胡業(yè)勛 王彥博

一、問題緣起：民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性和一般性審視

應然上，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化與少數(shù)民族本身的特質相伴相生。如果說地域之間、城鄉(xiāng)之間的治理差異隨著新時代中國政治經(jīng)濟文化的發(fā)展可以漸趨彌合，但少數(shù)民族本身的特殊性則難以用某一個或某一套通用的治理規(guī)則予以簡單適用。具言之，在我國少數(shù)民族大雜居、小聚居的分布格局中，分化演變出不同的帶有文化底蘊、民族習慣以及特定法治習慣的場域，每個場域內(nèi)部形成了各成一體的治理結構體系，并與其他場域保持著一種既帶有關聯(lián)性又帶有特殊性的勾陳關系；而那些隨著時代變遷的風俗習慣，至今仍潛移默化地影響著特定民族的思維，引導著人們的行為，漸趨形成一種帶有慣性的定勢。這就要求在對少數(shù)民族社區(qū)進行法治化治理的過程中，要充分考量少數(shù)民族地區(qū)本身的特殊性，進而做出與之相適應的治理決策。

實然上，根據(jù)筆者對四川藏族和彝族兩個少數(shù)民族社區(qū)法治治理現(xiàn)狀的考察和分析，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化建設整體呈現(xiàn)出“問題回應型”的特征，形成了“對象-困境-應對”的回應邏輯，沒有足夠的治理空間對民族地區(qū)本身的特殊性進行回應，相應的治理措施也不盡有效與合理，尚未契合社區(qū)治理法治化的建設目標。具體而言，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化同其他地區(qū)一樣，在自上而下的法治建設進程中，呈現(xiàn)出法治治理的被動化與工具化。法治化路徑也出現(xiàn)“強化規(guī)范供給回應治理規(guī)則貧困”“多元主體回應治理結構偏差”“基層治理平臺搭建回應社區(qū)治理權下沉”“創(chuàng)新法治宣傳回應法治意識提升”等方面的特點，并未有效適配民族地區(qū)社區(qū)治理所需要的區(qū)別性與特殊性。

鑒于上述闡釋，民族地區(qū)社區(qū)的法治化治理關鍵是如何“對癥下藥”，切入“問題回應型”社區(qū)的一般性與特殊性。理論上社區(qū)治理的法治化要發(fā)揮服務于社區(qū)治理的重要作用，正確處理反思社區(qū)治理本身與法治化之間的相互關系，必須脫離淺表性的“現(xiàn)象回應”，進入到目標、內(nèi)容、手段等多位一體的“體系建構”中來，進而完成“制度建構型”法治化的路徑轉換。

二、問題深議：民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性切入和一般性維系

根據(jù)筆者對四川藏區(qū)和彝區(qū)社區(qū)治理結構的研究，大致可將其社區(qū)治理模式歸納為“穩(wěn)定導向型”和“發(fā)展導向型”，二者各有側重與不同，存在政府治理方式、村社自治組織、其他自治組織、多元調解主體等方面的差異。相較于非民族地區(qū)的社區(qū)，民族地區(qū)的社區(qū)治理有所不同。一是在治理主體上，以黨委政府為中心的治理主體，呈現(xiàn)出強勢化的治理特征，主導整個社區(qū)的法治治理。村社自治組織作為社區(qū)治理的自治組織，呈現(xiàn)出對基層政府的依賴性和附屬性，與基層黨委政府之間系“領導者-被領導者”的邏輯關系。二是在治理結構上，少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)治理存在著寺廟、家支等多元治理中心，社區(qū)治理權呈現(xiàn)多元分化的權力格局，且多元權力之間有著較大的排斥度。三是在治理的公共參與性上，社會組織參與社區(qū)治理的總體效果不明顯，經(jīng)濟發(fā)展型組織所占比例不大，利益代表性組織作用有限，社會服務型組織發(fā)展整體落后。此外，以活佛、畢摩、蘇尼為代表的宗教文化，在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用，這些都是民族地區(qū)社區(qū)治理法治化所必須考量的因素。

