孫一鈞

摘 ?要：為應(yīng)對環(huán)保社會組織在環(huán)境民事公益訴訟中面臨的諸多內(nèi)外部問題，《中華人民共和國民事訴訟法》所規(guī)定的檢察機關(guān)支持起訴制度在一定程度上起到了緩解作用。然而，因缺乏具體規(guī)定，各地檢察機關(guān)的支持起訴做法并不統(tǒng)一，實踐中檢察機關(guān)支持起訴也面臨制度虛置的問題。支持起訴制度的運行是時代的要求，也是檢察機關(guān)職責(zé)所在。以“訴訟幫助者”為定位，檢察機關(guān)在支持起訴過程中應(yīng)當(dāng)對訴訟能力較弱、影響力大的案件通過“依環(huán)保社會組織申請”的方式啟動支持起訴程序，在支持訴訟的過程中充分尊重環(huán)保社會組織的原告地位。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟;檢察機關(guān);支持起訴

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2021）07-00-03

支持起訴制度在環(huán)境公益保護方面發(fā)揮了重要作用，不僅節(jié)省了司法資源，而且有利于保持環(huán)境民事公益訴訟中原告與被告地位的平衡。但是，支持起訴的制度規(guī)范目前仍有待進一步改革和完善，檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的地位決定了其支持起訴方式。

一、支持起訴制度的必要性分析

（一）時代發(fā)展的必然要求

支持起訴制度是“五位一體”發(fā)展背景下的時代要求。早期支持起訴制度是從蘇聯(lián)的社會干預(yù)制度中借鑒而來，在面對我國早期律師制度空白以及普法工作艱巨的情況下，社會干預(yù)理論為人們指明方向。改革開放之后，我國法律制度蓬勃發(fā)展，在環(huán)境公益保護方面，人們認識到支持起訴制度可以有效為環(huán)境民事公益訴訟助力，環(huán)保社會組織可以提起民事公益訴訟以維護公共利益，檢察機關(guān)可以支持環(huán)保社會組織起訴[1]。近年來，理論的多元化使支持訴訟制度受到?jīng)_擊，學(xué)界從訴訟的均衡性方面為支持起訴制度找到支撐。支持起訴制度在環(huán)保方面的應(yīng)用對我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

（二）檢察機關(guān)的職責(zé)所在

基于國家的公共服務(wù)和監(jiān)管職能，檢察機關(guān)有維護環(huán)境公共利益的職責(zé)?；凇吨腥A人民共和國憲法》第134條之規(guī)定，檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，具有維護公共利益的性質(zhì)，檢察機關(guān)作為公共利益的維護者[2]，應(yīng)當(dāng)代表國家保障公眾的環(huán)境權(quán)利。2015年實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第58條明確規(guī)定符合條件的環(huán)保社會組織具有環(huán)境公益訴訟的起訴資格，其中既有公共信托理論和環(huán)境權(quán)理論的支撐，也有對域外“私人檢察總長”理論的借鑒，同時也與其專業(yè)優(yōu)勢密切相關(guān)。

近年來，檢察機關(guān)不斷完善參與社會管理的方式，在多元共治模式下，2020年檢察機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境保護案件83 744起，督促處理固體廢物垃圾1 153.3萬噸，治理被污染破壞的耕地、濕地、林地、草原等22.3萬畝，追償修復(fù)治理費用達36.4億元?？梢姡瑱z察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，檢察機關(guān)支持起訴制度在實踐中逐漸被人們所認可，在環(huán)境保護領(lǐng)域與檢察機關(guān)直接提起公益訴訟制度并行。

