■ 高 亢

國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2019年12月15日發(fā)布的《網(wǎng)絡信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》立足于政府、企業(yè)、社會、網(wǎng)民等多個主體,“以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本,以網(wǎng)絡信息內(nèi)容為主要治理對象,以建立健全網(wǎng)絡綜合治理體系、營造清朗的網(wǎng)絡空間、建設良好的網(wǎng)絡生態(tài)為目標”①,在既有規(guī)制的基礎上,從國家層面探索網(wǎng)絡信息內(nèi)容的文化規(guī)制路徑。相對于既有的經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制路徑來說,文化規(guī)制路徑自身具有哪些特點？以此為視角,我國網(wǎng)絡信息內(nèi)容文化規(guī)制路徑的構(gòu)成要素有哪些？如何在規(guī)制的過程中貫徹文化公權(quán)與文化私權(quán)的邊界原則,既保護網(wǎng)絡表達自由又避免政府公權(quán)力的異化和越界,進而探索出我國網(wǎng)絡信息內(nèi)容的文化善治模式？本文將圍繞這一系列核心問題展開。

一、作為“第三種規(guī)制”路徑的文化規(guī)制

馬健的《文化規(guī)制論》認為以往在研究政府的規(guī)制路徑時,學者常將文化規(guī)制暗含在社會性規(guī)制的內(nèi)涵當中,二者亦被簡單地理解為被包含與包含的關系。然而,這在很大程度上忽略了文化規(guī)制的特殊性,因為文化規(guī)制是有別于經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制且具有相對獨立性的第三種規(guī)制。文化規(guī)制的特殊性在于,其在規(guī)制目標、規(guī)制原因、規(guī)制主體、規(guī)制相對方等多個層面,具有與經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制明顯不同的判定依據(jù)。

表1 經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制與文化規(guī)制的比較

鑒于文化規(guī)制內(nèi)涵的豐富性與廣泛性,對于其概念的界定也就自然有了廣義和狹義之分?！蔼M義的文化規(guī)制僅指規(guī)制者依據(jù)法律授權(quán)對微觀文化主體實施的文化控制；廣義的文化規(guī)制則包括規(guī)制者對微觀文化主體實施的一切文化控制。”②由于文化規(guī)制“既不同于普通法的直接司法干預,也不同于宏觀調(diào)控的間接參數(shù)干預,而是直接的行政干預”,所以我國包含《網(wǎng)絡信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》在內(nèi)的多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容治理方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等都囊括在文化規(guī)制的視閾范圍內(nèi),本文對于文化規(guī)制相關的研究也將以廣義的文化規(guī)制為基礎展開。

二、我國網(wǎng)絡信息內(nèi)容文化規(guī)制路徑的要素構(gòu)成

各國對于網(wǎng)絡信息內(nèi)容的規(guī)制根據(jù)本國不同的國情、社情、民情大致可分為網(wǎng)絡自由主義(理想型,只產(chǎn)生于網(wǎng)絡發(fā)展初期)、網(wǎng)絡現(xiàn)實主義(以美國、英國為代表)、網(wǎng)絡管制主義(以新加坡、韓國為代表)和網(wǎng)絡威權(quán)主義(以突尼斯、敘利亞、沙特阿拉伯為代表)四種類型。但無論各國選擇怎樣的規(guī)制方式,文化規(guī)制都是其基于業(yè)已存在的網(wǎng)絡內(nèi)容難于把控的現(xiàn)實困境,綜合本國利益及與網(wǎng)絡內(nèi)容相關的不同主體間利益的權(quán)衡、取舍,基于特定的社會價值排序和道德倫理規(guī)范而采取的網(wǎng)絡治理規(guī)則。因此,從現(xiàn)實來看,面對網(wǎng)絡信息內(nèi)容這一共同的規(guī)制對象,盡管各國的側(cè)重點、出發(fā)點和落腳點不盡相同,但其文化規(guī)制在總體上都包含了六要素,即文化規(guī)制的行政主體(S1)、文化規(guī)制對應的主體(S2)、文化規(guī)制的利害關系人(S3)、文化規(guī)制的客體(O)、文化規(guī)制的內(nèi)容(C)、文化規(guī)制的依據(jù)(G)。③我國對于網(wǎng)絡信息內(nèi)容的文化規(guī)制路徑在內(nèi)涵上也包含了這六要素,通過研究這六要素各自的特點及其相互關系,可以大體構(gòu)建出我國網(wǎng)絡內(nèi)容治理路徑的一般性框架。

