耿德炎

摘 要：建設(shè)項目檔案驗收是工程建設(shè)項目驗收中的一個重要環(huán)節(jié)。本研究以工程審批制度改革背景下檔案驗收方式的轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c，通過對傳統(tǒng)檔案驗收方式與聯(lián)合驗收的對比，分析實行聯(lián)合驗收的優(yōu)勢，探討聯(lián)合驗收在檔案驗收工作中起到的完善檔案驗收工作機制、保障驗收成果質(zhì)量、精簡驗收環(huán)節(jié)、提高驗收效率等重要作用。同時，從制度保障欠缺、聯(lián)合驗收完成時限難以保證、聯(lián)合驗收責(zé)任主體界定不清晰等問題出發(fā)，提出同步和健全相關(guān)法律法規(guī)、明確聯(lián)合驗收工作的職責(zé)劃分、遵循事前監(jiān)管和同步追蹤原則、加強對相關(guān)驗收部門的指導(dǎo)等對策。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目檔案;工程審批制度改革;聯(lián)合驗收

目前，工程建設(shè)項目文件存在種類多、數(shù)量大、專業(yè)性強等特點，傳統(tǒng)的檔案驗收方法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實的需要。針對相關(guān)問題，筆者以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為檢索資源，以主題為檢索項，以“建設(shè)項目”和“檔案驗收”為主題詞進行檢索，找到389篇相關(guān)文獻;以“檔案”和“聯(lián)合驗收”為主題詞進行檢索，找到13篇文獻（發(fā)表時間集中在2019年之后）;以“建設(shè)項目檔案”和“聯(lián)合驗收”為主題詞進行檢索，找到2篇相關(guān)文獻。從已發(fā)表的文獻內(nèi)容看，大部分的研究方向是關(guān)于建設(shè)項目檔案驗收中出現(xiàn)的問題及對策。劉潔貞以工程審批制度改革為背景，分析了改革背景下工程檔案驗收納入聯(lián)合驗收之后會引發(fā)一些新問題。羅文武、黃玉燕認為取消建設(shè)工程檔案預(yù)驗收，實行聯(lián)合驗收對建設(shè)工程檔案的完整性、真實性會產(chǎn)生一定的影響。其他相關(guān)研究對聯(lián)合驗收只是提出概念性、理論性的觀點，缺乏深刻而具體的研究。聯(lián)合驗收作為近年提出的檔案驗收方式，在實踐過程中不斷得到應(yīng)用。本研究結(jié)合有關(guān)建設(shè)項目檔案研究文獻，對實行聯(lián)合驗收后可能出現(xiàn)的新問題及解決對策進行進一步的探討。

一、工程審批制度改革下的檔案驗收

（一）改革前的建設(shè)項目檔案驗收制度

改革前的建設(shè)項目檔案驗收必須是城建檔案管理部門組織進行預(yù)驗收和竣工檔案專項驗收，建設(shè)單位在得到城建檔案管理部門出具的認可文件之前，不能組織驗收工作。檔案預(yù)驗收的基本流程為：申報—受理—核驗（檔案審核復(fù)核）—限時整改—出具預(yù)驗收意見書（工程檔案認可文件）。檔案預(yù)驗收制度要求建設(shè)單位必須具備工程檔案認可文件方可進行驗收工作，這樣雖然有利于保證建設(shè)項目檔案的真實完整，規(guī)范建設(shè)項目文件歸檔驗收行為，卻增加了檔案驗收的環(huán)節(jié)和相關(guān)部門的工作量。

（二）聯(lián)合驗收的本質(zhì)

隨著工程審批制度的改革，建設(shè)項目檔案驗收方式產(chǎn)生了新的變化和要求，即實行與規(guī)劃、土地、消防、人防等事項相同的限時聯(lián)合驗收，實行統(tǒng)一驗收建設(shè)項目檔案、統(tǒng)一驗收標準、統(tǒng)一出具驗收意見。在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革實施意見》（國辦發(fā)[2019]11號）中，明確指出城建檔案管理機構(gòu)參與工程建設(shè)項目的聯(lián)合驗收，接入聯(lián)合驗收的平臺，從而確保城建檔案接收的齊全、完整。所謂聯(lián)合驗收就是在工程建設(shè)項目審批流程中進行檔案驗收時，檔案部門與建設(shè)項目檔案的形成部門共同參與到檔案驗收工作中，使得檔案形成部門和歸檔部門的工作人員都回歸到本職工作中。