表1 民族地區(qū)與非民族地區(qū)社區(qū)治理的差異

在民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的路徑構建中，還需要對以下特殊性因素進行考量：一是民族地區(qū)社區(qū)治理地緣的特殊性。民族聚居社區(qū)大多處在距政治、經(jīng)濟和文化發(fā)達的城市較遠的山區(qū)或高原地帶，經(jīng)濟欠發(fā)達且具有相對的地緣封閉性和融合困難性。二是民族社區(qū)傳承著民族文化的多樣性，各民族人民大雜居、小聚居和交錯雜居的態(tài)勢，使得民族的自我意識成為社區(qū)治理體系的重要組成部分。三是社區(qū)宗教治理成為社區(qū)治理結構的應然部分。宗教治理對社區(qū)治理結構具有滲透性，尤其是涉及社區(qū)居民矛盾糾紛的解決，宗教定分止爭的一些規(guī)則往往起到良好的效果。四是民族傳統(tǒng)習俗的凝聚性。它承擔著道德教育和政治穩(wěn)定的功能，形成了維系民族發(fā)展和穩(wěn)定的制度文化。五是民族地區(qū)社區(qū)治理價值目標的差異性。相對于城市社區(qū)治理，民族地區(qū)社區(qū)大多居于鄉(xiāng)村，且在中國當前復雜的國內(nèi)外形勢下，部分民族社區(qū)治理的首要目標是維穩(wěn)，其次才是發(fā)展。

民族地區(qū)社區(qū)治理的法治化在社區(qū)“問題回應型”模式下，其路徑選擇并沒有與自身獨特性與差異性相契合。推進少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)治理法治化建設，如何實現(xiàn)其法治化建設路徑與治理結構特殊性的契合呢？在理論基礎建構上，徐銅柱等學者將治理理論揉入民族地區(qū)的特殊性之中，指出民族地區(qū)社區(qū)治理具有總體上的落后性、文化上的復雜性、資源上的依賴性、工作上的行政性以及政策上的滯后性等，需要在這些特殊性的基礎上發(fā)展民族社區(qū)自治模式。在治理主體選擇上，張寶成等學者在社區(qū)治理國家與社會的范式基礎上，討論民族地區(qū)地方政府、公民參與以及非政府組織等主體的功能與定位。既有研究普遍認為地方政府在民族地區(qū)社區(qū)治理中的作用需要轉變，而公民參與性欠缺，民族地區(qū)社會組織的培育異常薄弱。在社區(qū)法治治理微觀方面，學者特別重視基層社區(qū)的互嵌型模式打造，主要集中在民族互嵌社區(qū)的理論梳理、與現(xiàn)有民族關系的關系、民族互嵌社區(qū)的特征與定位、功能與邏輯等方面。

由此，當前學者并沒有對民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的路徑進行專門性和針對性的研究，相關建設路徑或建議也并沒有契合民族社區(qū)本身的特殊性，更缺乏整體性和系統(tǒng)性。對此，有必要站在政府職能轉變與公民參與拓展的角度對民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性進行審視，正確看待其社區(qū)治理法治化中存在的問題。同時，結合域外社區(qū)治理法治化典型路徑——國家法團主義和社區(qū)賦權的分析，以及美國“自治型”社區(qū)治理模式下的公民參與、我國“楓橋經(jīng)驗”“孟連經(jīng)驗”“插甸經(jīng)驗”等實踐，立足中國國情的典型社區(qū)治理法治化路徑的契合性，對民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性進行檢視，進而確立民族地區(qū)不同治理區(qū)域、不同民族秉性、不同文化傳統(tǒng)等之上的法治化路徑選擇。

三、民族地區(qū)社區(qū)治理法治化路徑的理論范式

在理論上，社區(qū)治理法治化水平的高低取決于社區(qū)治理公權力的有效劃分與行使，亦即政府職能轉變與公民參與拓展。具言之，法治化路徑選擇上，則包括以下兩個方面：一是以政府職能轉變?yōu)橹行牡膰夜珯嗔侠碛行惺?，糾正“形式法治”的偏差；二是以公民參與拓展為中心的社區(qū)組織、社區(qū)居民等主體私權利正當有效行使，鋪陳“良性共治”的轉向。

