道人大隊伍薄弱的困境。此外，充分發(fā)揮人大工作基礎(chǔ)較好的優(yōu)勢，把選民代表會議和民生實事票決工作相結(jié)合，積極探索落實重大民生實事票選制，制定《東城街道重大民生實事項目代表票選制工作實施方案》，構(gòu)建“聯(lián)合黨政辦共同開展項目征集——選民代表會議審議表決——全程跟蹤監(jiān)督強化落實”閉環(huán)機制，更好地增強決策實效，反映社情民意。

在強化監(jiān)督中突出實效。四個街道以制度體系出臺為契機，緊盯街道財政預(yù)算監(jiān)督這一授權(quán)監(jiān)督的工作重點，把發(fā)揮“四支隊伍”優(yōu)勢與人大預(yù)算監(jiān)督向支出預(yù)算和政策拓展改革新要求相結(jié)合，突出抓好預(yù)算源頭和重點審查內(nèi)容，實現(xiàn)審查監(jiān)督關(guān)口前移。莞城街道引入了選民代表和咨詢專家參與人大代表對預(yù)算的專題監(jiān)督，組織聽取街道辦事處關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的報告，摸索出一條從“成立咨詢小組——召開預(yù)算監(jiān)督培訓——開展初審工作——出具初審報告——開展執(zhí)行情況調(diào)研、專題詢問、預(yù)算完成度調(diào)研——執(zhí)行情況報告審查——出具執(zhí)行情況審查報告”的監(jiān)督模式，推動2020年街道預(yù)算向民生傾斜，保障教育支出4.88億、社保就業(yè)支出1.77億，同比分別增長24.61%和25.08%。

特色亮點

東莞街道人大工作規(guī)范化建設(shè)的“最后一公里”之所以走得堅定有力，關(guān)鍵是從理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、機制創(chuàng)新上“三向發(fā)力”，充分激發(fā)出市鎮(zhèn)兩級人大的主觀能動性，形成了上下一盤棋的強大合力。主要特色體現(xiàn)在：

挖潛法律內(nèi)涵，明確了“四個特性”，從理論角度對地方組織法進行了深度解析。一是明確了機構(gòu)主體的派出性。人大街道工委不屬于地方人大體系的直接層級，而是其“派出機構(gòu)”，與常委會內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)性質(zhì)地位相同，工委主任、副主任由上級人大常委會任命。二是明確了職權(quán)行使的間接性。人大街道工委的主要職責分為服務(wù)代表履職和行使交辦權(quán)力兩個層面，不能直接行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有的重大事項決定、監(jiān)督和人事任免等法定“三權(quán)”，必須經(jīng)上一級人大常委會交辦才能代行部分職權(quán)。三是明確了領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的雙重性。人大街道工委作為上一級人大常委會設(shè)立的工作機構(gòu)，在其授權(quán)下開展工作、向其報告并受其直接領(lǐng)導(dǎo)。同時，因工作覆蓋面涉及整個街道轄區(qū)，必須接受街道黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。四是明確了機構(gòu)自身的地域性。街道人大是基層民主政治建設(shè)的前沿陣地，與側(cè)重于具體職能的專門（工作）委員會相比，不局限于某一類型的具體工作，而是與街道發(fā)展重心和群眾關(guān)注有密切關(guān)聯(lián)。

提煉現(xiàn)實經(jīng)驗，打牢了“四梁八柱”，從實踐角度先行先試探索實踐。一是組建了決策機構(gòu)。參考鎮(zhèn)人大主席團設(shè)計，首次在人大街道工委設(shè)置委員，人數(shù)一般為7-9人，與人大街道工委主任、副主任共同組成人大街道工委主任會議，使人大街道工委有了開展日常工作的決策機構(gòu)。二是組建了民意平臺。參考鎮(zhèn)人民代表大會會議，首次提出有條件的街道可探索舉行選民代表會議，豐富了街道人大的民意基礎(chǔ)和民主實踐。三是組建了協(xié)作隊伍。分別組建選民代表、咨詢專家、代表聯(lián)絡(luò)員、宣傳信息員“四支隊伍”，破解了長期制約街道人大“代表數(shù)量少”的困境，為開展工作提供了專業(yè)性支撐。