（三）實行建設(shè)項目檔案聯(lián)合驗收的必要性

改革前的檔案驗收制度難以滿足發(fā)展現(xiàn)狀。改革前的檔案驗收制度要求建設(shè)項目單位在取得檔案相關(guān)認可文件之后，才能組織進行建設(shè)項目檔案的驗收，并由城建檔案管理部門進行預(yù)驗收。在預(yù)驗收的過程中，由城建檔案管理部門主導(dǎo)，并且必須在預(yù)驗收合格之后才能進行建設(shè)項目檔案的竣工驗收，多個審批環(huán)節(jié)在一定程度上增加了檔案部門和建設(shè)部門的工作量，也極有可能造成資源浪費。

聯(lián)合驗收具備以下優(yōu)點：聯(lián)合驗收順應(yīng)了改革發(fā)展的趨勢，在一定程度上可以彌補以往建設(shè)項目檔案驗收制度的缺陷，滿足當前建設(shè)項目檔案管理的要求。建設(shè)單位不必再等到取得認可文件之后進行檔案驗收，這樣可以精簡驗收環(huán)節(jié)，減少審核程序，提高工作效率。同時，建設(shè)單位參與到驗收工作中，進一步確保了檔案驗收成果的質(zhì)量。

二、實行聯(lián)合驗收存在的問題

（一）制度保障欠缺

目前，相關(guān)的檔案法律法規(guī)及制度文件尚未完全適應(yīng)聯(lián)合驗收的發(fā)展要求。改革前的預(yù)驗收制度有檔案認可文件制度和國家檔案局要求的三方會審制度的保障，而實行聯(lián)合驗收后，保障聯(lián)合驗收順利進行的制度還不完善。同時，檔案部門的行業(yè)規(guī)范與建設(shè)單位所制定的規(guī)范尚不統(tǒng)一，多個部門在驗收工作中相互協(xié)助配合、聯(lián)合驗收的機制尚不健全。

（二）聯(lián)合驗收完成時限難以保證

改革前的檔案驗收工作雖然處于建設(shè)項目竣工驗收的最后階段，但在進行預(yù)驗收后建設(shè)項目檔案一般能在規(guī)定時間內(nèi)完成驗收;而改革后的檔案驗收工作，則要求建設(shè)工程項目檔案驗收與其他專項驗收一同納入限時聯(lián)合驗收。聯(lián)合驗收雖然能夠更有效地保證驗收成果的質(zhì)量，但需要各個部門極高的配合度才能確保驗收效率，否則將影響檔案按時移交進館。城建檔案管理部門在最后階段才介入到建設(shè)項目檔案工作中，由于建設(shè)單位檔案工作缺少規(guī)范性，可能會導(dǎo)致文件材料不符合歸檔要求，影響驗收效率。在其他專項驗收完成之前，竣工驗收檔案不能移交進館。在這個過程中，建設(shè)單位需要不斷向城建管理機構(gòu)提交檔案并接受審核。因此，檔案聯(lián)合驗收完成的時限受到其他項目驗收進度等的影響，難以保證完成時限。

（三）聯(lián)合驗收責(zé)任主體界定不清晰

《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈河南省簡化和規(guī)范投資項目審批流程實施方案〉的通知》中明確規(guī)定將“竣工驗收階段”包括建設(shè)項目檔案驗收等16項驗收整合為聯(lián)合驗收，由項目行業(yè)主管部門聯(lián)合相關(guān)部門組織實施建設(shè)項目檔案聯(lián)合驗收。從理論上來看，建設(shè)單位在聯(lián)合驗收中居于主體地位，而組織相關(guān)部門進行聯(lián)合驗收，城建檔案管理機構(gòu)也必須接入聯(lián)合驗收平臺中。因此，二者的主體責(zé)任難以界定。