(一)政府職能轉變：糾正“形式法治”的偏差

社區(qū)治理公權力作為國家政府機關及其工作人員依法行使的社區(qū)治理權，其劃分的科學性直接關系到社區(qū)治理法治化水平，在治理范式上應表現(xiàn)為“政府職能轉變”。宏觀上，根據(jù)前文對民族地區(qū)社區(qū)治理結構的特殊性分析，在民族地區(qū)社區(qū)治理“非對稱性治理狀態(tài)下”，“問題回應型”的社區(qū)治理法治形式化現(xiàn)象表現(xiàn)明顯，其路徑更多是自上而下的治理規(guī)范供給、治理權力下沉、法治宣傳下移等，社區(qū)居民對社區(qū)治理的參與性不足，亦即典型的“政府控制-社區(qū)參與”治理模式。在實踐中，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化問題主要表現(xiàn)為如下幾方面：一是基層群眾參與社區(qū)治理的動力不足，參與社區(qū)治理機制發(fā)育不成熟；二是政府職能定位和職能轉變有待進一步加強，法治作為單一治理工具的推動模式與公民社區(qū)的發(fā)育不相適應，法治實施存在僵硬性；三是社區(qū)基層治理存在結構性替代，社區(qū)自治組織治理功能弱化，法治建設成效有待進一步加強；四是自上而下的法治規(guī)范供給和自下而上的公民參與有待進一步加強和完善，社區(qū)法治治理網(wǎng)格化、專業(yè)化有待進一步加強，法治治理技術有待進一步完善。上述民族社區(qū)治理中的窠臼，內(nèi)生性地迫使社區(qū)治理的源點——“政府”需要轉變“形式法治”邏輯，著力破除單一的規(guī)范供給，提升社區(qū)民眾的參與程度。

(二)公民參與拓展：鋪陳“良性共治”的轉向

與社區(qū)治理公權力相對應，社區(qū)治理私權利，其行使的有效性與正當性也影響和決定著現(xiàn)代社區(qū)治理法治化水平的高低，實踐中表現(xiàn)為“公民參與拓展”。根據(jù)現(xiàn)代法治政府的建設要求，公民參與拓展契合陽光政府、有限政府、責任政府等政府建設理念。例如，陽光政府建設要求擴大政府政務公開，明確政府辦事程序和辦事規(guī)則，增強公民參與。這樣一來，政府職能轉變便具有對公民參與治理事務的外在引導性和促進性，即政府職能定位越準確，公民參與的規(guī)模越符合現(xiàn)代法治精神的要求，就越有利于公民自治的培育和發(fā)展，但并不具有必然性，因為公民參與具有自身特有的內(nèi)生性。相應地，公民參與的發(fā)育成熟具有對現(xiàn)代政府職能轉變的推動性，會倒逼現(xiàn)代政府職能轉變，即參與程度越高的社區(qū)公民，就越要求建立與之相適應的政府職能，公民參與拓展與政府職能轉變之間具有自下而上的推動必然性。可見，政府職能準變與公民參與拓展之間大致形成了一種正相關的關系，即政府職能轉變會外在推動和促進公民參與拓展，但并非具有必然性；公民參與拓展具有對政府職能轉變的內(nèi)在推動，具有必然性。

(三)理論范式推衍：“政府-公民”關系的聯(lián)結

根據(jù)政府職能的履行程度和公民參與拓展的程度，我們可將社區(qū)治理大致分為政府控制治理模式、政府控制-社會參與治理模式、政府與社會合作治理模式和政府與社會共生治理模式。在政府控制治理模式下，政府作為公權力的行使者是社區(qū)治理的唯一治理主體，負責社區(qū)所有公共事務的管控，具有公權力“自上而下”行使的單向性，沒有公民參與，即常說的強政府-零社會，如我國計劃經(jīng)濟時代的城市居委會管理。在政府控制-社會參與治理模式下，全能政府、全權政府發(fā)生轉變，公民開始參與社會事務，政府并非社區(qū)治理的唯一主體，社區(qū)居民、社區(qū)自治組織等開始參與到社區(qū)治理各項事務中，但政府在社區(qū)治理過程中具有絕對的主導性和優(yōu)勢性，如新加坡的“政府主導型”社區(qū)治理模式。在政府與社會合作治理模式下，政府職能轉變到位、定位準確，制度化、規(guī)范化程度較高，公民參與充分并能夠發(fā)揮應有的作用，形成合作治理態(tài)勢，亦即合理政府-強社會。此種模式之下，政府不再是社區(qū)治理的主導者，而是通過對社會“第三部門”的授權，使社會組織相關主體積極參與到社區(qū)治理事務中，如美國的“自治型”社區(qū)治理模式。政府與社會共生治理模式則是對政府與社會合作治理模式的進一步發(fā)展，政府職能定位越來越準確，社區(qū)治理能力越來越強，公民參與的程度和廣度越來越成熟，社區(qū)治理法治化水平越高?？梢?，從政府控制治理模式到政府與社會共生治理模式的轉變，實質上是政府職能轉變與公民參與拓展的博弈關系，二者相互作用、共同博弈，推進社區(qū)治理的法治化與現(xiàn)代化。