貫通制度體系，從“市級授權(quán)+街道自選”的機制上放大了政策效用。一是核心條款“一體式”落地。意見對街道人大工作的總體原則、性質(zhì)定位、工作機制、主要職責和組織保障進行了全面規(guī)定。特別是在工作機制上，從組織、會議、陣地、制度、隊伍5個關(guān)鍵方面對人大街道工委“應(yīng)該做什么”“可以做什么”“做到什么程度”作出了邊界清晰的明確，確保街道人大困境應(yīng)解盡解、制度落實落地。二是重點制度“一盤棋”統(tǒng)籌。一方面統(tǒng)籌重點，選取“人大街道工委主要職責、工委主任主要職責、工委主任會議議事規(guī)則、人大代表聯(lián)系選民制度、人大代表街道小組活動制度”5個重點制度作為配套措施一并起草下發(fā)，確保制度執(zhí)行蹄疾步穩(wěn)；另一方面保持彈性，要求各街道人大結(jié)合實際，在“1+5”主體框架上，建立健全本地制度的“X”，為街道探索創(chuàng)新預(yù)留空間。三是交辦監(jiān)督“一攬子”授權(quán)。結(jié)合東莞市街道經(jīng)濟總量和人口規(guī)模較大的實際，在充分遵循上位法精神的前提下，把對街道財政預(yù)算的監(jiān)督作為授權(quán)監(jiān)督工作的重點，一次性授權(quán)街道人大，用整體打包的方式明確市人大常委會交辦給人大街道工委的監(jiān)督事項，最大限度支持基層獨立開展監(jiān)督和弘揚首創(chuàng)精神。

經(jīng)驗啟示

街道是構(gòu)建共建共治共享社會治理格局的重要基礎(chǔ)，處于法治建設(shè)前沿陣地的人大街道工委，擔子更重，責任更大，更有可為。各地在經(jīng)驗借鑒上既可參考建立雙向政策體系的做法，又要因地制宜靈活創(chuàng)新。具體要做到“一二三四五”：

堅持“一個中心”。人大街道工委必須堅定正確的政治方向，自覺把人大工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，保證黨的決策部署在人大工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。

深化“兩個實效”。人大街道工委應(yīng)當厘清工作主次，始終把發(fā)揮代表主體作用擺在突出位置，把監(jiān)督工作作為重要任務(wù)，積極探索代表履職方式，切實增強監(jiān)督實效。一是深化代表工作實效。要積極搭建線上聯(lián)系群眾平臺，最大化用好用活線下聯(lián)系群眾的平臺，把密切聯(lián)系群眾落到實處；要做好代表和群眾意見建議反映、跟蹤、督辦工作，努力紓解民困；要加強代表履職管理，強化對代表的監(jiān)督約束。二是深化監(jiān)督工作實效。要開展好對街道辦事處工作的授權(quán)監(jiān)督；要開展好黨委關(guān)心群眾關(guān)注的重點監(jiān)督；要開展好上一級人大常委會交辦的協(xié)同監(jiān)督。

把好“三個關(guān)系”。一是處理好與上級人大常委會之間的關(guān)系。緊扣市人大常委會和街道工作重點，創(chuàng)新工作方式方法，推進基層治理發(fā)展。二是處理好同街道黨委的關(guān)系。自覺接受街道黨委領(lǐng)導(dǎo)，重點工作計劃安排及時征求黨委意見，爭取工作支持。三是處理好同街道辦事處的關(guān)系。把握好街道辦事處不由人大街道工委選舉產(chǎn)生，不具有對人大街道工委負責的法定義務(wù)這個定位，主動加強與街道辦事處的聯(lián)系溝通，監(jiān)督工作情況及時將向上一級人大常委會報告。

組建“四支隊伍”。一是組建選民代表隊伍，拓寬街道民主科學決策路徑，破解街道無一級人大代表的困境。二是組建咨詢專家隊伍，破解街道監(jiān)督專業(yè)性不足的困境。三是組建民情聯(lián)絡(luò)員隊伍，協(xié)助代表貼近群眾、宣傳政策、收集民意。四是組建宣傳信息員隊伍，形成上下貫通、左右相連的立體宣傳網(wǎng)絡(luò)，共同講好街道人大故事。

提升“五個水平”。一是政治建設(shè)上水平。要對“國之大者”心中有數(shù)，堅持把人大工作放在大局之中思考和謀劃，不斷筑牢做到“兩個維護”的思想根基，把人民代表大會制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。二是制度建設(shè)上水平。健全人大街道工委相關(guān)工作制度，使街道人大工作和代表履職活動有規(guī)可依。三是自身建設(shè)上水平。以建設(shè)“兩個機關(guān)”為目標，高標準、嚴要求加強自身建設(shè)，設(shè)置街道工委委員，組建人大街道工委主任會議。四是履職能力上水平。推動代表培訓從“大而全”向“小而專”轉(zhuǎn)變，適時組織好“四支隊伍”的專門培訓，提升人大街道工委整體履職水平。五是工作實效上水平?？赏ㄟ^“一攬子授權(quán)”“項目式授權(quán)”“一事一授權(quán)”的方式，授權(quán)街道獨立開展監(jiān)督，打通人大監(jiān)督在街道層面的通道，成為加強民主政治、夯實基層政權(quán)的有力支撐。

東莞市街道人大工作“5個制度”范本匯編