張兵 上海文匯會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司

引言

2020年2月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7號(hào)），要求地級(jí)財(cái)政部門(mén)落實(shí)政府投資基金全過(guò)程績(jī)效管理，但目前尚未出臺(tái)政府投資基金的操作指引，亦無(wú)對(duì)應(yīng)的基金績(jī)效管理指標(biāo)體系。因此研究并建立一套科學(xué)、完整、符合基金特點(diǎn)的績(jī)效管理體系對(duì)政府投資母基金的績(jī)效管理工作具有重大的實(shí)踐意義。

一、政府投資母基金和績(jī)效管理的含義

2015年11月財(cái)政部出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》給出政府投資基金的定義是，由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。市場(chǎng)中政府投資基金主要存在兩種形式，一是成立母基金，吸引社會(huì)資本的加入，并投向當(dāng)?shù)卣С值奶囟I(lǐng)域，也就是政府引導(dǎo)基金；二是扶持產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)、招商引資的直投基金，本文的研究主體是政府投資母基金。

績(jī)效是通過(guò)一定的組織和投入所形成的效果，政府投資母基金的績(jī)效管理是指在母基金整個(gè)生命周期內(nèi)開(kāi)展的績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等基金管理活動(dòng)，也就是以績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，對(duì)基金運(yùn)行的各個(gè)階段進(jìn)行管理。政府投資母基金的績(jī)效管理有助于保證基金平穩(wěn)運(yùn)行，提高基金的產(chǎn)出和效果，提升政府部門(mén)以及基金管理機(jī)構(gòu)的管理水平。

二、市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀與政策變遷

（一）政府投資基金的市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

由于政府投資基金資金規(guī)模龐大、運(yùn)作周期長(zhǎng)、內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變、基金運(yùn)作流程煩瑣等實(shí)際因素，政府投資基金的績(jī)效管理存在一定的挑戰(zhàn)。通過(guò)多次實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際操作中，政府投資基金的全過(guò)程績(jī)效管理還存在不少現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，具體包括以下五個(gè)方面：

一是基金性質(zhì)與績(jī)效目標(biāo)定位不明確。部分政府對(duì)政府投資基金定位較為模糊，未能明確基金隸屬公益性基金或是扶持資金，不同的定位決定了基金不同的績(jī)效目標(biāo)方向，定位于公益性基金的績(jī)效目標(biāo)強(qiáng)調(diào)政策效應(yīng)，定位于財(cái)政資金的基金績(jī)效目標(biāo)則強(qiáng)調(diào)政策效應(yīng)和資金收益性兼具。

二是政府部門(mén)之間缺乏統(tǒng)籌安排。由于政府投資基金是一種新興的投資模式，政策相關(guān)規(guī)定還不夠完善，政府部門(mén)之間對(duì)政府投資基金的性質(zhì)認(rèn)定、退出程序等存在認(rèn)知差異，降低了政府投資基金的效率。同時(shí)上級(jí)政府由于缺乏統(tǒng)籌安排，下級(jí)政府設(shè)立的政府投資基金同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于基金政策效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。

三是社會(huì)資本介入的積極性偏低。社會(huì)資本必然是逐利的，與基金的政策性產(chǎn)生了沖突，二者在投資目標(biāo)、投資期限等方面容易產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致代理問(wèn)題的發(fā)生，同時(shí)國(guó)資管理系統(tǒng)較為煩瑣，審批緩慢、多頭監(jiān)管、退出程序復(fù)雜和定期報(bào)告等問(wèn)題都為市場(chǎng)化管理人帶來(lái)負(fù)擔(dān)，部分政府也會(huì)過(guò)度參與基金的管理工作，影響了正常的市場(chǎng)管理秩序。

四是投后監(jiān)管具有滯后性。政府投資基金的投后監(jiān)管信息完全依賴于市場(chǎng)化管理機(jī)構(gòu)，大多情況下只能通過(guò)列席重要會(huì)議獲取基金的重要信息。

五是基金的績(jī)效管理指標(biāo)體系不完善?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)沒(méi)有統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)把控項(xiàng)目管理，并審視管理過(guò)程的不足，財(cái)政部門(mén)亦難以衡量基金管理人的工作成效，從長(zhǎng)期來(lái)看，缺乏統(tǒng)一的政府投資基金績(jī)效管理指標(biāo)體系，將不利于政府與社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作和可持續(xù)影響。

