何芷璇

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062）

一、引言

在長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域合作領(lǐng)先全國、成為學(xué)習(xí)典范之時(shí)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展被提上議事日程，中央繼西部大開發(fā)戰(zhàn)略后于2007年決定設(shè)立成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試驗(yàn)區(qū)，于2011年通過《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)位于我國西南地區(qū)，涉及川渝兩地，成為引領(lǐng)中國西部地區(qū)快速發(fā)展、提升內(nèi)陸開放水平、增強(qiáng)國家綜合實(shí)力的重要支撐，范圍包括四川省15市（成都、德陽、綿陽、內(nèi)江、資陽、遂寧、自貢、瀘州、宜賓、南充、廣安、達(dá)州、眉山、樂山、雅安）和重慶市全域。作為西部唯一具備突破省級(jí)行政區(qū)界限、能在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置資源的地區(qū)，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展對(duì)推動(dòng)西部協(xié)同科技創(chuàng)新舉足輕重。

綜合目前學(xué)術(shù)界對(duì)科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)問題的研究成果與成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的具體情況，本研究基于成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)16市近5年政策文本，將政策計(jì)量工具與PMC指數(shù)模型相結(jié)合進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，為科技創(chuàng)新政策的量化評(píng)價(jià)提供科學(xué)方法。就現(xiàn)實(shí)意義而言，進(jìn)行科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)旨在發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的問題，檢驗(yàn)政策合理性與科學(xué)性，進(jìn)而采取改進(jìn)措施確保區(qū)域科技創(chuàng)新系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮科技創(chuàng)新引領(lǐng)西部作用，推動(dòng)成渝地區(qū)形成科技創(chuàng)新資源共建、共享、共商良好局面。

二、文獻(xiàn)回顧

縱觀國內(nèi)外文獻(xiàn)，現(xiàn)階段的有關(guān)研究可歸納出以下特點(diǎn)：（1）現(xiàn)有文獻(xiàn)涉及到的研究方法主要有文本分析、層次分析、模糊綜合評(píng)價(jià)、專家訪談、多元回歸分析、主成分分析、DEA、定性比較分析、扎根理論等，定量與定性研究成果豐富，但將定量與定性方法相結(jié)合的研究仍有待擴(kuò)展補(bǔ)充。（2）科技創(chuàng)新政策的問題已得到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注，但仍缺少對(duì)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的系統(tǒng)深入研究，多數(shù)研究仍停留在對(duì)科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)一般理論的探討如政策內(nèi)涵、框架和原則等。（3）對(duì)于科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)主要為省級(jí)、市級(jí)層面研究，特色區(qū)域研究成果較少，目前有關(guān)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的研究主要是集中于國內(nèi)和定量研究[1]，側(cè)重于對(duì)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)整體或某類問題如產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、地理空間、資源開發(fā)等總結(jié)梳理，伴隨區(qū)域戰(zhàn)略地位的日益突顯，有關(guān)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)公共管理領(lǐng)域的政策研究仍有待進(jìn)一步豐富完善。

三、基于PMC指數(shù)模型的量化評(píng)價(jià)

本文擬對(duì)16市的科技創(chuàng)新政策相關(guān)文本內(nèi)容進(jìn)行深度挖掘，為保證政策樣本選取的準(zhǔn)確有效性，依據(jù)下述原則：一是政策樣本時(shí)間跨度為2015年1月至2019年12月；二是剔除已失效、內(nèi)容重復(fù)或與科技創(chuàng)新關(guān)聯(lián)度不高的政策文本。

1.數(shù)據(jù)來源

本文研究的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策文本共138篇。為保證所獲取政策文件真實(shí)有效，政策樣本均源于正規(guī)披露的公開信息，并使用Rost CM 6.0軟件對(duì)全部政策文本進(jìn)行分詞與高頻詞提取，這能在一定程度上反映成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)16市所頒布科技創(chuàng)新政策的關(guān)注重點(diǎn)，如“項(xiàng)目”“資金”“技術(shù)”“企業(yè)”“人才”等（見圖1）與科技創(chuàng)新相關(guān)度較大的詞匯，以作為反選政策的依據(jù)。