如表2顯示,我國網(wǎng)絡信息內(nèi)容文化規(guī)制路徑的一般性框架可以簡述為:各級網(wǎng)信部門、國家廣播電視總局、文化部、中宣部、公安部等部門依據(jù)“完全放任式的網(wǎng)絡自由主義會導致網(wǎng)絡空間失序,網(wǎng)絡生態(tài)惡化。政府必須采取必要的文化規(guī)制措施對網(wǎng)絡內(nèi)容可能的失范行為予以規(guī)制,并本著公共利益至上原則對網(wǎng)絡信息內(nèi)容生產(chǎn)者、網(wǎng)絡信息內(nèi)容服務平臺、網(wǎng)絡信息內(nèi)容服務使用者進行引導和監(jiān)督,以達到保護未成年人等弱勢群體的利益,構(gòu)建和諧純凈的網(wǎng)絡生態(tài)系統(tǒng)的目的”的基本理念,對網(wǎng)絡信息內(nèi)容生產(chǎn)者、網(wǎng)絡信息內(nèi)容服務平臺、網(wǎng)絡信息內(nèi)容服務使用者關于網(wǎng)絡信息內(nèi)容的生產(chǎn)、復制、使用、傳播、收益等的行為,做出“鼓勵生產(chǎn)和傳播弘揚正能量的網(wǎng)絡信息,打擊和處置有害和低俗的網(wǎng)絡信息,營造風清氣朗、積極向上的健康網(wǎng)絡空間”的規(guī)制,而這種規(guī)制可能會對未成年人等弱勢群體造成影響。

表2 文化規(guī)制的六要素及我國網(wǎng)絡信息內(nèi)容文化規(guī)制路徑的要素構(gòu)成

以此為基點構(gòu)建相應的網(wǎng)絡文化治理體系能在一定程度上避免現(xiàn)有規(guī)制政策零散片面、難以系統(tǒng)化整合的弊端,亦可在經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制路徑之外,充分發(fā)揮文化規(guī)制“既針對特定產(chǎn)業(yè)和組織,也針對不特定個人”的廣泛性特點,舉全社會之力探索文化規(guī)制路徑的“柔性”治理空間。

三、文化公權(quán)與文化私權(quán)——網(wǎng)絡信息內(nèi)容文化規(guī)制路徑的邊界原則

邊界問題是文化公權(quán)與文化私權(quán)爭議的核心焦點。而在這些核心問題中,決定政府文化規(guī)制效果的一個最重要的因素即文化規(guī)制當中規(guī)制者與被規(guī)制者的心理邊界的劃分。因為規(guī)制者和被規(guī)制者關于心理邊界的分歧很容易直接導致文化規(guī)制現(xiàn)實邊界的沖突。

根據(jù)馬健《文化規(guī)制論》的相關研究,文化規(guī)制的邊界分為物理邊界和心理邊界。文化規(guī)制的物理邊界指文化規(guī)制的法定邊界,即規(guī)制者依據(jù)法律授權(quán)能夠?qū)嵤┑奈幕?guī)制邊界。文化規(guī)制的心理邊界則指文化規(guī)制的心理底線,即規(guī)制者或被規(guī)制者根據(jù)自己的認知所判定的文化規(guī)制邊界。

在文化規(guī)制者與被規(guī)制者雙方博弈的過程中,一旦規(guī)制者的心理邊界超過了法定的物理邊界,則體現(xiàn)為規(guī)制者強勢緩沖型或規(guī)制者強勢對抗型文化規(guī)制邊界,而當被規(guī)制者的心理邊界超過了法定的物理邊界,則體現(xiàn)為被規(guī)制者強勢緩沖型或被規(guī)制者強勢對抗型文化規(guī)制邊界。雙方各距三尺式緩沖型文化規(guī)制邊界和雙方歡喜式理想型文化規(guī)制邊界是規(guī)制者與被規(guī)制者雙方處于平衡狀態(tài)的一種情況,避免了任意一方強勢獨大的局面,進而將沖突與對抗的可能性降到最低。其中,“雙方歡喜式理想型文化規(guī)制邊界是規(guī)制者的心理邊界、被規(guī)制者的心理邊界與文化規(guī)制的法定邊界正好重合的特殊狀態(tài),在這種特殊狀態(tài)下的文化規(guī)制邊界就是一條涇渭分明的界限?！雹?/p>

