李艷菊 趙珊 倪少仁 王瑩

摘要：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體舉措，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。目前，甘肅省已基本建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系。甘肅省在制度試行、案例實(shí)踐中大膽探索，形成了一批經(jīng)驗(yàn)做法，但也面臨鑒定費(fèi)用高，義務(wù)人償還能力低，專業(yè)能力薄弱，檢察、行政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)協(xié)作不夠，監(jiān)督機(jī)制待完善，思想認(rèn)識(shí)缺乏，索賠工作程序有簡(jiǎn)化空間，部門職責(zé)不明確，材料規(guī)范缺乏等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，為保證生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，甘肅省可以圍繞上述問(wèn)題逐步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度;典型案例;現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

中圖分類號(hào)：DF468? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：2095-672X（2021）01-0046-08

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.007

Research on the practice of compensation system for ecological environment damage in Gansu

Li Yanjv， Zhao Shan， Ni Shaoren， Wang Ying

（Gansu Appraisal Center for Ecological Environment & Engineering， Lanzhou 730030， China）

Abstract：The ecological environment damage compensation system is a specific measure to implement Xi Jinping's thoughts on ecological civilization. Regulating the compensation liability for ecological environmental damage and building an ecological environmental damage compensation system are important guarantees for accelerating the construction of ecological civilization. At present， Gansu has basically established an ecological environment damage compensation system. Gansu has made bold explorations in system trials and case practices， and has formed a number of empirical practices. However， it also faces high appraisal costs， low repayment ability of obligors， weak professional capabilities， insufficient coordination between procuratorial agencies and administrative agencies， and supervision mechanisms to be improved. Lack of awareness， room for simplification of claims procedures， unclear department responsibilities， lack of material specifications and other practical problems. Therefore， in order to ensure the steady progress of the reform of the ecological environment damage compensation system， Gansu can gradually improve the ecological environment damage compensation system around the above problems.

Key words：Ecological environment damage compensation system; Typical case; Real problem

引言

生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化[1]。生態(tài)環(huán)境損害賠償是指生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人以賠償?shù)姆绞匠袚?dān)生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式[2]。

早期《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》中規(guī)定污染者因污染環(huán)境造成損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但該侵權(quán)責(zé)任側(cè)重于污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害，忽視了污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為對(duì)生態(tài)環(huán)境本身造成的損害即生態(tài)環(huán)境損害，但往往該損害又是巨大的、不可逆轉(zhuǎn)的[3-4]。因此，為解決上述問(wèn)題，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑，形成相應(yīng)的鑒定評(píng)估管理和技術(shù)體系、資金保障和運(yùn)行機(jī)制是必要的。

1? ? 甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立

在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》印發(fā)后，甘肅省開(kāi)始生態(tài)環(huán)境損害賠償制度研究。2018年中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。2020年7月甘肅省生態(tài)環(huán)境廳、省自然資源廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)實(shí)施《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查實(shí)施辦法（試行）》《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法（試行）》《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)管理辦法（試行）》《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果評(píng)估管理辦法（試行）》《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與和信息公開(kāi)辦法（試行）》6項(xiàng)配套制度。該6項(xiàng)配套制度明確了基本性、根本性、細(xì)節(jié)性問(wèn)題，創(chuàng)新提出了生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查實(shí)施辦法，進(jìn)一步加強(qiáng)了各制度、各條款之間的銜接，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償全過(guò)程，有效串聯(lián)生態(tài)環(huán)境損害賠償各個(gè)環(huán)節(jié)。該六項(xiàng)配套制度的印發(fā)實(shí)施標(biāo)志著甘肅生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系基本建立，與《實(shí)施方案》一起構(gòu)成了1+6的甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，最終形成如下圖所示的甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程。

2? ? 甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)湫桶咐?/p>

甘肅省自開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作以來(lái)，案例實(shí)踐不斷豐富。截止2020年6月，甘肅省共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件13件，涉及金額超過(guò)1億元。案件主要來(lái)源于市紀(jì)委督查反饋、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察問(wèn)題反