表2 四種社區(qū)治理模式的特征比較

總體上，民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的路徑選擇有著自身的特殊性，宏觀上應當遵循政府職能轉變與公民參與拓展的兩個方面路徑，但在具體實踐中，并非必然適用國家與社會合作治理模式和國家與社會共生治理模式，而是應當充分考量國家的基本國情和結構特質、民族地區(qū)公民環(huán)境的發(fā)展程度、政府職能的定位要求等，進而選擇適合自身實際的法治化路徑。

四、民族地區(qū)社區(qū)治理法治化范式的理性演繹

法治化作為治理主體運用法治思維和法治方式開展社區(qū)治理的動態(tài)過程，既可以是價值目標，也可以是治理手段和治理內(nèi)容。理論上，作為價值目標的法治化，蘊含著地方黨委和政府對于社區(qū)治理“去管制”的價值取向，要求社區(qū)治理的路徑完成從“管制”到“治理”“自治”的轉換，實現(xiàn)公平、公正、公開、民主的法治化價值內(nèi)涵。作為治理工具的法治化，蘊含著現(xiàn)代法治國家、法治政府、法治社會建設的價值理性，要求社區(qū)治理的路徑實現(xiàn)由“權力型權威治理”向“協(xié)商型民主治理”路徑的轉換，確保社區(qū)治理主體自覺用法治思維和法治方式開展治理行為。作為治理建設內(nèi)容的法治化，是一個系統(tǒng)工程，需要治理主體在“法制化”基礎上實現(xiàn)“法治化”，形成一整套規(guī)范化、體系化的制度安排。當前民族地區(qū)社區(qū)治理的法治化，在“非對稱性治理狀態(tài)”影響下，呈現(xiàn)出“問題回應型”的法治實踐模式，具有與其他非民族地區(qū)在路徑上的趨同性。然而，針對民族地區(qū)社區(qū)治理結構、治理環(huán)境、治理文化、治理習慣等方面的特殊性，需要以法治統(tǒng)籌社區(qū)治理、融通社區(qū)治理以及賦能社區(qū)治理。

表3 社區(qū)治理法治化的邏輯轉向

(一)法治統(tǒng)籌治理：“理性經(jīng)濟人”的價值理性

成本效益分析法作為法經(jīng)濟學的基本分析方法，是建立在主體“理性經(jīng)濟人”假設基礎之上進行的，即行為主體在追求自身行為決策效用的最大化，能夠發(fā)現(xiàn)和界定自身的追求目標并做出行為決策調整，進而實現(xiàn)成本和效益之差的最大化。在社區(qū)治理法治化建設中，符合“理性經(jīng)濟人”假設的社區(qū)治理主體——黨委政府，在社區(qū)治理法治化的建設進程中，自然也會從成本-效益之差最大化的角度去考量，實現(xiàn)法治化建設效應的最大化，且具有應然性和責任性。同時，根據(jù)社會成本理論，任何一種權力的起始配置都會產(chǎn)生高效率的資源配置，并在社會成本的支撐下影響制度效應，問題的關鍵在于如何讓制度選擇一種成本較低的權力資源配置方式，實現(xiàn)配置效應的最大化。可見，作為社區(qū)治理法治化建設的領導者、決策者、推動者，關鍵是如何從成本-效益的視角，讓制度選擇一種成本更低的權力資源配置方式，發(fā)揮社區(qū)治理法治化的治理效能。就社區(qū)治理法治化本身而言，其蘊含著公平、公正、公開、民主等價值內(nèi)涵。社區(qū)治理法治化效應的最大化，也就是實現(xiàn)社區(qū)治理過程中最大程度的公平、公正、公開、民主等價值。

結合民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的特殊性，“法治化效應最大化”應回應兩個問題：一是法治化自身價值的特殊性問題；二是法治化如何實現(xiàn)問題。在法治化自身價值的特殊性問題上，除了公平、公正、公開、民主等價值外，少數(shù)民族地區(qū)的社區(qū)治理法治化還受整個地區(qū)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的影響，包括但不限于“發(fā)展導向型”和“穩(wěn)定導向型”社區(qū)治理模式下的發(fā)展和穩(wěn)定價值。例如，新疆、西藏、內(nèi)蒙古等少數(shù)民族地區(qū)，其法治化建設過程中，應當將“穩(wěn)定”融入到社區(qū)治理法治化的價值評定中；而以彝族、羌族等為主的少數(shù)民族地區(qū)，應當將“發(fā)展”融入社區(qū)治理法治化的價值評定中；當然，在滿族等少數(shù)民族漢化程度較高的地區(qū)，社區(qū)治理法治化的價值特殊性則并不那樣突出，更接近于常規(guī)的社區(qū)治理模式。