因此,對于文化規(guī)制者來說,在物理邊界不變的情況下,如何應時應勢確定規(guī)制者和被規(guī)制者的心理邊界,使文化公權(quán)力所代表的公共利益在增益式發(fā)展的基礎上不超越物理邊界,盡可能少地剝奪和侵犯文化私權(quán)利的利益,給被規(guī)制者的心理邊界留有一定的空間,深刻考驗著公權(quán)力主體進行文化規(guī)制的依法執(zhí)政能力、政策預判能力、利益平衡能力、關系協(xié)調(diào)能力等執(zhí)政智慧。

我國當前直接或間接對于網(wǎng)絡信息內(nèi)容進行規(guī)制的法律體系囊括了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件幾個層面。雖然位階高的法律數(shù)量不多,但位階在行政法規(guī)及以下的規(guī)制文件較為豐富,加上正在醞釀和討論中的法律法規(guī)等,構(gòu)成了一個較為龐大的網(wǎng)絡內(nèi)容規(guī)制體系。如果將這一體系視為廣義上的規(guī)制法律,則我國在此領域的物理邊界在整體上是較為明確的。然而,由于現(xiàn)有法律體系在一定程度上存在政出多門、不同規(guī)制文件間的系統(tǒng)性及協(xié)調(diào)性不足、規(guī)制的條文內(nèi)容缺乏清晰具體的可操作性規(guī)范等原因,加之代表文化公權(quán)力的行政機構(gòu)及其人員在規(guī)制理念上或多或少地保有計劃經(jīng)濟下的大包大攬思想,以某些行政思維慣性無視現(xiàn)有的“物理邊界”,賦予自身對網(wǎng)絡內(nèi)容規(guī)制解釋的“自由裁量權(quán)”。所以,雖然公權(quán)力的最大特征在于法無授權(quán)即禁止,法有授權(quán)必須為,但從應然與實然的角度來看,我國現(xiàn)有的針對網(wǎng)絡信息內(nèi)容的文化規(guī)制邊界有時體現(xiàn)出文化規(guī)制邊界的第一種類型(如圖1所示)和第四種類型(如圖2所示)。

圖1 規(guī)制者強勢緩沖型文化規(guī)制邊界⑤

圖2 規(guī)制者強勢對抗型文化規(guī)制邊界⑥

其中,后者可以被視為前者的一種特殊情況,二者的區(qū)別僅在于沖突程度的不同。在這兩種邊界模式下,由于規(guī)制者的心理邊界均超過了既有的物理邊界,所以結(jié)果都表現(xiàn)為被規(guī)制者文化私權(quán)利的削弱和減損。無論導致這一結(jié)果的原因在于公權(quán)力主體的客觀執(zhí)政失誤還是主觀刻意為之,都將在一定程度上降低其公信力和權(quán)威性。

