《祖國》/程東建

“全國兩會(huì)”是民主的殿堂，凝聚共識、激發(fā)力量的平臺(tái)，是匯聚黨心民意、連通國計(jì)民生的橋梁紐帶。人民代表大會(huì)制度是我國根本政治制度，是中國人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。兩會(huì)期間，“全國人民代表大會(huì)組織法修正草案”、“全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則修正草案”由本次人代會(huì)審議，進(jìn)一步從法律層面完善程序，標(biāo)注出清晰的民主刻度，以利于堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，彰顯出中國制度的優(yōu)勢與活力。為了讓人們更好地了解這兩部法律的歷史地位，理解這兩部法律修改的重大意義，近日，著名法律專家、教育部法律專家顧問組成員、中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長宋才發(fā)教授，就這個(gè)問題接受記者專訪。

記者：這次人代會(huì)議將對《全國人民代表大會(huì)組織法》《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》兩部法律進(jìn)行首次修改。參與本次修改工作的全國人大常委會(huì)法工委國家法室副主任蔡人俊指出，兩部法律把憲法的規(guī)定具體化，是國家的基本法律、人大制度的基礎(chǔ)性法律，在國家機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)行中具有獨(dú)特地位，此次修改必將推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。請宋教授就這兩部法律產(chǎn)生的歷史地位、修改的重大意義做一個(gè)簡明扼要的解讀。

宋才發(fā)教授系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長、二級教授，湖北省有突出貢獻(xiàn)專家、國務(wù)院政府特殊津貼專家、國家民委首屆有突出貢獻(xiàn)專家，廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學(xué)特聘教授、民族法學(xué)學(xué)科團(tuán)隊(duì)領(lǐng)銜人，博士生導(dǎo)師。

宋才發(fā)：兩部法律的產(chǎn)生具有深刻的歷史背景。1954年首部《全國人民代表大會(huì)組織法》在第一屆全國人大一次會(huì)議上獲得通過，成為全國人民代表大會(huì)成立后最早通過的法律之一。1989年第七屆全國人大二次會(huì)議制定了《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，這是一部專門規(guī)定全國人民代表大會(huì)會(huì)議程序的法律。我國以“規(guī)則”為名的法律不多，本次人代會(huì)根據(jù)2018年通過的新憲法，重新審議制定全國人大組織法和議事規(guī)則，總結(jié)人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對1954年全國人大組織法、1989年全國人大議事規(guī)則做出修改、補(bǔ)充和完善，目的就是為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提供根本的政治制度保障。我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人民通過選舉代表參與管理國家事務(wù)，由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生各國家機(jī)關(guān)，管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)?！度珖嗣翊泶髸?huì)組織法》《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》兩部法律，就是保障人民代表大會(huì)的正常運(yùn)行的法律，是全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的重要依據(jù)，是國家政治生活和社會(huì)生活正常化的一個(gè)重要標(biāo)志。

兩部法律修改的內(nèi)容非常明確具體。這次“全國人民代表大會(huì)組織法修正草案”的重要修改，充分反映了國家監(jiān)察體制改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革后有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能發(fā)生的新變化，完善適合最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)特點(diǎn)、充滿活力、運(yùn)行順暢的組織制度、會(huì)議制度和工作程序。譬如，修正草案增加規(guī)定“國家監(jiān)察委員會(huì)可以向全國人大及其常委會(huì)提出議案、常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)”, 增加規(guī)定對“國家監(jiān)察委員會(huì)及其主任的質(zhì)詢、罷免制度”。這次“全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則修正草案”的宗旨，是對全國人民代表大會(huì)會(huì)議的舉行、議案的提出和審議、審議工作報(bào)告、審查國家發(fā)展規(guī)劃和國家預(yù)算、國家機(jī)構(gòu)組成人員的選舉、罷免、任免和辭職、發(fā)言和表決等程序做出更加明確具體的規(guī)定，為全國人民代表大會(huì)會(huì)議的順利舉行提供法治保障。本次修改的“議事規(guī)則”增加了“關(guān)于遇有特殊情況，常委會(huì)可以決定適當(dāng)提前或者推遲召開會(huì)議；提前或者推遲召開會(huì)議的日期，未能在當(dāng)次會(huì)議上決定的，常委會(huì)可以另行決定或者授權(quán)委員長會(huì)議決定并予以公布。”自20 世紀(jì)90年代開始，我國人大會(huì)的開會(huì)日期基本固定在每年3月初舉行。2020年受新冠肺炎疫情影響，全國人代會(huì)推遲到5月份召開，從而打破了20 多年來3月舉行大會(huì)的慣例。

