何芷璇

（華東師范大學公共管理學院，上海 200062）

一、引言

在長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域合作領先全國、成為學習典范之時成渝經濟區(qū)的發(fā)展被提上議事日程，中央繼西部大開發(fā)戰(zhàn)略后于2007年決定設立成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試驗區(qū)，于2011年通過《成渝經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。成渝經濟區(qū)位于我國西南地區(qū)，涉及川渝兩地，成為引領中國西部地區(qū)快速發(fā)展、提升內陸開放水平、增強國家綜合實力的重要支撐，范圍包括四川省15市（成都、德陽、綿陽、內江、資陽、遂寧、自貢、瀘州、宜賓、南充、廣安、達州、眉山、樂山、雅安）和重慶市全域。作為西部唯一具備突破省級行政區(qū)界限、能在更大范圍內優(yōu)化配置資源的地區(qū)，成渝經濟區(qū)發(fā)展對推動西部協同科技創(chuàng)新舉足輕重。

綜合目前學術界對科技創(chuàng)新評價問題的研究成果與成渝經濟區(qū)的具體情況，本研究基于成渝經濟區(qū)16市近5年政策文本，將政策計量工具與PMC指數模型相結合進行綜合評價，為科技創(chuàng)新政策的量化評價提供科學方法。就現實意義而言，進行科技創(chuàng)新政策評價旨在發(fā)現政策執(zhí)行中的問題，檢驗政策合理性與科學性，進而采取改進措施確保區(qū)域科技創(chuàng)新系統(tǒng)正常運轉，發(fā)揮科技創(chuàng)新引領西部作用，推動成渝地區(qū)形成科技創(chuàng)新資源共建、共享、共商良好局面。

二、文獻回顧

縱觀國內外文獻，現階段的有關研究可歸納出以下特點：（1）現有文獻涉及到的研究方法主要有文本分析、層次分析、模糊綜合評價、專家訪談、多元回歸分析、主成分分析、DEA、定性比較分析、扎根理論等，定量與定性研究成果豐富，但將定量與定性方法相結合的研究仍有待擴展補充。（2）科技創(chuàng)新政策的問題已得到學術界廣泛關注，但仍缺少對政策評價指標體系的系統(tǒng)深入研究，多數研究仍停留在對科技創(chuàng)新政策評價一般理論的探討如政策內涵、框架和原則等。（3）對于科技創(chuàng)新政策評價主要為省級、市級層面研究，特色區(qū)域研究成果較少，目前有關成渝經濟區(qū)的研究主要是集中于國內和定量研究[1]，側重于對成渝經濟區(qū)整體或某類問題如產業(yè)經濟、地理空間、資源開發(fā)等總結梳理，伴隨區(qū)域戰(zhàn)略地位的日益突顯，有關成渝經濟區(qū)公共管理領域的政策研究仍有待進一步豐富完善。

三、基于PMC指數模型的量化評價

本文擬對16市的科技創(chuàng)新政策相關文本內容進行深度挖掘，為保證政策樣本選取的準確有效性，依據下述原則：一是政策樣本時間跨度為2015年1月至2019年12月；二是剔除已失效、內容重復或與科技創(chuàng)新關聯度不高的政策文本。

1.數據來源

本文研究的成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策文本共138篇。為保證所獲取政策文件真實有效，政策樣本均源于正規(guī)披露的公開信息，并使用Rost CM 6.0軟件對全部政策文本進行分詞與高頻詞提取，這能在一定程度上反映成渝經濟區(qū)16市所頒布科技創(chuàng)新政策的關注重點，如“項目”“資金”“技術”“企業(yè)”“人才”等（見圖1）與科技創(chuàng)新相關度較大的詞匯，以作為反選政策的依據。

圖1 高頻詞共現網絡情況

2.變量設置與參數識別

綜合已有研究成果，并結合科技創(chuàng)新政策自身特點，本文選取10個一級變量和38個二級變量來創(chuàng)建科技創(chuàng)新政策PMC指數模型，同時設置每個二級變量權重相同，有記為1，無則記為0。設置的10個一級變量分別為：政策性質（X1）、政策視角（X2）、政策目標（X3）、激勵方式（X4）、政策評價（X5）、作用層面（X6）、政策領域（X7）、政策重點（X8）、政策對象（X9）和文件引用（X10）。表1為科技創(chuàng)新政策量化評價變量設置。