四、我國網(wǎng)絡信息內(nèi)容的文化善治模式

國家與社會對網(wǎng)絡內(nèi)容的治理通常有兩種價值向度的選擇:安全與發(fā)展,即由于二者在特定的時代和社會背景下難以兼得,故有些國家以“安全”為最高價值,另一些國家以“發(fā)展”為最高價值。⑦而做出相應選擇的依據(jù)在于政府在價值選擇時的定位,這一定位一般由三個具體要件組成,即國家的信息網(wǎng)絡技術(shù)能力、民族文化在國際網(wǎng)絡生態(tài)中的態(tài)勢和國家的硬實力。不同國家對于這兩種價值向度的不同排序和選擇決定了其不同的信息內(nèi)容規(guī)制路徑。我國社會發(fā)展現(xiàn)實中所面對的機遇和挑戰(zhàn)不僅借由互聯(lián)網(wǎng)天然的去中心化、開放性、互動性、自由性等特征被轉(zhuǎn)移到了網(wǎng)絡上,而且互聯(lián)網(wǎng)自身的匿名性、便捷性、易擴散性、傳播速度快、傳播范圍廣等特性反而使原有的問題和矛盾被變形和放大,加劇了現(xiàn)實社會和網(wǎng)絡空間的雙重隱患及風險?；趯ι鲜鲲L險因素的評估及考量,我國對網(wǎng)絡信息內(nèi)容的規(guī)制從意識形態(tài)安全的“維穩(wěn)”角度出發(fā),選擇以“安全”為最高價值是高度符合我國當下的社會語境和網(wǎng)絡發(fā)展態(tài)勢的,前文論述的我國網(wǎng)絡信息內(nèi)容文化規(guī)制的要素構(gòu)成也鮮明地突出了維護網(wǎng)絡內(nèi)容安全的重要性。我國當前的網(wǎng)絡信息治理必須以維護網(wǎng)絡內(nèi)容安全為第一要務,但這并不意味著文化公權(quán)力主體在對文化私權(quán)利主體進行規(guī)制時可以以此為理由超越物理邊界行使規(guī)制職能。文化公權(quán)力應按照前文所述的“邊界原則”尊重法律權(quán)威,使自身的心理邊界與物理邊界在最大限度上重合,至少不應超過物理邊界的固有界限,以實現(xiàn)建立在文化規(guī)制邊界的第三種類型(如圖3所示)基礎上的文化善治模式。

圖3 雙方各距三尺式緩沖型文化規(guī)制邊界⑧

(一)以獨立于政府和個人之外的“第三方”社會性或行業(yè)性自治組織為“緩沖帶”,實現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)間利益的平衡與和諧

在網(wǎng)絡信息內(nèi)容治理的過程中,沒有公權(quán)與私權(quán)之間的和諧互動,就談不上良好的網(wǎng)絡生態(tài)環(huán)境,更談不上公民社會的養(yǎng)成和國家的長治久安。因此,在合理的區(qū)間內(nèi)對二者的越界行為予以調(diào)試,緩解二者可能誘發(fā)的緊張對立狀態(tài)就需要將獨立于政府和個人之外的“第三方”社會性或行業(yè)性自治組織納入進來,如圖3所示,填補物理邊界、規(guī)制者心理邊界、被規(guī)制者心理邊界之間原有的空白地帶。如果沒有介于公權(quán)和私權(quán)之間的社會性或行業(yè)性自治組織作為“緩沖帶”和“減震閥”,公權(quán)力將如孟德斯鳩所言,在沒有遇到“邊界”的地方難以停止擴張的腳步,而這個“邊界”通常并非既有的物理邊界,而是現(xiàn)實中的公眾監(jiān)督。公眾監(jiān)督雖然是遏制權(quán)力擴張的一種手段,但并非根治之舉,且此類監(jiān)督的效果存在不確定性。故真正能對公權(quán)力的過度膨脹起到根本作用的除了法律,還需在一定程度上分權(quán),即發(fā)展社會自治組織,借助社會的力量以更低的成本和更高的效率實現(xiàn)自我管理。

此外,作為連接公權(quán)與私權(quán)雙方的橋梁和紐帶,這類行業(yè)自治組織具備更高的專業(yè)度和靈活性。其對網(wǎng)絡信息內(nèi)容的自我規(guī)制可以彌補我國該領域現(xiàn)有法律規(guī)制的缺失和空白,通過征詢社會意見,邀請學者、行業(yè)專家和普通網(wǎng)民參與共同協(xié)議的制定,既有利于民主協(xié)商制度的發(fā)揮,激發(fā)民眾的參與熱情和積極性,也解決了法律政策滯后和無法面面俱到的問題。當私權(quán)利主體對公權(quán)力主體的規(guī)制政策或規(guī)制行為產(chǎn)生質(zhì)疑、抵制、尋求申訴或救濟時,也可以向該類自治組織尋求必要的幫助和指導。