（三）環(huán)境保護的現(xiàn)實需要

支持起訴制度可以有效緩解環(huán)保社會組織在起訴過程中所面臨的內(nèi)外部困境。

首先，環(huán)保社會組織的人員構(gòu)成多為兼職，工作人員的工作時間和精力投入有限，且環(huán)保社會組織在調(diào)查取證能力方面與檢察機關(guān)有著較大差距;其次，環(huán)保社會組織在針對地方高污染企業(yè)造成的生態(tài)環(huán)境破壞提起訴訟之時，因經(jīng)濟發(fā)展等原因，地方政府存在袒護污染主體的可能性，從而導(dǎo)致環(huán)保社會組織調(diào)查取證困難，雖然《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定環(huán)保社會組織提起的環(huán)境公益訴訟采舉證責(zé)任倒置規(guī)則[3]，但是仍需證明污染主體和污染結(jié)果之間具有關(guān)聯(lián)性，因此近年來環(huán)保社會組織提起民事公益訴訟的積極性有所下降;最后，檢察機關(guān)直接提起環(huán)境民事公益訴訟會造成訴訟雙方地位及力量上的不平衡，且過多的環(huán)境訴訟案件會加大檢察機關(guān)的工作負擔(dān)。

支持起訴是介于直接起訴和否定起訴資格二者之間的一種方式，其優(yōu)勢在于：一方面，檢察機關(guān)的介入可以彌補我國市民社會力量弱小、能力有限的缺陷，在司法方面為環(huán)保社會組織提供重要的協(xié)助;另一方面，檢察機關(guān)支持起訴體現(xiàn)出對環(huán)保社會組織作為原告的尊重，保證了檢察機關(guān)的訴訟謙抑性。因此，在現(xiàn)行法律規(guī)定下，環(huán)保社會組織應(yīng)當(dāng)更主動地承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟的職責(zé)[4]，為緩解環(huán)保社會組織在公益訴訟之中面臨的壓力，支持起訴制度可以有效解決問題。

二、支持起訴制度的突出問題

（一）制度規(guī)定較為寬泛

支持起訴制度的相關(guān)規(guī)定目前過于原則化。2017年增修的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款是支持起訴制度的直接依據(jù)，相對于《中華人民共和國民事訴訟法》第15條之規(guī)定，根據(jù)新法優(yōu)于后法的原則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。相對于《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的司法解釋》，依據(jù)法律位階原則，同樣應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。有鑒于此，《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款之規(guī)定是目前支持起訴制度中的最優(yōu)規(guī)范。然而，該條制度規(guī)定較為寬泛，使實踐中對支持起訴規(guī)則的運用各異。支持起訴制度的規(guī)范運用要在明晰檢察機關(guān)支持起訴地位的基礎(chǔ)上，進一步細化檢察機關(guān)支持起訴的啟動、支持范圍、參與方式、制度保障等方面的內(nèi)容。

（二）制度實踐尚顯乏力

支持起訴制度具有虛置化趨向。自2015年以來，環(huán)境民事公益訴訟案件逐年提高，檢察機關(guān)支持起訴的案件數(shù)量趨于穩(wěn)定，但占當(dāng)年環(huán)境民事公益訴訟案件的比重下滑明顯。支持起訴制度乏力的主要原因有以下幾個方面。

一方面，檢察機關(guān)支持起訴后存在擴大其訴權(quán)之嫌。在公益訴訟實踐的六年中，環(huán)保社會組織提起公益訴訟的案件數(shù)量在一起以上的有30家左右。雖然環(huán)保社會組織數(shù)量不斷增長，但是支持起訴制度占比卻嚴重下滑，原因在于環(huán)保社會組織較為關(guān)心其自身價值的體現(xiàn)，在制度規(guī)范尚不完善的背景下，檢察機關(guān)的介入存在擠壓環(huán)保社會組織生存空間的可能性，導(dǎo)致二者在訴訟過程中的角色互換，因此環(huán)保社會組織在環(huán)境民事公益訴訟過程中申請支持起訴的比例甚微[4]。

另一方面，公益訴訟逐漸顯現(xiàn)出國家化和行政化趨向。截止至2018年9月，檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟數(shù)量有1 836件，占公益訴訟案件總量的90%。從數(shù)據(jù)可見，自檢察公益訴訟實踐以來，由于檢察機關(guān)整體改革的工作重點變遷和職能轉(zhuǎn)變，其直接提起公益訴訟的案例更多，弱化了支持起訴制度的實踐應(yīng)用，與環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計初衷相違背。此外，行政機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴導(dǎo)致環(huán)保社會組織提起的公益訴訟案件占比不斷下降，間接對支持起訴制度產(chǎn)生沖擊，致使支持起訴制度面臨虛置化問題[4]。

