郝曙光　王蓓　劉彩霞　蘇季萍

隨著中國《政府采購法實(shí)施條例》以及財(cái)政部87號(hào)令、94號(hào)令、101號(hào)令、102號(hào)令的相繼印發(fā)，我國政府采購法規(guī)體系進(jìn)一步完善，政府采購行為法制化進(jìn)程逐步加快。但在“合規(guī)、節(jié)資、廉潔”導(dǎo)向下，重程序輕結(jié)果、采購主體權(quán)責(zé)不清等問題制約了政府采購效能的發(fā)揮。2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》提出了建立現(xiàn)代政府采購制度的措施。本文基于政府采購制度改革這一背景，運(yùn)用SWOT分析法，研究人民銀行加強(qiáng)采購管理所面臨的優(yōu)勢(shì)、不足、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，探索加強(qiáng)采購管理的路徑和舉措，為管理實(shí)踐提供借鑒與參考。

一、引言

《政府采購法》頒布實(shí)施已17年，政府采購規(guī)模從2003年的1659.43億元發(fā)展到2018年的35861.4億元，增長(zhǎng)近21倍，政府采購相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)定也逐漸完備。然而，“重程序輕結(jié)果、采購主體權(quán)責(zé)不清、全周期采購成本高”等實(shí)踐中暴露出的問題成了當(dāng)下政府采購的詬病，阻礙著“放管服”改革、政府采購制度推行的進(jìn)程。2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，提出加快形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度。筆者基于政府采購制度改革這一背景，運(yùn)用SWOT分析法，研究人民銀行加強(qiáng)采購管理所面臨的優(yōu)勢(shì)、不足、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，從戰(zhàn)略選擇的角度，探索人民銀行落實(shí)政府采購改革要求、加強(qiáng)采購管理的路徑和舉措。

二、基于SWOT分析法的人民銀行采購管理現(xiàn)狀分析

公開數(shù)據(jù)顯示，近五年來人民銀行政府采購金額呈逐年下降趨勢(shì)，從2015年的14.77億元逐年下降至2019年的9.52億元，采購支出占公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出比重也從2016年的21%下降至2017-2019年的16%左右。隨著集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，貫徹中央“過緊日子”要求帶來的支出經(jīng)費(fèi)壓縮，預(yù)計(jì)未來幾年政府采購金額仍將呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。

在“過緊日子”背景下，中央預(yù)算部門如何在全面預(yù)算績(jī)效管理中踐行“物有所值”，實(shí)現(xiàn)“確保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、確保重點(diǎn)業(yè)務(wù)開展”和促進(jìn)預(yù)算支出效率提升雙重目標(biāo)是人民銀行面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

SWOT分析法是公司戰(zhàn)略選擇的一種分析方法，通過對(duì)主體內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)和不足、外部機(jī)遇和挑戰(zhàn)的分析，從而有針對(duì)性地做出戰(zhàn)略決策?；谡少徶贫雀母镞@一背景和機(jī)遇，結(jié)合人民銀行管理實(shí)際，運(yùn)用SWOT分析法對(duì)人民銀行采購管理的優(yōu)勢(shì)（Strengths）、不足（Weaknesses）、機(jī)遇（Opportunities）、挑戰(zhàn)（Threats）進(jìn)行分析，然后有針對(duì)性地提出變革的路徑和舉措，是必要且可行的。