饋、環(huán)保執(zhí)法等途徑，涉及農(nóng)田侵占、植被毀壞、耕地破壞、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、非法傾倒、超標(biāo)排放、交通事故與安全事故次生環(huán)境事件等多種情形，覆蓋了地表水、土壤等環(huán)境要素。這些案件的成功辦理為探索本區(qū)域乃至全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償體制機(jī)制提供了良好的實(shí)踐借鑒，發(fā)揮了示范推動(dòng)作用，對(duì)建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度具有重要意義。下文選取了近年來(lái)甘肅省典型案例進(jìn)行簡(jiǎn)單分析介紹。

2.1? ? 金塔縣北河灣循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園化工企業(yè)? ? ? ? ? ?生態(tài)環(huán)境損害案件

2019年7月26日，中央第五生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組下沉酒泉督察金塔縣北河灣循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園時(shí)發(fā)現(xiàn)金源礦業(yè)、天億化工、冠潤(rùn)科技、吉泰化工、鑫海源化工5家企業(yè)存在項(xiàng)目批建不符、未落實(shí)“三同時(shí)”制度、污染防治設(shè)施未建成即擅自投入生產(chǎn)、利用滲坑偷排生產(chǎn)廢水等長(zhǎng)期違法生產(chǎn)行為。天億化工、冠潤(rùn)科技、吉泰化工、鑫海源化工4家企業(yè)生產(chǎn)廢水未經(jīng)處理直排戈壁灘，形成總面積超過(guò)2.5萬(wàn)㎡的7處滲坑。案件發(fā)生后，酒泉市政府授權(quán)金塔縣政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，依照程序啟動(dòng)了生態(tài)環(huán)境損害追償。金塔縣政府委托生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院編制了《生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估報(bào)告》《環(huán)境污染調(diào)查和修復(fù)治理方案》，4戶涉案企業(yè)繳納污染治理保證金300萬(wàn)元。目前，所有污染土壤采取生物通風(fēng)、自然降解方式處理，環(huán)境污染隱患全面消除。金源礦業(yè)公司涉及的煤氣脫硫、蒸氨、硫銨、在線監(jiān)測(cè)、焦化污水處理、煙氣脫硫脫硝、干熄焦除塵等7項(xiàng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)均已配套完成;干熄焦生產(chǎn)設(shè)施主體已基本建成，設(shè)備已全部到達(dá)廠區(qū)待安裝調(diào)試。

該案一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，保障生態(tài)環(huán)境損害追償工作順利開(kāi)展。案件發(fā)生后，酒泉市委、市政府高度重視，成立了由市委書記、市長(zhǎng)任雙組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了由4名市委常委和2名副市長(zhǎng)分別擔(dān)任組長(zhǎng)的辦公室、污染評(píng)估、案件偵辦、產(chǎn)業(yè)論證、督查問(wèn)責(zé)、輿情引導(dǎo)等6個(gè)專項(xiàng)工作組，嚴(yán)格按照掛牌督辦要求，全力推進(jìn)問(wèn)題整改。二是探索建立生態(tài)環(huán)保行政執(zhí)法和公安司法之間有效的銜接機(jī)制。該案在追究涉事企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的基礎(chǔ)上，金塔縣還對(duì)企業(yè)違法行為作出行政處罰，并將案件線索移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)依法追究涉事企業(yè)的刑事責(zé)任。三是進(jìn)一步擴(kuò)大賠償權(quán)利人，探索縣（區(qū)）政府作為賠償權(quán)利人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。四是試行了污染治理保證金制度，賠償義務(wù)人支付保證金，以保障污染治理工作順利進(jìn)行。

2.2? ? 嘉峪關(guān)市馬廣云等人非法拆解廢鉛蓄電? ? ? ? ? ?池利用滲坑排放有毒有害物質(zhì)環(huán)境違法? ? ? ? ? ?案件