三、支持起訴制度的功能定位及參與方式設(shè)計

（一）檢察機關(guān)支持起訴的功能定位

檢察機關(guān)在支持起訴過程中應(yīng)當(dāng)充分尊重環(huán)保社會組織的原告地位。保障以環(huán)保社會組織為原告的環(huán)境民事公益訴訟在“三足鼎立”環(huán)境救濟模式下的制度活力是支持起訴制度發(fā)展的必要前提[4]。支持起訴制度的合理運用可以有效激發(fā)環(huán)保社會組織提起民事公益訴訟的積極性，促使環(huán)境民事公益訴訟質(zhì)量的提高，推動支持起訴制度的進一步發(fā)展。目前，關(guān)于檢察機關(guān)在支持起訴過程中的定位，學(xué)說上有“法律監(jiān)督說”“雙重身份說”“公益代表人說”等主要觀點。筆者認為，現(xiàn)代司法及其制度重視價值整合與升華，但雙重身份會影響監(jiān)督的公正性和裁判的公正性，因此檢察機關(guān)在支持起訴的案件中應(yīng)把自身定位于“訴訟幫助者”，淡化法律監(jiān)督職能。首先，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重環(huán)保社會組織的處分權(quán)，避免主動支持起訴，支持起訴過程中要尊重環(huán)保社會組織的選擇。其次，檢察機關(guān)應(yīng)遵守獨立審判原則，避免影響審判權(quán)的獨立性。最后，檢察機關(guān)應(yīng)遵循窮盡救濟原則，即在其他法律規(guī)定的機關(guān)和組織支持起訴的情況下保持謙抑性。

（二）檢察機關(guān)支持起訴的啟動

支持起訴制度的啟動應(yīng)當(dāng)以環(huán)保社會組織申請為原則。檢察機關(guān)支持起訴的啟動分為依職權(quán)和依申請兩種，筆者認為依申請啟動更為恰當(dāng)。一方面，支持起訴的主體在實踐中還包括其他監(jiān)管的行政機關(guān)和科研單位，例如東營市津瑞聯(lián)案由東營市環(huán)保局支持起訴，甘肅省“棄風(fēng)棄光”案由中國政法大學(xué)環(huán)境研究中心支持起訴，依職權(quán)介入易產(chǎn)生職能的交叉和資源的浪費。另一方面，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持有限介入原則，環(huán)保社會組織并不一定需要檢察機關(guān)的介入或者有其他選擇，依職權(quán)介入可能會導(dǎo)致不當(dāng)干預(yù)，有違謙抑性原則和訴訟幫助者的角色定位。

（三）檢察機關(guān)支持起訴的范圍

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到環(huán)保社會組織提出支持起訴申請后對其運行狀況進行考察。首先，了解環(huán)保社會組織是否存在訴訟能力弱的情形。雖然在環(huán)境公益訴訟中采取舉證責(zé)任倒置的方式，但是環(huán)境保護組織依然要證明關(guān)聯(lián)性的存在。其次，是否存在資金緊缺的情況。在曲靖鉻渣污染案中，自然之友和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會因700萬元的鑒定費用而被迫終止，擁有公權(quán)力的檢察機關(guān)在收集材料時難度相對較小且收取的費用較低，從而能夠緩解環(huán)保社會組織面臨的資金壓力。再次，污染主體在資金和社會地位方面比較強勢。污染主體通常會高薪酬聘請律師為其辯護，在證據(jù)收集和法律運用上更勝一籌，且當(dāng)?shù)卣疄樽非蠼?jīng)濟效益，具有袒護污染主體的可能性，在這種情況下，檢察機關(guān)在收到環(huán)保社會組織的支持起訴申請時理應(yīng)支持起訴。最后，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)支持影響力大的環(huán)境污染案件，不僅可以在社會上塑造“公益維護者”的形象，也可以起到一定的警示和規(guī)范作用。