鑒于我國當前在網(wǎng)絡信息內(nèi)容治理領域的社會性或行業(yè)性自治組織較為弱小,尚難以獨立履行規(guī)制職能、充分發(fā)揮監(jiān)督責任的現(xiàn)實,政府應在前期扶持和幫助其建立起較為完備的運行準則和規(guī)范,然后逐步以授權(quán)的形式將部分權(quán)力下放給自治組織,通過與其協(xié)同配合建立起共同規(guī)制模式,待該組織完全成熟后徹底將其與政府規(guī)制組織剝離開來,使其能夠在公權(quán)與私權(quán)之間獨立發(fā)揮不偏不倚的監(jiān)督協(xié)調(diào)功能,在最大程度上實現(xiàn)網(wǎng)絡文化發(fā)展的社會民主自治。

(二)維護網(wǎng)絡信息內(nèi)容在促進公共利益實現(xiàn)過程中的獨特作用,將合法律性、合道德性、合利益性貫穿于文化規(guī)制的全過程中

哈貝馬斯(Jürgen Habermas)認為,公共領域的形成需要具備三個條件,即獨立人格的公眾、有能自由交流的媒介和能進行理性的批判。隨著網(wǎng)絡社會的全面到來,我國占有人口絕大多數(shù)的網(wǎng)民的整體素質(zhì)漸趨提高,其對公共利益的表達和參政議政的需求也愈加旺盛,而互聯(lián)網(wǎng)作為一個“人人都有麥克風”的公共平臺恰好以“能自由交流的媒介”特質(zhì)激發(fā)了具有“獨立人格的公眾”進行理性批判的智慧和能力?？梢哉f,互聯(lián)網(wǎng)是當代世界各國公共領域形成過程中不可或缺的一個要件,互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容自然也就在一定程度上成為了公民集體意志的表達,這種集體意志常常體現(xiàn)為“公共利益”。

要達致上述目標,在對于網(wǎng)絡信息內(nèi)容進行文化規(guī)制的全過程中,政府應努力捍衛(wèi)文化規(guī)制的合法性原則。根據(jù)馬健在《文化規(guī)制論》一書中的論述,這一合法性原則包含三個層次,一是形式合法性,也就是合法律性；二是價值合法性,即合道德性；三是實踐合法性,即合利益性。其中,做到合法律性最容易,因為依法施政是我國網(wǎng)絡內(nèi)容規(guī)制的題中應有之義,也是規(guī)制的基本指導原則,故合法律性是三個層次中最淺的一個層次。相對于前者,做到合道德性需要政府依據(jù)特定政治、歷史、倫理、文化所形成的現(xiàn)實社會情境下的道德規(guī)范對規(guī)制的合法性予以審視,這對于政府來說難度較大,因此是更深層次上的規(guī)制要求。三者中最難做到的就是合利益性,因為這意味著政府對于網(wǎng)絡信息內(nèi)容的文化規(guī)制路徑必須建立在公共利益之上。而何為公共利益？如何確定公共利益？又如何依據(jù)這一利益進行相應的文化規(guī)制？這本身就是擺在執(zhí)政者面前的一系列難題。為此,合利益性是三個層次中最深層次上的規(guī)制要求。由于文化規(guī)制的合法性在整體上由形式合法性(合法律性)、價值合法性(合道德性)、實踐合法性(合利益性)這三個層次組成,所以,對于政府來說,不能僅片面地將文化規(guī)制的合法性理解為合法律性,而是應根據(jù)形式合法性、價值合法性到實踐合法性的進階順序逐步探索我國網(wǎng)絡信息內(nèi)容的“文化善治”模式并將這三個層次的規(guī)制要求貫穿于文化規(guī)制的全過程中,在追求公共利益最大化的基礎上尋求網(wǎng)絡信息內(nèi)容治理的最優(yōu)解決方案。

注釋:

① 中共中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室:《網(wǎng)絡信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》,http://www.cac.gov.cn/2019-12/20/c_1578375159509309.htm,2019年12月20日。

②③④ 馬健:《文化規(guī)制論》,上海交通大學出版社2016年版,第34-35、35、128頁。

⑤⑥⑧ 該圖基于馬健《文化規(guī)制論》的圖片修訂而成,參見馬健:《文化規(guī)制論》,上海交通大學出版社2016年版,第126-127頁。

⑦ 何明升:《網(wǎng)絡內(nèi)容治理:基于負面清單的信息質(zhì)量監(jiān)管》,《新視野》,2018年第4期,第111頁。