2018年11月27日，嘉峪關(guān)市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)馬廣云等人在峪泉鎮(zhèn)工業(yè)園田生福大院內(nèi)，非法拆解廢鉛蓄電池?zé)掋U，并將拆解廢鉛蓄電池產(chǎn)生的廢酸液排入三個(gè)未做防滲處理的坑內(nèi)。由于廢舊鉛蓄電池屬于危險(xiǎn)廢物，且現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)數(shù)量較大，嘉峪關(guān)市生態(tài)環(huán)境局第一時(shí)間將該案件移送至市公安局和市檢察院，并委托監(jiān)測(cè)單位開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，三個(gè)滲坑中液體呈強(qiáng)酸性。為減少拆解廢電池產(chǎn)生的廢液對(duì)環(huán)境的后續(xù)污染，嘉峪關(guān)市生態(tài)環(huán)境局立即組織有關(guān)單位對(duì)滲坑內(nèi)的廢液進(jìn)行收集。隨后，委托有資質(zhì)單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘測(cè)算，經(jīng)測(cè)算，未拆解電池82.5t，拆解電池整殼總計(jì)328.92t，顆?？傆?jì)8.08t，鉛板總計(jì)15.86t，廢液總計(jì)45.06t。為防止污染范圍持續(xù)擴(kuò)大和產(chǎn)生二次污染，嘉峪關(guān)市檢察院、市生態(tài)環(huán)境局、市公安局召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議決定由市生態(tài)環(huán)境局申請(qǐng)財(cái)政資金代為處理涉案危險(xiǎn)廢物及污染場(chǎng)地修復(fù)治理。隨后，嘉峪關(guān)市生態(tài)環(huán)境局組織專家召開(kāi)了危險(xiǎn)廢物處置項(xiàng)目方案審查會(huì)，后經(jīng)政府招投標(biāo)平臺(tái)招標(biāo)，對(duì)該案所涉廢鉛酸電池、含鉛廢物（包括廢酸液、被污染土壤）、鉛冶煉廢渣等進(jìn)行處置，處置費(fèi)用為217.09萬(wàn)元。2019年12月該案由嘉峪關(guān)城區(qū)法院公開(kāi)宣判，判處馬志強(qiáng)、馬廣云等5名被告人判處四年至一年不等有期徒刑并處罰金，同時(shí)判決各被告人賠償危險(xiǎn)物處置費(fèi)217.09萬(wàn)元。目前浸染場(chǎng)地已全部清理，共計(jì)拉運(yùn)處置含鉛危險(xiǎn)廢物約545t，開(kāi)始實(shí)施場(chǎng)地監(jiān)測(cè)工作。

該案是嘉峪關(guān)市開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作以來(lái)的第一起案件。為嘉峪關(guān)市全面實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償改革提供了有益探索，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為形成了有力的震懾。一是探索“磋商先行、訴訟保障”銜接機(jī)制。該案在因賠償義務(wù)人無(wú)經(jīng)濟(jì)能力對(duì)所產(chǎn)生的環(huán)境損害進(jìn)行修復(fù)及消除污染而導(dǎo)致賠償磋商失敗后，移送至市城區(qū)人民檢察院進(jìn)入審查起訴環(huán)節(jié)。二是建立了對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件處置的聯(lián)席會(huì)議制度。案件發(fā)生后，生態(tài)環(huán)境局會(huì)同公安、檢察等有關(guān)部門召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行生態(tài)環(huán)境違法犯罪處置，建立并規(guī)范了生態(tài)環(huán)境損害違法案件的聯(lián)合查辦機(jī)制，確保了生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的依法精準(zhǔn)辦理。三是試行先行墊付機(jī)制。本案面對(duì)賠償義務(wù)人無(wú)經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)環(huán)境損害修復(fù)及污染消除費(fèi)用的情況，為防止污染范圍持續(xù)擴(kuò)大和產(chǎn)生二次污染，根據(jù)《固體廢物污染防治法》相關(guān)規(guī)定，由市生態(tài)環(huán)境局申請(qǐng)財(cái)政資金代為處理涉案危險(xiǎn)廢物及污染場(chǎng)地修復(fù)治理工作。