“法治化如何實現(xiàn)的問題”，亦即法治化路徑問題，就是社區(qū)治理的領導主體圍繞治理價值目標，如何選擇一種成本較低的權力資源配置方式，進而實現(xiàn)社區(qū)治理法治化效應的最大化。這就需要完成民族地區(qū)社區(qū)治理從“管制”到共治、自治的路徑轉換，強化治理規(guī)則和治理程序保障，建立公民參與式的法治實現(xiàn)路徑。當前，民族地區(qū)“問題回應型”社區(qū)治理模式之下，黨委政府趨于“穩(wěn)定”的價值取向，往往采用“管制”的社區(qū)治理方式。但這一方式實質上導致了行政命令導向下的錯誤偏差，與社區(qū)治理法治化本身的價值內(nèi)涵相違背，所以要在實現(xiàn)路徑上完成從“管制”到共治、自治的轉換，實現(xiàn)社區(qū)治理法治化效應的最大化。同時，基于民族地區(qū)社區(qū)治理法治化內(nèi)在價值的特殊性，要堅持黨委政府在社區(qū)治理中的主導性，強化治理行為中的規(guī)則和程序保障，確保社區(qū)治理行為的可控性和穩(wěn)定性。

因此，回歸民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的價值本身，我們應當本著治理法治化效應最大化的治理價值目標，從“社區(qū)共治與自治”的角度去完成傳統(tǒng)“管制”路徑的轉換，降低社區(qū)治理法治化成本，實現(xiàn)法治化效應最大化，且同時強化治理行為過程本身的規(guī)則完善與程序保障，進而實現(xiàn)法治化效應的最大化。

(二)法治融通治理：“博弈分析論”的工具理性

博弈分析是在一定游戲規(guī)則限制下，基于彼此相互作用的客觀環(huán)境，參與主體依靠所掌握的信息選擇各自的行為決策，進而實現(xiàn)自身利益最大化、風險成本最小化的過程。簡單地說，博弈就是主體之間為謀取利益最大化的競爭行為過程。博弈分析范式作為法經(jīng)濟學上的主要分析方法，具有行為假設與法律行為的高度一致性，其承認個人理性與集體理性之間的沖突，且滿足“理性經(jīng)濟人”的假設，追求主體利益的最大化。該范式之下，行為決策主體在博弈分析過程中，為達到彼此雙方的利益平衡，引入了一種新的均衡——行為均衡，進而構建一套理性的行為模式，更為清晰地說明法律分析所追求的目標。在社區(qū)治理法治化建設進程中，多元治理主體為實現(xiàn)自身治理目標而進行治理決策、治理行為等方面的博弈，而作為治理工具的法治化，正是實現(xiàn)各方利益平衡的“行為均衡”，具有多方利益協(xié)調性和平衡性。然而，作為行為均衡的法治，構建社區(qū)治理框架下的理性行為模式，關鍵在于理清不同條件下的法治化作為工具的理性。

回到民族地區(qū)社區(qū)治理法治化建設的場域，治理主體除傳統(tǒng)的政府、社區(qū)自治組織、基層黨組織、社會組織、駐轄企事業(yè)單位、企業(yè)組織、少數(shù)民族居民等主體之外，還包括以德古為代表且具有民族特性的社會調解組織，以活佛、畢摩為代表的社區(qū)治理主體等。社區(qū)治理法治化過程中，除受行政權力導向的影響，還會受到民族“家支”、宗教意識形態(tài)、傳統(tǒng)民族習俗等的影響。作為治理行為均衡和治理工具的法治，其效用的發(fā)揮需要遵循下述路徑。