（四）檢察機關(guān)支持起訴的方式

檢察機關(guān)全過程參與更有利于生態(tài)損害救濟。各地檢察機關(guān)對環(huán)境民事公益訴訟的介入程度不同，支持起訴的方式各異[1]，部分檢察機關(guān)僅是在環(huán)保社會組織下起訴之時向法院提交《支持起訴意見書》，也有檢察機關(guān)全程參與案件審理支持環(huán)保社會組織訴訟的案例。檢察機關(guān)的參加與否對案件有著實質(zhì)性的影響，在實踐中也有較多爭議。筆者通過對“江蘇泰州六企業(yè)傾倒廢酸案”的研究分析發(fā)現(xiàn)，泰州市和江蘇省兩級檢察院作為支持起訴人，分別在一審和二審當(dāng)中出庭發(fā)表意見，明確支持環(huán)保組織維護環(huán)境公益，為案件提供了實質(zhì)性幫助，兩級人民檢察院不僅是對環(huán)保組織的有力支持，也是對違法企業(yè)的一種特殊震撼，在社會上也傳達了非常積極的環(huán)保觀念?？梢?，檢察機關(guān)參與法庭調(diào)查和法庭辯論可以更好地實現(xiàn)環(huán)境保護的目的，取得加強起訴力度的效果。

（五）多元共治背景下支持起訴制度的保障

環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展是支持起訴制度不斷完善的必要前提。葉俊榮教授講到：多元因應(yīng)階段是解決環(huán)境問題的第三個階段，即環(huán)境救濟解決方式多元化階段。保障以環(huán)保社會組織為原告的環(huán)境民事公益訴訟質(zhì)量，不斷優(yōu)化其環(huán)境損害救濟效力是支持起訴制度得到廣泛應(yīng)用的前提。首先，筆者認為支持起訴制度與環(huán)境民事公益訴訟具有相輔相成的關(guān)系。有效和完善的支持起訴制度保障了環(huán)保社會組織起訴的積極性，可以促進環(huán)保社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量不斷調(diào)高，環(huán)保社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟又會不斷地推動支持起訴制度的完善，從而形成一個良性循環(huán)，因此檢察機關(guān)要嚴格落實公益訴訟訴前程序，保障環(huán)保社會組織在環(huán)境民事公益訴訟中的作用。其次，規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴的主體[5]。確立負有監(jiān)管義務(wù)的環(huán)保行政機關(guān)支持起訴的地位，在影響力大的環(huán)境民事公益訴訟中設(shè)立行政機關(guān)支持起訴的相關(guān)規(guī)定，明晰行政機關(guān)支持起訴的方式。此外，社會組織和科研機構(gòu)同樣可以作為支持起訴人支持起訴。例如，甘肅“棄風(fēng)棄光”環(huán)境公益訴訟中，自然之友作為原告起訴，中國政法大學(xué)環(huán)境研究中心作為支持起訴人支持起訴，在訴訟中效果顯著。綜上所述，不斷提高以環(huán)保社會組織為原告的環(huán)境民事公益訴訟質(zhì)量是保障支持起訴制度發(fā)展的關(guān)鍵。

四、結(jié)語

在“五位一體”的總體布局下，探索一條適合我國的環(huán)保之路是社會各界共同關(guān)注的問題。目前，支持起訴制度的相關(guān)規(guī)定不夠完善、實踐力度尚顯不足。將檢察機關(guān)定位于“訴訟幫助者”，在支持起訴的啟動方面可采用“依環(huán)保社會組織申請”的方式，且檢察機關(guān)需對環(huán)保社會組織的調(diào)查取證能力、起訴對象情況和案件影響力進行初步考察，對符合支持起訴條件的環(huán)保社會組織啟動支持起訴程序，在支持起訴過程中應(yīng)當(dāng)充分尊重環(huán)保社會組織的原告地位，全程參與訴訟過程，通過對相關(guān)規(guī)則的細化避免支持起訴制度出現(xiàn)虛置化問題。

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（責(zé)任編輯：董維）