2.3? ? 涇川縣4·9交通事故致柴油罐車泄漏涇? ? ? ? ? ? 河跨境污染事件

2018年4月9日15時(shí)40分許，一輛寧夏開(kāi)往陜西漢中的柴油罐車行駛至省道304線（涇川至崇信段）1km+500m處，與相反方向行駛的一輛翻斗車（甘L30621）相撞肇事，導(dǎo)致油罐車罐體破損，部分柴油流入汭河并匯入涇河造成涇河水體污染。事故發(fā)生后，甘肅省及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，全力開(kāi)展應(yīng)急處置，確保涇河水質(zhì)安全。平?jīng)鍪姓艽h政府委托省環(huán)科院、環(huán)保部華南環(huán)科所對(duì)甘肅、陜西兩省三市事故點(diǎn)及其下游涇河可能受影響河段生態(tài)環(huán)境損害情況進(jìn)行了評(píng)估鑒定。根據(jù)《甘肅省涇川縣涇川縣4·9交通事故致柴油罐車泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境損害堅(jiān)定評(píng)估報(bào)告》核定，此次事故共造成直接經(jīng)濟(jì)損失601.27萬(wàn)元，其中甘肅省直接經(jīng)濟(jì)損失364萬(wàn)元（平?jīng)鍪?14.38萬(wàn)元，慶陽(yáng)市149.62萬(wàn)元），陜西省直接經(jīng)濟(jì)損失237.27萬(wàn)元（均為咸陽(yáng)市損失）。涇川縣政府對(duì)涉及陜西咸陽(yáng)市的環(huán)境應(yīng)急處置費(fèi)用（237.27萬(wàn)元）進(jìn)行了墊付賠償。由于該案為跨省域生態(tài)環(huán)境損害案件，依據(jù)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案>的通知》（中辦發(fā)〔2017〕68號(hào)），省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》（甘辦發(fā)〔2018〕51號(hào)）中“跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級(jí)政府協(xié)商開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作”的要求，涇川縣政府將

《關(guān)于涇川縣4·9交通事故引發(fā)柴油罐車泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件訴訟有關(guān)問(wèn)題的報(bào)告》（涇政呈字〔2019〕60號(hào)）上報(bào)于平?jīng)鍪腥嗣裾?。平?jīng)鍪猩鷳B(tài)環(huán)境局委托甘肅璞義律師事務(wù)所對(duì)此次事故直接經(jīng)濟(jì)損失的追償工作進(jìn)行咨詢分析，并提出法律意見(jiàn)書后，平?jīng)鍪腥嗣裾畬ⅰ蛾P(guān)于協(xié)調(diào)啟動(dòng)涇川縣4·9交通事故致柴油罐車泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件生態(tài)環(huán)境損害追償訴訟工作的函》（平政函〔2020〕6號(hào)）上報(bào)于省生態(tài)環(huán)境廳。目前，經(jīng)省政府委托，由省生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)此案件生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

該案為甘肅省首起跨境污染事件，為我省開(kāi)展跨省域生態(tài)環(huán)境損害追償提供了有益探索。一是建立了生態(tài)環(huán)境損害案件上報(bào)機(jī)制;二是引入律師等第三方參與生態(tài)環(huán)境損害追償工作。

3? ? 甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償存在的現(xiàn)

實(shí)問(wèn)題

3.1? ? 鑒定費(fèi)用高

由于環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)性、復(fù)雜性，生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)性強(qiáng)、周期長(zhǎng)，從而導(dǎo)致涉及環(huán)境損害賠償案件的鑒定評(píng)估費(fèi)用高昂，這也是制約生態(tài)環(huán)境損害賠償案件高效辦理的重要因素。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估費(fèi)用尚無(wú)參考標(biāo)準(zhǔn)，各鑒定機(jī)構(gòu)自行定價(jià)，造成訴訟成本普遍較高，因此，建立合理的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是必要的。

3.2? ? 義務(wù)人償還能力低

在生態(tài)環(huán)境損害索賠過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人是個(gè)體或賠償義務(wù)人破產(chǎn)，無(wú)償還能力以及賠償義務(wù)人企業(yè)小、經(jīng)濟(jì)效益不好，賠償能力低下等情況。有效解決上述問(wèn)題，確保受損生態(tài)環(huán)境及時(shí)修復(fù)是我們?cè)诓粩嗟匕咐龑?shí)踐和制度完善中需要探索突破的。