一是充分發(fā)揮法治在黨委政府治理社區(qū)中的主導作用，實現(xiàn)民族地區(qū)黨委政府“權力型權威治理”路徑的轉變。黨委政府要強化社區(qū)治理中的法治思維，自覺運用法治方式開展治理活動，提高治理的法治化與規(guī)范化水平，增強社區(qū)治理中的法治意識和法治能力，以此回應民族地區(qū)社區(qū)治理中“黨和政府依靠法治實現(xiàn)國家治理意識和能力不足”的問題，提高黨委政府在社區(qū)法治治理博弈中的行為主動性和博弈優(yōu)勢性，進而與“政府控制-公民參與”的社區(qū)治理模式相契合。二是充分發(fā)揮法治在社區(qū)自治組織、企事業(yè)單位、其他社會組織和社區(qū)居民等主體參與社區(qū)治理中的引導作用，實現(xiàn)“協(xié)商型民主治理”法治路徑的構建。社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等要自覺增強法治意識，用法治思維和法治方式解決社區(qū)治理中所遇到的矛盾和問題。同時，要促進公民意識覺醒，履行公民權利，積極主動參與社區(qū)的治理，以此回應社區(qū)治理主體依靠法治實現(xiàn)“共治路徑缺乏”和“社區(qū)居民依靠法治實現(xiàn)利益訴求保障合法權益的動力不足”問題。三是充分發(fā)揮法治在德古、畢摩、活佛等主體參與社區(qū)治理中的引導糾偏作用，強化其按照現(xiàn)代法治建設的要求，在法治框架內(nèi)規(guī)范參與治理。同時，對家支、宗教意識形態(tài)、民族習慣等非正式的治理方式，予以合規(guī)性與合法性引導，確保其符合民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的要求。

因此，回歸民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的工具本身，我們應當重視法治化作為行為均衡的治理工具，堅持黨委政府治理中的主導地位，在社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等的引導作用，及在其他社區(qū)治理主體、治理方式上的引導糾偏作用，實現(xiàn)路徑構建上由“權力型權威治理”向“協(xié)商型民主治理”轉換，進而提高民族地區(qū)社區(qū)治理法治化水平。

(三)法治賦能治理：“特殊性考量”的內(nèi)容理性

根據(jù)對民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的特殊性分析，除“社區(qū)治理結構”存在特殊性之外，社區(qū)治理環(huán)境、治理文化、治理價值目標等方面也存在特殊性。在邏輯上，民族地區(qū)法治化路徑也應該具有特殊性與差異性，從而與民族地區(qū)社區(qū)治理模式和社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相契合。在理論上，作為治理目標和治理工具的法治化，也是治理內(nèi)容，包括法治規(guī)范供給、法律制度建設、人才培養(yǎng)、法治素養(yǎng)提升等社區(qū)法治建設的各個方面。作為治理內(nèi)容的法治化，應當對當前民族地區(qū)“問題回應型”社區(qū)法治治理路徑進行改造，實現(xiàn)“制度建構型”路徑的轉換。

一是堅持民族地區(qū)社區(qū)治理制度“自上而下”的供給路徑，實現(xiàn)民族地區(qū)“問題回應型”向“制度建構型”社區(qū)法治治理路徑的轉換，加強對民族地區(qū)社區(qū)治理的制度供給，形成社區(qū)治理制度體系。這不僅關系社區(qū)治理的立法性問題，而且關系到執(zhí)法公正性和司法保障性問題，要求通過實體和程序機制優(yōu)化社區(qū)治理法治結構，進而形成硬法和軟法合力規(guī)制的法治治理機制。二是探索民族地區(qū)社區(qū)治理制度“自下而上”的建設機制，以回應民族地區(qū)在民族習慣、宗教意識形態(tài)、治理主體等方面的特殊性，強化少數(shù)民族居民、社區(qū)自治組織等社區(qū)治理制度建構的參與。應然上，“自下而上”的制度建設機制能夠將社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等主體的意志和想法，以及民族地區(qū)社區(qū)治理的特殊性因素融入到制度建設中，能夠有效提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主動性和積極性；而且制定制度與社區(qū)公民意志相吻合性，將在一定程度上減少制度執(zhí)行阻力，提高制度執(zhí)行效率，推進社區(qū)治理法治化的效能。

因此，回到民族地區(qū)社區(qū)治理法治化的內(nèi)容本身，社區(qū)治理法治體系健不健全，法治內(nèi)容完不完整，法治實施機制有不有效，法治實施效率高不高等，這一系列的問題取決于“制度建構型”社區(qū)治理法治路徑的選擇。這不僅要開展“自下而上”“自上而下”的路徑建設，而且要將“自下而上”與“自上而下”充分結合、緊密考慮，進而構建出體系合理、內(nèi)容完善的民族地區(qū)社區(qū)治理制度體系。