表1 科技創(chuàng)新政策量化評價變量設置

由于 PMC 指數模型旨在盡可能不忽視任一變量的作用，盡可能全面考慮變量影響。規(guī)定參數的標準為：如果待評價的科技創(chuàng)新政策和相對應二級變量描述一致，則設定參數為1，若不一致則設定為0。

3.多投入產出表建立

根據以上對10個一級變量和38個二級變量的識別和選取，建立多投入產出表（見表2）。

表2 多投入產出表

4.指數計算與曲面構建

依據Ruiz的結論，PMC指數計算有四個步驟：一是將一級變量和二級變量放入多投入產出表；二是根據政策內容填入多投入產出表，并由公式（1）和公式（2）確定各政策各指標具體數值；三是根據公式（3）計算一級變量值；四是根據公式（4）計算各政策的PMC指數。

由于本研究所選取指標有10個，因此計算得到PMC指數取值在0～10，根據Ruiz的評價標準，將PMC指數計算的具體數值進行等級劃分（見表3）。

表3 政策評分等級

PMC曲面是一個三維立體曲面，具體繪圖通過MATLAB實現，通過曲面起伏以更直觀對某項科技創(chuàng)新政策的各維度進行優(yōu)劣判斷，從而科學客觀評價政策。

四、政策評價實證研究

1.評價對象選取

結合以上成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策的評價框架，基于高頻主題詞及其共現網絡分析，本研究選取16項內容涵蓋較為全面、代表性較強的科技創(chuàng)新政策作為評價對象（見表4）。

表4 成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策樣本

續(xù)表

2.指數計算與曲面圖繪制

設置16項成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策的多投入產出表，再依據公式（4）分別計算PMC指數，具體結果如表5所示。

表5 成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策的PMC指數

根據公式（5）建立16項科技創(chuàng)新政策的PMC矩陣，在此基礎上繪制16項科技創(chuàng)新政策的PMC曲面（例如見圖2與圖3）。

圖2 P1的PMC曲面

圖3 P2的PMC曲面

3.評價結果分析

依據PMC指數的計算結果，就成渝經濟區(qū)內的兩大核心城市成都市與重慶市而言，政策P1的PMC指數為7.06，等級為優(yōu)秀，其中X6（作用層面）和X8（政策重點）低于均值，說明該政策在以上方面仍有待改善，重慶市政府部門借鑒已有的開發(fā)經驗和實踐成果逐步完善政策內容，可深入拓寬延展至企業(yè)創(chuàng)新的層面，進一步促進產學研協同發(fā)展，在產品開發(fā)、市場維護、科技研發(fā)等重點具體方面大力加強對科技成果轉化的引導，從而有效提升高校院所服務地方經濟發(fā)展的能力。排名第一的政策P2，PMC指數為7.20，這說明在制定政策時政府所考慮的各項指標較科學全面，從宏觀到微觀描述較充分，這不僅取決于成都市對加快建設具有全面體現新發(fā)展理念的國家中心城市政策背景的深刻把握，也展現出為深入貫徹創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，地方政府對科技創(chuàng)新工作的高度重視支持，通過鼓勵支持西部研發(fā)平臺的建設，也將進一步擴大其區(qū)域科技創(chuàng)新輻射能力[8]。