3.3? ? 專業(yè)能力薄弱

我省面臨生態(tài)環(huán)境損害鑒定能力弱，有資質(zhì)鑒定機(jī)構(gòu)、相關(guān)專家少等問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估覆蓋廣、問(wèn)題復(fù)雜，對(duì)從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)要求較高。我省有環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)僅3家，省環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專家?guī)鞂＜?1名，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專家更是少之又少，從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)也亟待提高。推動(dòng)我省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估能力建設(shè)是促進(jìn)我省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系建設(shè)的必要條件。

3.4? ? 檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)

生態(tài)環(huán)境損害賠償案件部門聯(lián)合執(zhí)法過(guò)程中存在協(xié)調(diào)配合機(jī)制不暢，信息通報(bào)、聯(lián)合協(xié)議、協(xié)作配合機(jī)制沒(méi)有常態(tài)化運(yùn)作等問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)共同積極參與，進(jìn)一步加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、完善環(huán)境污染犯罪司法解釋，發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢(shì)，多方聯(lián)動(dòng)有力促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作深入開(kāi)展。

3.5? ? 監(jiān)督機(jī)制待完善

《改革方案》要求建立對(duì)生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的監(jiān)督機(jī)制，賠償權(quán)利人及其指定的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀(jì)依法追究責(zé)任;涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。但在生態(tài)環(huán)境損害索賠行為中，政府即是賠償權(quán)利人，又是行政監(jiān)督者。政府作為賠償權(quán)利人在磋商過(guò)程中要進(jìn)行自我監(jiān)督，而自我監(jiān)督會(huì)引發(fā)磋商過(guò)程公正性難以保證、職權(quán)濫用等一系列問(wèn)題，由此便需要對(duì)于監(jiān)督制度進(jìn)行全面部署和完善。

3.6? ? 思想認(rèn)識(shí)缺乏

生態(tài)環(huán)境損害賠償事件的發(fā)生多是因?yàn)槠髽I(yè)、個(gè)人法律、生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，存在僥幸心理，以及早期生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的缺失。提高企業(yè)、公民思想認(rèn)識(shí)，有助于推動(dòng)企業(yè)、個(gè)人主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，打破“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的僵局。

3.7? ? 索賠工作程序有簡(jiǎn)化空間

根據(jù)我省的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案以及生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商等六項(xiàng)配套制度，形成了調(diào)查、評(píng)估、磋商、修復(fù)、效果評(píng)估的工作程序。其中我省的修復(fù)方案是在在磋商后提出的，且需要再次組織專家進(jìn)行論證。內(nèi)蒙古、天津、上海、江蘇、江西、湖南、貴州等省市的修復(fù)方案是在磋商上就需確定好的，磋商會(huì)議需就修復(fù)方案的技術(shù)可行性進(jìn)行論證。相比我們省的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦颍鲜龈魇〉淖龇ㄊ∪チ诵迯?fù)方案二次論證，簡(jiǎn)化了賠償過(guò)程，降低經(jīng)濟(jì)成本。

3.8? ? 部門職責(zé)不明確

我省的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》及6項(xiàng)配套制度規(guī)定“省政府、市（州）政府指定國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)、水利、農(nóng)牧、林業(yè)等相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門，負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，分別開(kāi)展礦山、土壤、環(huán)境污染、水資源、耕地、森林、草原及濕地等生態(tài)環(huán)境損害的索賠工作，監(jiān)督賠償義務(wù)人落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任?！钡珜?duì)國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)、水利、農(nóng)牧、林業(yè)等相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門的職責(zé)沒(méi)有詳細(xì)具體的規(guī)定，實(shí)際索賠中容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、互相推諉等情況，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害事件上報(bào)、調(diào)查、處理不及時(shí)，造成更嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境影響。

3.9? ? 文本材料規(guī)范缺乏

我省出臺(tái)的生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查實(shí)施辦法、磋商辦法等配套制度，規(guī)范了調(diào)查、磋商等程序內(nèi)容，但是缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查報(bào)告、磋商告知書、授權(quán)委托書、賠償協(xié)議、司法確認(rèn)申請(qǐng)書等文本材料的詳細(xì)規(guī)范。