（二）政府投資基金績(jī)效管理的政策變遷

政府投資基金的蓬勃發(fā)展與政策文件的不斷出臺(tái)緊密相連，我國(guó)財(cái)政績(jī)效管理相關(guān)制度體系在實(shí)踐中逐步完善，2005年11月，國(guó)家十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，正式明確國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2008年10月，發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式提出財(cái)政部門(mén)及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立有效的引導(dǎo)基金績(jī)效考核制度，但正式以政府投資基金為適用對(duì)象的是2015年11月財(cái)政部出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》，明確提出要建立政府投資基金的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，并納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系?？己嗽u(píng)價(jià)體系一般參照2011年財(cái)政部先后印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

2018年9月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，加快建成了全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。為全面貫徹落實(shí)中央文件精神，2020年2月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7號(hào)），要求地級(jí)財(cái)政部門(mén)落實(shí)政府投資基金全過(guò)程績(jī)效管理工作，次日發(fā)布了修訂版的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，明確將政府投資基金納入該文件的適用對(duì)象范疇。

上海市財(cái)政局始終緊隨中央的步伐，2019年6月，上海市委和上海市政府印發(fā)《關(guān)于我市全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》，提出了上海市全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的總體要求。2020年3月，上海市財(cái)政局印發(fā)《上海市財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理辦法（試行）》，進(jìn)一步細(xì)化績(jī)效管理工作。

三、政府投資基金的績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)體系

（一）政府投資基金的績(jī)效目標(biāo)

一般來(lái)說(shuō)，政府投資基金績(jī)效目標(biāo)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，總體績(jī)效目標(biāo)是政府投資基金在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，在符合政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、管理效果等方面。年度績(jī)效目標(biāo)是根據(jù)總體績(jī)效目標(biāo)和基金所處階段年度投入管理以及預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，相較于總體目標(biāo)會(huì)更加具體和靈活。

對(duì)政府投資基金而言，財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金的安全性和資金使用效率，基金管理機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注基金是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策目標(biāo)，基金的運(yùn)行管理是否科學(xué)專業(yè)，程序是否合法規(guī)范，是否有徇私舞弊或亂投現(xiàn)象的發(fā)生等，總體來(lái)看，政府投資基金的績(jī)效目標(biāo)體現(xiàn)在基金管理、基金預(yù)期產(chǎn)出和基金預(yù)期效果方面。具體來(lái)說(shuō)，基金管理是基金管理機(jī)構(gòu)履職過(guò)程中應(yīng)開(kāi)展的管理活動(dòng)，包含了基金全生命周期的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財(cái)務(wù)、制度、檔案、信息公開(kāi)等管理情況。基金預(yù)期產(chǎn)出是基金在一定期限內(nèi)財(cái)政資金投放的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效等履職任務(wù)完成情況，包括一段時(shí)間內(nèi)計(jì)劃完成的資金投放規(guī)模，基金的投資質(zhì)量以及資金回收的程度。基金預(yù)期效果是指基金預(yù)期對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等帶來(lái)的影響情況，基金的可持續(xù)發(fā)展能力及服務(wù)對(duì)象滿意程度等，基金預(yù)期效果直接關(guān)系到政府投資基金的政策性，是績(jī)效目標(biāo)中較為重要的部分，主要包括政策效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

政策效應(yīng)是政府參與出資設(shè)立基金的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政府投資的主要目的就是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、提供公共產(chǎn)品和滿足社會(huì)公共社會(huì)需求，從基金角度來(lái)看，政策效應(yīng)主要從三個(gè)維度來(lái)衡量，一是基金對(duì)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的引導(dǎo)作用，基金的投資方向應(yīng)當(dāng)貫徹國(guó)家政策、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策；二是基金的杠桿效應(yīng)，主要衡量財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本的放大倍數(shù)；三是基金對(duì)區(qū)域的貢獻(xiàn)程度，從基金設(shè)立政府視角看，基金應(yīng)當(dāng)為政府轄區(qū)發(fā)展帶來(lái)積極影響，比如加快轄區(qū)內(nèi)的招商引資等等。經(jīng)濟(jì)效益對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值具有重大意義，主要表現(xiàn)形式是基金的投資收益，由于不同基金所處的行業(yè)領(lǐng)域不同，基金收益率也不盡相同。因此在設(shè)定經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮行業(yè)的平均回報(bào)水平以及市場(chǎng)行情，否則可能會(huì)脫離實(shí)際。生態(tài)效益是指政府投資基金對(duì)生態(tài)平衡和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響，并非所有基金都會(huì)涉及生態(tài)效益，需根據(jù)基金投資項(xiàng)目的實(shí)際情況綜合考慮。

（二）政府投資基金績(jī)效管理的指標(biāo)體系

1.基金運(yùn)行的階段管理重點(diǎn)