圖1 高頻詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)情況

2.變量設(shè)置與參數(shù)識(shí)別

綜合已有研究成果，并結(jié)合科技創(chuàng)新政策自身特點(diǎn)，本文選取10個(gè)一級(jí)變量和38個(gè)二級(jí)變量來創(chuàng)建科技創(chuàng)新政策PMC指數(shù)模型，同時(shí)設(shè)置每個(gè)二級(jí)變量權(quán)重相同，有記為1，無則記為0。設(shè)置的10個(gè)一級(jí)變量分別為：政策性質(zhì)（X1）、政策視角（X2）、政策目標(biāo)（X3）、激勵(lì)方式（X4）、政策評(píng)價(jià)（X5）、作用層面（X6）、政策領(lǐng)域（X7）、政策重點(diǎn)（X8）、政策對(duì)象（X9）和文件引用（X10）。表1為科技創(chuàng)新政策量化評(píng)價(jià)變量設(shè)置。

表1 科技創(chuàng)新政策量化評(píng)價(jià)變量設(shè)置

由于 PMC 指數(shù)模型旨在盡可能不忽視任一變量的作用，盡可能全面考慮變量影響。規(guī)定參數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)為：如果待評(píng)價(jià)的科技創(chuàng)新政策和相對(duì)應(yīng)二級(jí)變量描述一致，則設(shè)定參數(shù)為1，若不一致則設(shè)定為0。

3.多投入產(chǎn)出表建立

根據(jù)以上對(duì)10個(gè)一級(jí)變量和38個(gè)二級(jí)變量的識(shí)別和選取，建立多投入產(chǎn)出表（見表2）。

表2 多投入產(chǎn)出表

4.指數(shù)計(jì)算與曲面構(gòu)建

依據(jù)Ruiz的結(jié)論，PMC指數(shù)計(jì)算有四個(gè)步驟：一是將一級(jí)變量和二級(jí)變量放入多投入產(chǎn)出表；二是根據(jù)政策內(nèi)容填入多投入產(chǎn)出表，并由公式（1）和公式（2）確定各政策各指標(biāo)具體數(shù)值；三是根據(jù)公式（3）計(jì)算一級(jí)變量值；四是根據(jù)公式（4）計(jì)算各政策的PMC指數(shù)。

由于本研究所選取指標(biāo)有10個(gè)，因此計(jì)算得到PMC指數(shù)取值在0～10，根據(jù)Ruiz的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將PMC指數(shù)計(jì)算的具體數(shù)值進(jìn)行等級(jí)劃分（見表3）。

表3 政策評(píng)分等級(jí)

PMC曲面是一個(gè)三維立體曲面，具體繪圖通過MATLAB實(shí)現(xiàn)，通過曲面起伏以更直觀對(duì)某項(xiàng)科技創(chuàng)新政策的各維度進(jìn)行優(yōu)劣判斷，從而科學(xué)客觀評(píng)價(jià)政策。

四、政策評(píng)價(jià)實(shí)證研究

1.評(píng)價(jià)對(duì)象選取

結(jié)合以上成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策的評(píng)價(jià)框架，基于高頻主題詞及其共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析，本研究選取16項(xiàng)內(nèi)容涵蓋較為全面、代表性較強(qiáng)的科技創(chuàng)新政策作為評(píng)價(jià)對(duì)象（見表4）。

表4 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策樣本

續(xù)表

2.指數(shù)計(jì)算與曲面圖繪制

設(shè)置16項(xiàng)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策的多投入產(chǎn)出表，再依據(jù)公式（4）分別計(jì)算PMC指數(shù)，具體結(jié)果如表5所示。

表5 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策的PMC指數(shù)