4? ? 甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償配套制度

體系完善對(duì)策與措施

4.1? ? 制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償過(guò)程中損害鑒定費(fèi)用高的問(wèn)題，我省應(yīng)積極完善鑒定收費(fèi)管理和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，盡快出臺(tái)損害鑒定評(píng)估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防治漫天要價(jià)等現(xiàn)象。

4.2? ? 推行生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)制度，設(shè)立生態(tài)? ? ? ? ? ? ?損害賠償“資金池”

針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害索賠過(guò)程中資金缺乏、義務(wù)人償還能力低等問(wèn)題，一是推行生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)企業(yè)參加保險(xiǎn)，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時(shí)有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān);二是設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償“資金池”。將進(jìn)行貨幣賠償所賠償?shù)馁Y金納入該項(xiàng)管理并設(shè)置企業(yè)申領(lǐng)條件，統(tǒng)籌考慮個(gè)人賠付能力，對(duì)于企業(yè)無(wú)法一次性承擔(dān)損害金額、案發(fā)后賠償義務(wù)人尚未明確等情況，可以考慮采用上述資金先行墊付進(jìn)行損害修復(fù)，從而達(dá)到及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的目的。墊付的資金可根據(jù)損害賠償義務(wù)人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況由企業(yè)分期支付，并要求當(dāng)事人對(duì)未付款項(xiàng)按照8%的年利率支付利息，

確保了公共利益不受損。既考慮了義務(wù)人的承擔(dān)能力，又有效修復(fù)了受損環(huán)境。

4.3? ? 培育機(jī)構(gòu)人才，提升能力

生態(tài)環(huán)境損害賠償是一項(xiàng)新的制度，目前還在探索、試行、實(shí)踐階段，鑒定評(píng)估環(huán)節(jié)還有大量的技術(shù)性難題待解，需要相應(yīng)的科技支撐。因此，提高鑒定評(píng)估能力是建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重中之重。我省應(yīng)該依托現(xiàn)有環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)和專家資源，組建擴(kuò)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定專家?guī)?，加?qiáng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定法律法規(guī)、技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等培訓(xùn)，提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)一步完善已有的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理制度和工作程序，并做好與司法程序的銜接，為磋商和訴訟提供關(guān)鍵技術(shù)支撐。

4.4? ? 探索建立檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制

加強(qiáng)全省檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，建立信息共享、線索移送、業(yè)務(wù)咨詢、定期會(huì)商等機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)要大力支持政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱行政機(jī)關(guān)）主張生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利，積極為行政機(jī)關(guān)提供法律咨詢，依法協(xié)助行政機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查取證、追繳賠償費(fèi)用。檢察機(jī)關(guān)要依法積極開(kāi)展有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟工作，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的，依法向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)整改;必要時(shí)，檢察機(jī)關(guān)依法向法院提起行政公益訴訟;對(duì)于生態(tài)環(huán)境民事侵權(quán)行為，行政機(jī)關(guān)不起訴的，檢察機(jī)關(guān)要依法向法院提起民事公益訴訟，追究生態(tài)環(huán)境公益侵權(quán)人的民事責(zé)任。

4.5? ? 建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商政府責(zé)任制度

針對(duì)政府的雙重身份而容易出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象，以及使磋商制度真正有效地發(fā)揮作用，必須建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商政府責(zé)任制度，明晰政府權(quán)利界限，保障磋商主體的平等地位，淡化行政色彩，充分體現(xiàn)協(xié)商性質(zhì)，以磋商參與人的身份平等地與賠償義務(wù)人進(jìn)行有效的協(xié)商。政府相關(guān)部門利用其行政職權(quán)與賠償義務(wù)人開(kāi)展“強(qiáng)制磋商”，強(qiáng)迫對(duì)方接受自己提出的苛刻條件，甚至單方確定實(shí)施方案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，使得賠償義務(wù)人完全處于被動(dòng)狀態(tài)，雙方地位不平等，賠償義務(wù)人可就此提起行政復(fù)議甚至向法院提起訴訟，以保障自己的合法權(quán)益。