政府投資基金主要分“募投管退”四個(gè)階段，不同階段基金績(jī)效目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)不同，在募資階段，母基金目標(biāo)規(guī)劃、資金來(lái)源等整體規(guī)劃較為重要；在投資階段，母基金管理人科學(xué)合理篩選子基金管理人或投資項(xiàng)目并按期完成出資較為重要；在管理階段，基金的大量工作為投后管理，因此基金的管理機(jī)制為基金績(jī)效目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)；在基金的退出階段，資金是否及時(shí)回收以及收益分紅如何協(xié)商較為重要。

2.構(gòu)建基金績(jī)效指標(biāo)體系

衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度最常用的工具即基金績(jī)效指標(biāo)體系，指標(biāo)體系最重要的構(gòu)成部分是績(jī)效指標(biāo)以及指標(biāo)解釋，本文將結(jié)合基金各階段管理重點(diǎn)，并采用定性和定量方式，從基金規(guī)劃、基金決策、基金管理、基金退出、基金產(chǎn)出、基金效益、可持續(xù)發(fā)展和滿意度八個(gè)方面構(gòu)建政府投資基金績(jī)效指標(biāo)體系（參照）。

具體來(lái)說(shuō)，基金規(guī)劃是對(duì)基金整體規(guī)劃方向、總體目標(biāo)、操作要求等方面設(shè)置指標(biāo)?；饹Q策主要考慮的是，母基金管理人篩選并確定子基金管理人或投資項(xiàng)目以及履行必要的審批流程?；鸸芾硎窃诨疬\(yùn)行期間持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的階段，主要包括基金的資金管理、日常管理、投資管理和跟蹤管理，分別針對(duì)基金的資金使用、日常事務(wù)、基金投資、投后跟蹤的相關(guān)事項(xiàng)?；鹜顺鲋笜?biāo)設(shè)置重點(diǎn)在于資金退出以及返還財(cái)政的規(guī)范性和及時(shí)性，實(shí)際上市場(chǎng)千變?nèi)f化，資金未必一定能按期退出，該環(huán)節(jié)的指標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)放寬目標(biāo)區(qū)間，并將重點(diǎn)集中于退出程序的規(guī)范性上。

前四個(gè)方面?zhèn)戎赜诨鸸芾砗统绦?，后四個(gè)方面則側(cè)重于基金帶來(lái)的影響，基金產(chǎn)出主要衡量母基金管理人投資的完成情況，適用指標(biāo)包括產(chǎn)出目標(biāo)、產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量和產(chǎn)出時(shí)效；基金效益是衡量基金發(fā)揮作用的最重要的一方面，評(píng)分權(quán)重應(yīng)當(dāng)加大占比，包括政策效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益；可持續(xù)發(fā)展主要考慮了母基金管理人管理能力、管理制度和合作機(jī)制等方面，有助于促進(jìn)基金績(jī)效管理水平的提高；滿意度主要針對(duì)基金全過(guò)程運(yùn)行期間，基金服務(wù)對(duì)象對(duì)政府部門(mén)或母基金管理人的認(rèn)可程度，一般通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷來(lái)實(shí)施，后四個(gè)方面的指標(biāo)屬于結(jié)果性指標(biāo)，不大適用處于中前期階段的基金管理。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在實(shí)施政府投資基金績(jī)效管理時(shí)，財(cái)政部門(mén)和基金管理機(jī)構(gòu)要明確各自職責(zé)分工。對(duì)于各級(jí)財(cái)政部門(mén)，首先在基金設(shè)立階段就應(yīng)當(dāng)明確基金性質(zhì)，不要過(guò)于強(qiáng)調(diào)資金的安全性；其次政府部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)平衡下級(jí)財(cái)政部門(mén)之間基金的設(shè)立規(guī)模和數(shù)量以及各政府部門(mén)對(duì)基金的認(rèn)定問(wèn)題；最后政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立信息化管理系統(tǒng)，簡(jiǎn)化投資決策流程，縮短基金運(yùn)行中的行政化管理鏈條，從簡(jiǎn)處理基金的設(shè)立或退出程序，提高基金的整體運(yùn)行效率。對(duì)于基金管理機(jī)構(gòu)而言，要逐步建立起與社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作機(jī)制，不斷尋找能力優(yōu)秀且能穩(wěn)定合作的市場(chǎng)化管理人，提升自身基金管理水平；在基金績(jī)效管理過(guò)程中，要合理設(shè)置基金組織結(jié)構(gòu)、管理架構(gòu)以及人員安排，完善風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)督和信息披露制度，及時(shí)構(gòu)建基金全過(guò)程的績(jī)效管理指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，定期制定基金計(jì)劃，保障政府投資基金的平穩(wěn)健康運(yùn)行。