記者：請宋教授就全國“人大”“政協(xié)”在新型政黨制度中的地位，在政治生活中的功能作用做一個(gè)解讀。

宋才發(fā)：概括地說，全國“人大”“政協(xié)”是我們黨執(zhí)掌政權(quán)、治國理政、實(shí)現(xiàn)“全面領(lǐng)導(dǎo)”的兩塊基石。

第一，人民代表大會(huì)制度是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”的根本政治制度。它集中體現(xiàn)了我國社會(huì)主義國家性質(zhì)、決定國家和中央政府權(quán)力的來源途徑和運(yùn)行方式，是中國特色社會(huì)主義制度體系的關(guān)鍵組成部分，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心支撐。中國共產(chǎn)黨從成立之日起，就“不忘初心、牢記使命”，致力于建立和健全人民當(dāng)家作主的政治制度，為實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興和人民幸福的夙愿而努力奮斗。進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代之后，執(zhí)政黨又忠貞不貳地推進(jìn)民主政治制度化、規(guī)范化和程序化，以利于更好地滿足人民群眾對美好生活追求的需要。以人民民主為標(biāo)志的、具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性的政治制度，是保障我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展、社會(huì)和諧進(jìn)步的根本。依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定，人民群眾通過選舉代表組成人民代表大會(huì)，全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)依法行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)和地方事務(wù)。法律是治國之重器，推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家、法治政府，始終不渝地把國家和民族的命運(yùn)掌握在人民自己的手里，人民代表大會(huì)正是一個(gè)極好、極為重要的制度平臺(tái)。立法權(quán)在整個(gè)國家權(quán)力體系中居于突出地位，我國通過法律公正和程序公正，確保人民群眾廣泛參與立法活動(dòng)，確保每一項(xiàng)立法有利于保護(hù)廣大人民的根本利益。執(zhí)政黨堅(jiān)持和發(fā)展社會(huì)主義民主協(xié)商制度，堅(jiān)持社會(huì)治理多樣性與一致性的統(tǒng)一，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下沉，能夠有效提升社會(huì)治理的整體效能。

第二，中國新型政黨制度是一種合作與民主型制度，開放包容型的基本政治制度。這種新型政黨制度表現(xiàn)為“一黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作”“一黨執(zhí)政、多黨參政”，形成了“肝膽相照、榮辱與共”“求同存異、協(xié)商合作”的結(jié)構(gòu)性特征。中國新型政黨制度是內(nèi)涵中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作與政治協(xié)商的制度形態(tài)，也是一種基于具體實(shí)踐而生成、發(fā)展與發(fā)揮功能的運(yùn)行過程。多黨合作和政治協(xié)商制度簡稱“人民政協(xié)”，是中國特色社會(huì)主義制度體系的重要組成部分。“人民政協(xié)”充分彰顯了我國新型政黨制度的強(qiáng)大優(yōu)勢，是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派、無黨派人士和人民團(tuán)體在政治制度上的一個(gè)偉大創(chuàng)造。執(zhí)政黨與民主黨派之間基于共同的政治理想，已經(jīng)在長期的革命和社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中，形成了“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的親密合作關(guān)系。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是一種制度化政治監(jiān)督，尤其是與執(zhí)政黨之間的互相監(jiān)督，本質(zhì)上是一種目標(biāo)一致的、互利共贏的民主監(jiān)督。執(zhí)政黨把民主協(xié)商制度融入社會(huì)治理體系之中，把日趨多樣性的社會(huì)利益訴求納入社會(huì)治理范疇，有效地推動(dòng)了社會(huì)治理主體多方互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了單純的政府管理向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，既有效地維護(hù)了社會(huì)正常秩序，又有效地保障了人民群眾的長遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實(shí)利益，有效地推進(jìn)了社會(huì)治理的法治化和現(xiàn)代化。2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，全面闡釋了在新時(shí)代加強(qiáng)民主協(xié)商的指導(dǎo)思想、基本原則、渠道程序以及如何推進(jìn)的路徑等。經(jīng)過5年多來不懈的探索和建設(shè)，構(gòu)建起了程序合理、環(huán)節(jié)完整的民主協(xié)商、政治監(jiān)督制度體系。