4.6? ? 探索多樣化宣傳警示渠道

針對(duì)企業(yè)、公民生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任意識(shí)缺乏的問(wèn)題，一是各市州可根據(jù)實(shí)際情況選取典型案例，組織行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人旁聽(tīng)案件審理、觀摩庭審活動(dòng);二是邀請(qǐng)媒體對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行宣傳報(bào)道;三是參考紹興市的經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)?shù)匾蕴娲迯?fù)方式建設(shè)生態(tài)環(huán)境警示公園、濕地等景觀。從而達(dá)到多方位、多渠道、高效率的提高行政執(zhí)法人員的索賠意識(shí)，推動(dòng)“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”的改革理念深入人心。

4.7? ? 規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理規(guī)程，? ? ? ? ? ? ?探索簡(jiǎn)化機(jī)制

一是制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理規(guī)程》，形成系統(tǒng)化的案件辦理流程，將我省已經(jīng)發(fā)布的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案以及各項(xiàng)配套制度有效串聯(lián)并落實(shí)到案件辦理的各個(gè)流程。二是磋商前制定修復(fù)方案或初步修復(fù)方案。磋商時(shí)就修復(fù)技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化等問(wèn)題進(jìn)行專家論證，避免或減少組織專家論證修復(fù)方案的次數(shù)，提高修復(fù)效率。三是簡(jiǎn)易磋商程序。對(duì)涉案金額較小、爭(zhēng)議不大、不需要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的案件，可不進(jìn)行常規(guī)磋商程序，經(jīng)賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人協(xié)商同意的，可直接簽訂《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議書》。

4.8? ? 理清各有關(guān)部門職責(zé)

在后續(xù)不斷完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的過(guò)程中，從我省實(shí)際工作職能劃分出發(fā)，結(jié)合案例實(shí)踐，逐步明確環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土資源、住建等負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門的具體職責(zé)，實(shí)行分級(jí)分類、屬地管理，有效提高生態(tài)環(huán)境損害賠償案件處理效率及效果。

4.9? ? 規(guī)范具體材料樣本

四川、福建等省份在發(fā)布生態(tài)環(huán)境損害賠償配套制度，規(guī)范程序的同時(shí)，對(duì)實(shí)際工作中需提交的文本材料制定了參考文本。我省在完善配套制度的同時(shí)可結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及上述各省市成果形成固定格式的生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查報(bào)告、磋商告知書、授權(quán)委托書、賠償協(xié)議、司法確認(rèn)申請(qǐng)書等文本材料，以提高案件材料審核、查閱、整理等過(guò)程的效率。

5? ? 結(jié)論與展望

從全國(guó)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作以來(lái)，甘肅省積極推進(jìn)全省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，在制度建立、案例研究、制度完善等方面取得階段性進(jìn)展，已基本建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系。

甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在制度試行、案例實(shí)踐過(guò)程中存在的鑒定費(fèi)用高，義務(wù)人償還能力低，專業(yè)能力薄弱，檢察、行政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)協(xié)作不夠，監(jiān)督機(jī)制待完善，思想認(rèn)識(shí)缺乏，索賠工作程序有簡(jiǎn)化空間，部門職責(zé)不明確，材料規(guī)范缺乏等主要問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，甘肅省可以從制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高義務(wù)人償還能力，加強(qiáng)能力建設(shè)，探索建立檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商政府責(zé)任制度，探索多樣化宣傳警示渠道，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理規(guī)程、探索簡(jiǎn)化機(jī)制，理清各有關(guān)部門職責(zé)，規(guī)范具體材料樣本幾個(gè)方面逐步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系的建立和完善是一項(xiàng)持久工程。本研究只是對(duì)現(xiàn)階段我省制定試行的配套制度在制度試行、案例實(shí)踐過(guò)程中存在的基本問(wèn)題進(jìn)行探討和闡述，在論述上存在不全面之處，相關(guān)問(wèn)題仍需進(jìn)一步進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探索。隨著典型案例的持續(xù)豐富，以及未來(lái)鑒定評(píng)估技術(shù)、法律法規(guī)、人們思想認(rèn)識(shí)等的不斷發(fā)展、完善和提高，我省的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系將持續(xù)發(fā)展完善。

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收稿日期：2020-11-03

作者簡(jiǎn)介：李艷菊（1994-），女，助理工程師，碩士研究生，主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償。