（四）難以確保檔案的真實性和完整性

建設(shè)項目檔案的形成涵蓋建設(shè)工程審批、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理和竣工驗收的各個部分，檔案驗收在所有工作完成之后進行。城建檔案管理機構(gòu)在最后階段才介入建設(shè)項目檔案工作中，只能根據(jù)歸檔驗收規(guī)范對檔案進行整理鑒定，缺少事前對建設(shè)單位管理機構(gòu)的監(jiān)督和跟蹤指導(dǎo)，難以確保文件材料內(nèi)容的真實性和完整性。

三、實行聯(lián)合驗收的建議

第一，同步和健全相關(guān)法律法規(guī)。在目前的檔案法律法規(guī)體系中，對建設(shè)單位的歸檔主體責(zé)任不夠明確，應(yīng)根據(jù)改革發(fā)展的形勢，將建設(shè)項目檔案驗收責(zé)任制納入檔案法律法規(guī)體系建設(shè)之中。明確各個部門的責(zé)任和權(quán)限，在制度層面上完善建設(shè)項目檔案管理體制和驗收規(guī)范，保證各個部門協(xié)作運行，共同做好檔案驗收工作。

第二，明確聯(lián)合驗收工作的職責(zé)劃分。建設(shè)單位在驗收工作中由“主動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨粍印保∠A(yù)驗收后不必再向檔案管理機構(gòu)提交申請，在和檔案部門的聯(lián)合驗收中扮演著服務(wù)對象的角色。作為建設(shè)項目檔案的形成者，建設(shè)單位與其參建單位應(yīng)在檔案形成過程中對檔案的真實完整和質(zhì)量負責(zé)。城建檔案管理機構(gòu)由“被動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃印?，扮演著提供服?wù)的角色，為建設(shè)單位提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。在驗收中，檔案部門的檔案管理人員負責(zé)檢查檔案是否符合歸檔要求，建設(shè)單位的專業(yè)技術(shù)人員主要負責(zé)鑒定檔案內(nèi)容的準確性和完整性，二者各盡其責(zé)、相互配合，共同完成檔案驗收工作。

第三，遵循事前監(jiān)管和同步追蹤原則。在建設(shè)項目檔案管理工作中，城建檔案管理機構(gòu)可以在建設(shè)項目文件形成之前對其進行前端控制，在項目早期，指導(dǎo)建設(shè)項目管理部門做好檔案工作。在建設(shè)項目文件形成的過程中，檔案部門應(yīng)與相關(guān)部門隨時溝通，實現(xiàn)對建設(shè)項目檔案的同步追蹤監(jiān)管，從源頭上確保歸檔文件的真實性和完整性。

第四，加強對相關(guān)驗收部門的指導(dǎo)。聯(lián)合驗收中的檔案形成部門對檔案的收集整理工作缺少專業(yè)知識，容易導(dǎo)致檔案收集不完整，不符合整理要求。因此，檔案管理部門應(yīng)該對建設(shè)部門加強指導(dǎo)，可以通過定期培訓(xùn)的方法對建設(shè)單位的管理人員、技術(shù)人員和檔案管理人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強他們的歸檔意識，使他們充分理解建設(shè)項目檔案管理的規(guī)范和標準，提高檔案管理水平和檔案驗收通過率。

參考文獻：

[1]周虹君.提升建設(shè)工程檔案驗收成效的對策分析[J].浙江檔案，2019（6）.

[2]管先海，李興利.建設(shè)項目檔案整合為聯(lián)合驗收[J].檔案管理，2019（4）.

[3]陸麗忠.基建工程項目檔案驗收中存在的問題及對策分析[J].中國管理信息化，2019（12）.

[4]郝偉斌.機構(gòu)改革背景下城建檔案管理的轉(zhuǎn)型[J].檔案學(xué)通訊，2019（5）.

[5]天津市檔案局.切實加強監(jiān)管 全力推動重點建設(shè)項目檔案工作依法有序開展[J].北京檔案，2017（10）.

[6]蔡文克.對城建檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作的幾點思考[J].城建檔案，2020（1）.

[7]王瑋萍.行政審批制度改革下的項目檔案管理：以舟山市為例[J].浙江檔案，2014（7）.

責(zé)編：初 心