第三，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是保障中國穩(wěn)健發(fā)展的壓艙石。中國共產(chǎn)黨是具有無比堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力的、全中國人民的主心骨，是中華民族和中國人民在風(fēng)雨來襲時(shí)站穩(wěn)腳跟、永立世界民族之林的壓艙石。唯有共產(chǎn)黨才能夠救中國、領(lǐng)導(dǎo)中國、發(fā)展中國。誠如習(xí)近平同志《在全國黨校工作會(huì)議上的講話》中所指出：“中國有了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，是中國、中國人民、中華民族的一件幸事?！敝袊伯a(chǎn)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位不是任何人恩賜的，也不是共產(chǎn)黨人自封的，是中國近現(xiàn)代歷史的選擇、中國人民自主選擇的必然結(jié)果。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之所以構(gòu)成了中國近代主權(quán)國家的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，中國政黨制度的基本核心，同時(shí)也是中國主權(quán)國家運(yùn)行的制度核心，就因?yàn)樗鼮橹袊默F(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)和社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展提供了前進(jìn)的方向和動(dòng)力。從一定意義上說，中國共產(chǎn)黨既是制度化、法治化的執(zhí)政黨，也是政黨的國家制度化和法治化。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征和最大的政治優(yōu)勢。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的根本任務(wù)，是要推進(jìn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度入法入規(guī)，把執(zhí)政黨的正確主張按照法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，從法律制度上保證黨的路線方針政策得到全面有效實(shí)施；是要進(jìn)一步完善和優(yōu)化國家機(jī)構(gòu)職能體系，實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)各單位、各部門各司其職、各盡其責(zé)、有序協(xié)同；是要切實(shí)做到黨和國家政令暢通、運(yùn)行有序、執(zhí)行高效、充滿生機(jī)活力。

全國政協(xié)禮堂

第四，成熟定型的制度體系是執(zhí)政黨治國理政的根本保證。我國正處在爬坡過坎的關(guān)鍵時(shí)期，諸多改革、建設(shè)和發(fā)展中的矛盾彼此交織、相互疊加，加重了國家治理和社會(huì)治理的復(fù)雜性和艱巨性。政治制度對于發(fā)展中的中國來說，確實(shí)具有應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的功能作用。黨的十九屆三中全會(huì)提出執(zhí)政黨建設(shè)“更加定型的中國特色社會(huì)主義制度”的歷史使命。十九屆四中全會(huì)決定指出：“中國特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！眹抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化所要解決的是國家“軟實(shí)力”建設(shè)問題，旨在最大程度上激發(fā)社會(huì)主義制度的潛在優(yōu)勢。制度之治是社會(huì)法治的內(nèi)在邏輯，國家治理現(xiàn)代化更加強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化的“軟實(shí)力”，相對于四個(gè)現(xiàn)代化具有更強(qiáng)的改革性、開放性和現(xiàn)代性品格。未來仍然需要在實(shí)施法治體系的進(jìn)程中，不斷加強(qiáng)和完善中國特色社會(huì)主義制度體系。中國之治的本質(zhì)規(guī)定是人民之治，體現(xiàn)以人民利益為中心的基本原則，具有合目的、合實(shí)際、合規(guī)律的制度邏輯，在促進(jìn)人的全面發(fā)展中解放和發(fā)展生產(chǎn)力。它始終堅(jiān)持以人民利益為中心的發(fā)展理念，最大限度地調(diào)動(dòng)廣大民眾的創(chuàng)造性，這一點(diǎn)正是中國之治的實(shí)踐底氣所在。憲法既是中國特色社會(huì)主義國家制度體系建設(shè)的法律依據(jù)，又是中國特色社會(huì)主義法律體系的核心，還是加強(qiáng)和實(shí)施社會(huì)主義法治體系的活動(dòng)準(zhǔn)則。在建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的過程中，必須始終以憲法這個(gè)根本大法為指引，始終把對憲法的遵守和實(shí)施，擺放在“全面推進(jìn)依法治國”各項(xiàng)工作的首位。成熟定型的制度體系是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，建設(shè)具有全局性、穩(wěn)定性的社會(huì)制度，是執(zhí)政黨治國理政的根本保證。