（一）人民銀行采購管理的優(yōu)勢(shì)：采購管理難度系數(shù)不高，制度和管理機(jī)制健全

從采購制度建設(shè)和執(zhí)行、履職特點(diǎn)來分析，人民銀行在政府采購管理方面的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：一是履職特點(diǎn)決定了人民銀行政府采購項(xiàng)目復(fù)雜度低，管理難度不大。人民銀行政府采購項(xiàng)目主要集中在通用設(shè)備項(xiàng)目、辦公樓或發(fā)行庫維改工程項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和車輛運(yùn)行所需服務(wù)等，基本不涉及政府采購公共服務(wù)、PPP項(xiàng)目和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等復(fù)雜項(xiàng)目，因此管理難度不大。二是政府采購制度和采購管理組織架構(gòu)較為完備。制度建設(shè)方面，在國家法律法規(guī)、部門規(guī)章之外，人民銀行還結(jié)合系統(tǒng)實(shí)際，制定了集中采購、分散采購、零星采購、批量采購管理辦法、工作規(guī)程和操作標(biāo)準(zhǔn)，建立健全了涵蓋采購需求、審核、組織、實(shí)施、履約驗(yàn)收、質(zhì)疑投訴、績(jī)效評(píng)價(jià)、檔案管理全過程制度體系;管理組織架構(gòu)方面，人民銀行分級(jí)設(shè)立以集中采購管理委員會(huì)為核心的決策、審議機(jī)構(gòu)，以及“管、采、需”三分離的采購架構(gòu)，和“分事行權(quán)、分權(quán)制衡、分層管控”的內(nèi)部控制管理體系。

從目前情況看，監(jiān)管部門或媒體披露的政府采購違法違紀(jì)和貪腐案例均沒有涉及到人民銀行系統(tǒng)，人民銀行按要求披露的部門預(yù)決算和政府采購相關(guān)數(shù)據(jù)也沒有引發(fā)過負(fù)面輿情，總體而言，人民銀行的政府采購管理較為規(guī)范。

（二）人民銀行采購管理的劣勢(shì)：“管采需”分離機(jī)制有弊端、績(jī)效考評(píng)不到位導(dǎo)致“物有所值”理念執(zhí)行偏差、預(yù)算“硬約束”有缺失、政府采購“規(guī)模效應(yīng)”不顯著

目前，我國政府采購管理存在重程序輕結(jié)果、采購主體權(quán)責(zé)不清、全周期采購成本高企、政策功能缺失等問題，其主要成因是宏觀管理架構(gòu)和法規(guī)制度體系與現(xiàn)代采購發(fā)展管理要求不相適應(yīng)。人民銀行作為現(xiàn)行政府采購管理架構(gòu)的主體以及法規(guī)制度的執(zhí)行者，其采購管理實(shí)踐中必然也存在缺陷和不足，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是采購主體分散，采購效率不足?；凇俺绦?qū)颉焙汀翱貦?quán)思想”的“管、采、需”分離機(jī)制造成采購主體較為分散、權(quán)責(zé)劃分過細(xì)，影響采購效能。以分支機(jī)構(gòu)組織一個(gè)公開招標(biāo)方式項(xiàng)目為例，按現(xiàn)行制度規(guī)定的采購流程如圖所示：

采購項(xiàng)目涉及的人民銀行內(nèi)部職能部門及責(zé)任如圖2所示：

采購項(xiàng)目涉及的上級(jí)及外部單位及責(zé)任如圖3所示：

綜合圖1、圖2和圖3可知，該項(xiàng)目采購流程的復(fù)雜性和采購主體的“多元化”帶來一個(gè)核心問題，即主體責(zé)任較為分散。一方面，從內(nèi)部來看，采購涉及預(yù)算管理、需求和業(yè)務(wù)歸口部門、采委會(huì)和采委辦、采購中心、法律部門和內(nèi)審部門，往往形成“一方乏力，多方受阻”的局面;此外，采購流程關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)牽涉多個(gè)部門，加大追責(zé)難度。另一方面，從外部來看，公開招標(biāo)采購必須委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，采購評(píng)審專家從財(cái)政部門的專家?guī)熘谐槿?，并且在決策中占較大比重，而法律法規(guī)對(duì)提出需求、履行合約并最終買單的采購人這一最重要主體的權(quán)利做了過度的限定，這不僅造成采購結(jié)果偏離采購人預(yù)期，增加了采購需求、評(píng)標(biāo)辦法編制的難度和復(fù)雜度，也加大了需求不能滿足、采購結(jié)果質(zhì)次價(jià)高等風(fēng)險(xiǎn)，直接影響了采購人權(quán)益，甚至是對(duì)采購人主體權(quán)利的“架空”，既影響了采購人能動(dòng)性的發(fā)揮，也不利于“物有所值”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。