對于成渝經濟區(qū)內的其他地級市，政策P5和P10的PMC指數分別為7.05和7.15，等級同屬優(yōu)秀，這說明在成渝經濟區(qū)推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造高質量發(fā)展的背景下，內江市和宜賓市的政策從產品到產業(yè)，從經濟、社會到制度領域，圍繞優(yōu)勢培育、主體強化、技術缺乏等科技創(chuàng)新的焦點問題，充分發(fā)揮市場化工具、工商管理技術和社會化手段激發(fā)地區(qū)活力，加速科技成果轉化，并加快高新技術企業(yè)培育，從而為科技創(chuàng)新政策落地指明目標、清晰任務并細化考核。其余政策則均為可接受水平，資陽市政策P6、廣安市政策P12、達州市政策P13和樂山市政策P15的PMC指數分別為6.02、6.95、6.60和6.55，分析可知該四項政策在培育高新技術企業(yè)、財政金融支持與激勵科技創(chuàng)新總體方面，仍存在政策的激勵方式缺乏、作用對象較少且涉及領域較窄，而致使政策作用的發(fā)揮受限，因此可從以上指標入手加以完善。而分數更次之的德陽市政策P3、綿陽市政策P4、遂寧市政策P7、自貢市政策P8、瀘州市政策P9、南充市政策P11、眉山市政策P14和雅安市政策P16的PMC指數分別為5.95、5.31、5.91、5.71、5.80、5.02、5.02和5.61，分析可知以上政策依據于中央和省科技政策，落腳于地方具體科創(chuàng)方面例如人才引進與隊伍管理、科技創(chuàng)新基地與平臺建設、科研項目經費管理等，但在市場前景預測、政策制定視角、政策影響層面與領域，以及所作用的企業(yè)、個人、科研院所和金融機構的對象方面出現目標較為模糊、舉措存在空泛、激勵力度仍不足等問題，因此在成渝經濟區(qū)推動產業(yè)升級、提升創(chuàng)新能力的背景下[9]，可具體從圍繞政策總體目標、聚焦重點產業(yè)領域和強化配套保障措施方面補充完善，宏觀引領與微觀落實齊頭并進，為制造強國戰(zhàn)略貢獻成渝樣本與西部力量。

基于PMC指數模型建立的成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策量化評價體系，通過選取16項內容覆蓋面較廣、代表性較高的科技創(chuàng)新政策進行量化評價，結果顯示16項政策評分均處于可接受及以上，P1、P2、P5和P10為優(yōu)秀，余下政策稍遜其后，為可接受水平。由上述分析可知，科創(chuàng)政策強調現實回應、具體落實與成果反饋，成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策在指標上不達標的情況說明區(qū)域政府應重視政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督，通過兩級指標數值和PMC指數明晰各項政策的具體優(yōu)劣勢，確定改進方面，從而為政策制定者提供參考。

五、結論與建議

本研究基于2015年至2019年我國成渝經濟區(qū)較為典型的138項科技創(chuàng)新政策，采用文本分析提取關鍵詞頻，并綜合參照已有學者對政策指標的設定進行修改，構建PMC指數模型的成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策關鍵詞指標體系。研究發(fā)現：12項政策為可接受水平，仍有較大改進空間，其余4項政策均為優(yōu)秀水平。專項科創(chuàng)政策例如科技企業(yè)培育、科研人才管理、科技創(chuàng)新中心建設等涉及面較窄，PMC指數相對較低；而綜合性政策尤其是涉及產業(yè)主題的，考慮內容較全面，政策內容的系統(tǒng)完備性凸顯，因此PMC數值相對較高。

基于以上研究成果與綜合分析，本研究對成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策的優(yōu)化提出以下建議：（1）成渝經濟區(qū)科技創(chuàng)新政策體系應重視科技人才與科技平臺基地相結合，建立以人才為創(chuàng)新第一資源、以股權激勵、資本投入等一系列配套措施為核心的激勵政策體系，因地制宜激發(fā)創(chuàng)新活力；（2）在政策類型全面性、政策措施多樣化方面，成渝經濟區(qū)的科技創(chuàng)新政策制定仍存在一定的局限性，應先厘清不同主體實際需求，營造良好科技創(chuàng)新環(huán)境，并努力促進不同地區(qū)間經驗交流、優(yōu)勢互補；（3）在創(chuàng)新驅動發(fā)展社會背景下，央地政府的科技創(chuàng)新理念不斷增強，對于輻射影響日益擴大、戰(zhàn)略地位不斷凸顯的成渝經濟區(qū)，必須加強持續(xù)性的科技創(chuàng)新政策供給，建設區(qū)域科技創(chuàng)新政策交流溝通的信息平臺與互動機制，從而形成高效服務、資源整合、服務深化的政策公共服務體制；（4）利用法律制度監(jiān)管科技創(chuàng)新的知識產權、成果轉化、政策反饋等關鍵環(huán)節(jié)，適當將政策紅利上升為法制紅利，推動貫徹落實國家和區(qū)域現行科創(chuàng)政策，加強政策培訓與跟蹤反饋，實現科技創(chuàng)新政策先行，為成渝經濟帶的長遠發(fā)展提供強有力的政策保障。