根據(jù)公式（5）建立16項(xiàng)科技創(chuàng)新政策的PMC矩陣，在此基礎(chǔ)上繪制16項(xiàng)科技創(chuàng)新政策的PMC曲面（例如見圖2與圖3）。

圖2 P1的PMC曲面

圖3 P2的PMC曲面

3.評(píng)價(jià)結(jié)果分析

依據(jù)PMC指數(shù)的計(jì)算結(jié)果，就成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的兩大核心城市成都市與重慶市而言，政策P1的PMC指數(shù)為7.06，等級(jí)為優(yōu)秀，其中X6（作用層面）和X8（政策重點(diǎn)）低于均值，說明該政策在以上方面仍有待改善，重慶市政府部門借鑒已有的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果逐步完善政策內(nèi)容，可深入拓寬延展至企業(yè)創(chuàng)新的層面，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同發(fā)展，在產(chǎn)品開發(fā)、市場維護(hù)、科技研發(fā)等重點(diǎn)具體方面大力加強(qiáng)對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的引導(dǎo)，從而有效提升高校院所服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。排名第一的政策P2，PMC指數(shù)為7.20，這說明在制定政策時(shí)政府所考慮的各項(xiàng)指標(biāo)較科學(xué)全面，從宏觀到微觀描述較充分，這不僅取決于成都市對(duì)加快建設(shè)具有全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市政策背景的深刻把握，也展現(xiàn)出為深入貫徹創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，地方政府對(duì)科技創(chuàng)新工作的高度重視支持，通過鼓勵(lì)支持西部研發(fā)平臺(tái)的建設(shè)，也將進(jìn)一步擴(kuò)大其區(qū)域科技創(chuàng)新輻射能力[8]。

對(duì)于成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的其他地級(jí)市，政策P5和P10的PMC指數(shù)分別為7.05和7.15，等級(jí)同屬優(yōu)秀，這說明在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造高質(zhì)量發(fā)展的背景下，內(nèi)江市和宜賓市的政策從產(chǎn)品到產(chǎn)業(yè)，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)到制度領(lǐng)域，圍繞優(yōu)勢培育、主體強(qiáng)化、技術(shù)缺乏等科技創(chuàng)新的焦點(diǎn)問題，充分發(fā)揮市場化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段激發(fā)地區(qū)活力，加速科技成果轉(zhuǎn)化，并加快高新技術(shù)企業(yè)培育，從而為科技創(chuàng)新政策落地指明目標(biāo)、清晰任務(wù)并細(xì)化考核。其余政策則均為可接受水平，資陽市政策P6、廣安市政策P12、達(dá)州市政策P13和樂山市政策P15的PMC指數(shù)分別為6.02、6.95、6.60和6.55，分析可知該四項(xiàng)政策在培育高新技術(shù)企業(yè)、財(cái)政金融支持與激勵(lì)科技創(chuàng)新總體方面，仍存在政策的激勵(lì)方式缺乏、作用對(duì)象較少且涉及領(lǐng)域較窄，而致使政策作用的發(fā)揮受限，因此可從以上指標(biāo)入手加以完善。而分?jǐn)?shù)更次之的德陽市政策P3、綿陽市政策P4、遂寧市政策P7、自貢市政策P8、瀘州市政策P9、南充市政策P11、眉山市政策P14和雅安市政策P16的PMC指數(shù)分別為5.95、5.31、5.91、5.71、5.80、5.02、5.02和5.61，分析可知以上政策依據(jù)于中央和省科技政策，落腳于地方具體科創(chuàng)方面例如人才引進(jìn)與隊(duì)伍管理、科技創(chuàng)新基地與平臺(tái)建設(shè)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理等，但在市場前景預(yù)測、政策制定視角、政策影響層面與領(lǐng)域，以及所作用的企業(yè)、個(gè)人、科研院所和金融機(jī)構(gòu)的對(duì)象方面出現(xiàn)目標(biāo)較為模糊、舉措存在空泛、激勵(lì)力度仍不足等問題，因此在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提升創(chuàng)新能力的背景下[9]，可具體從圍繞政策總體目標(biāo)、聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和強(qiáng)化配套保障措施方面補(bǔ)充完善，宏觀引領(lǐng)與微觀落實(shí)齊頭并進(jìn)，為制造強(qiáng)國戰(zhàn)略貢獻(xiàn)成渝樣本與西部力量。

基于PMC指數(shù)模型建立的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策量化評(píng)價(jià)體系，通過選取16項(xiàng)內(nèi)容覆蓋面較廣、代表性較高的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，結(jié)果顯示16項(xiàng)政策評(píng)分均處于可接受及以上，P1、P2、P5和P10為優(yōu)秀，余下政策稍遜其后，為可接受水平。由上述分析可知，科創(chuàng)政策強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)回應(yīng)、具體落實(shí)與成果反饋，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策在指標(biāo)上不達(dá)標(biāo)的情況說明區(qū)域政府應(yīng)重視政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督，通過兩級(jí)指標(biāo)數(shù)值和PMC指數(shù)明晰各項(xiàng)政策的具體優(yōu)劣勢，確定改進(jìn)方面，從而為政策制定者提供參考。

五、結(jié)論與建議

本研究基于2015年至2019年我國成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)較為典型的138項(xiàng)科技創(chuàng)新政策，采用文本分析提取關(guān)鍵詞頻，并綜合參照已有學(xué)者對(duì)政策指標(biāo)的設(shè)定進(jìn)行修改，構(gòu)建PMC指數(shù)模型的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策關(guān)鍵詞指標(biāo)體系。研究發(fā)現(xiàn)：12項(xiàng)政策為可接受水平，仍有較大改進(jìn)空間，其余4項(xiàng)政策均為優(yōu)秀水平。專項(xiàng)科創(chuàng)政策例如科技企業(yè)培育、科研人才管理、科技創(chuàng)新中心建設(shè)等涉及面較窄，PMC指數(shù)相對(duì)較低；而綜合性政策尤其是涉及產(chǎn)業(yè)主題的，考慮內(nèi)容較全面，政策內(nèi)容的系統(tǒng)完備性凸顯，因此PMC數(shù)值相對(duì)較高。

基于以上研究成果與綜合分析，本研究對(duì)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策的優(yōu)化提出以下建議：（1）成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技創(chuàng)新政策體系應(yīng)重視科技人才與科技平臺(tái)基地相結(jié)合，建立以人才為創(chuàng)新第一資源、以股權(quán)激勵(lì)、資本投入等一系列配套措施為核心的激勵(lì)政策體系，因地制宜激發(fā)創(chuàng)新活力；（2）在政策類型全面性、政策措施多樣化方面，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的科技創(chuàng)新政策制定仍存在一定的局限性，應(yīng)先厘清不同主體實(shí)際需求，營造良好科技創(chuàng)新環(huán)境，并努力促進(jìn)不同地區(qū)間經(jīng)驗(yàn)交流、優(yōu)勢互補(bǔ)；（3）在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展社會(huì)背景下，央地政府的科技創(chuàng)新理念不斷增強(qiáng)，對(duì)于輻射影響日益擴(kuò)大、戰(zhàn)略地位不斷凸顯的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)，必須加強(qiáng)持續(xù)性的科技創(chuàng)新政策供給，建設(shè)區(qū)域科技創(chuàng)新政策交流溝通的信息平臺(tái)與互動(dòng)機(jī)制，從而形成高效服務(wù)、資源整合、服務(wù)深化的政策公共服務(wù)體制；（4）利用法律制度監(jiān)管科技創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、成果轉(zhuǎn)化、政策反饋等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，適當(dāng)將政策紅利上升為法制紅利，推動(dòng)貫徹落實(shí)國家和區(qū)域現(xiàn)行科創(chuàng)政策，加強(qiáng)政策培訓(xùn)與跟蹤反饋，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新政策先行，為成渝經(jīng)濟(jì)帶的長遠(yuǎn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策保障。