許經勇

改革開放以來，伴隨著城市化的快速推進，我國經歷了從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的歷史性轉變。在這個過程中，面對著城鄉(xiāng)分割的計劃經濟體制，也就是“重城輕鄉(xiāng)”的路徑依賴。必須因勢利導地深化城鄉(xiāng)二元結構體制改革，構建與完善的社會主義市場經濟體制相聯系的高標準的市場體系，始能在新的體制制度基礎上，重塑新型的城鄉(xiāng)關系。在塑造新型城鄉(xiāng)關系的過程中，相繼經歷了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合發(fā)展兩個階段。而城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關系演變的高級階段。黨的十九大因此把構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障。

我國城鄉(xiāng)關系的演變歷程

作為一個歷史范疇，城市是晚于鄉(xiāng)村而且是在鄉(xiāng)村有了一定發(fā)展的基礎上產生的。城市化是一個動態(tài)過程，城市化過程是城鄉(xiāng)關系逐步調整的過程。城市化與市場化相輔相成，城市化進程一旦啟動，市場力量必然把越來越多的人口與工業(yè)吸引到城市來。城市，無論是大城市或者是中小城市，它們一開始就是和鄉(xiāng)村相分離，并且在與鄉(xiāng)村的對立中發(fā)展自身。在城市化過程中，城鄉(xiāng)之間的關系是此消彼長的關系，因而是一種對立的關系。正如馬克思指出的：“一切發(fā)達的、以商品交換為媒介的分工的基礎，都是城鄉(xiāng)的分離。”“可以說，社會的全部經濟史，都概括為這種對立的運動?！迸c其他非社會主義國家不同，我國的城鄉(xiāng)關系是從屬于特定的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，以及與其相聯系的特定的經濟體制。新中國建立以后構建的傳統(tǒng)計劃經濟體制，是從屬于趕超型的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。即為了使我國落后的農業(yè)大國，盡快地建設成為先進的工業(yè)強國，選擇了政府主導型的資源配置模式，把全國有限的資源集中在政府手中，重點投入有利于加快工業(yè)化速度的重工業(yè)部門。重工業(yè)是資本密集型產業(yè)，資本有機構成很高，需要投入大量的資本，而在一個農業(yè)大國，其所需要的資本積累只能來自于“三農”。我國的資本原始積累，不同于一般的資本積累，在于這種積累是強制性的，與市場機制相對立的，或者說是排斥市場機制的，而且是建立在城鄉(xiāng)分割的制度基礎上。資本原始積累的第一階段是采取工農產品價格剪刀差的形式，第二階段是采取城鄉(xiāng)要素價格剪刀差的形式。前者是通過非市場渠道的農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷，后者是通過城鄉(xiāng)二元制度，即把城鄉(xiāng)二元結構制度化。這種資本原始積累，與傳統(tǒng)社會主義模式相吻合，即和高度集中的計劃經濟體制相吻合，因而比較容易被人們所接受。作為資本原始積累的兩種基本形式，無論是工農產品價格剪刀差，或者是城鄉(xiāng)要素價格剪刀差，都起著擴大城鄉(xiāng)差別的作用。

新中國建立以后，我國城鄉(xiāng)關系首先經歷了“重城輕鄉(xiāng)”的階段。即農村為城市提供資本積累的階段。工業(yè)化、城市化所必需的資本積累主要來自農村。1955—1978 年農民通過工農產品價格剪刀差為工業(yè)化、城市化提供的資本積累，相當于1978年國有企業(yè)價值的總和。從20世紀50 年代中期到21 世紀初，總的來說都是資本單向從農村流向城市。由于這種流動主要不是采取農業(yè)稅（即明稅）的形式，而是采取剪刀差（即暗稅）的形式，因而比較容易被農民群眾所接受。當我國工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段，為了避免因過于懸殊的城鄉(xiāng)差別給經濟社會發(fā)展造成嚴重的負面效應，2002 年召開的黨的十六大，首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農業(yè)。意思是說不要向農村索取那么多，要把索取來的一部分反饋給農村。但是，至此資本原始積累的過程并沒有結束。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體，依然是政府，即很大一部分資源是由政府來配置的，但指導思想必須兼顧城鄉(xiāng)，統(tǒng)籌考慮。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，還不能改變農村要素（或資源）向城市過多流動的局面，只能減輕過度流動的程度。與此同時，2002年在提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的同時，還提出壯大縣域經濟，即把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和壯大縣域經濟有機結合起來，或者說縣域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度和成效，集中體現在帶動縣域經濟發(fā)展壯大的程度上?？h域經濟既不同于農村經濟，也不同于城市經濟，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域經濟。凡是縣域經濟發(fā)達的省份（如浙江省和江蘇?。?，城鄉(xiāng)差別都比較小，農民收入水平都比較高。

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，到21世紀初（2000年），城市人口已經占總人口的36%，標志著我國已經從“鄉(xiāng)土中國”邁入“城鄉(xiāng)中國”的階段，以農業(yè)為主體的自給自足的自然經濟社會，向著以產業(yè)分工為特征的商品經濟社會轉變。如何進一步理順城鄉(xiāng)關系便被提到重要議事日程。我國經濟體制改革是從農村率先啟動，我國農村面貌因此發(fā)生翻天覆地的變化，但是由于城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢無法根本扭轉。要從根本上解決這個問題，就必須在破解城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，以及構建相適應的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制。黨的十九大因此把構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制視為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障。與黨的十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不同，如果說與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相聯系的經濟體制，是政府主導型的市場經濟體制，資源配置的主體依然是政府，那么與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相聯系的經濟體制，則是完善的市場經濟體制，資源配置的主體則是有效的市場和有為的政府相結合。十八屆三中全會《決定》的一個重要理論創(chuàng)新，就是把市場在資源配置中的作用從“基礎性作用”上升到“決定性作用?！卑咽袌龅臎Q定性作用和政府的導向性作用有機結合起來。一方面發(fā)揮市場這只“無形之手”的作用，推動城鄉(xiāng)資源要素雙向流動、合理配置，促進城鄉(xiāng)經濟多元化發(fā)展;另一方面發(fā)揮政府“有形之手”的作用，推動城鄉(xiāng)公共資源合理配置，促進城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享和基礎設施一體化發(fā)展。習近平同志指出：“現階段，城鄉(xiāng)差距大最直觀的是基礎設施和公共服務差距大。農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，要體現在公共資源配置上。要把公共基礎設施建設的重點放在農村，推進城鄉(xiāng)基礎設施共建共享、互聯互通，推進農村基礎設施建設提擋升級，特別是加快道路、農田水利、水利設施建設，完善管護運行機制。要加快推動公共服務下鄉(xiāng)，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系?！睉斨赋?，城鄉(xiāng)差別不僅表現為初次分配的差別，還表現為再分配公共產品、公共服務的差別，后者的差別明顯超過前者的差別，客觀上要求必須加大對鄉(xiāng)村公共產品和公共服務的投入。當前我國的經濟實力和綜合國力已經具備支撐城鄉(xiāng)發(fā)展一體化物質技術條件，到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的發(fā)展階段。必須動員社會各方面力量加大對“三農”的支持力度。但是在這個領域由于存在著一定程度的“市場失靈”，要求政府必須發(fā)揮比市場更重要的導向作用。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個動態(tài)過程，當其演變到一個更高的階段，城鄉(xiāng)差別就會縮小到最低的限度，實現城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，屆時無論是城市居民或者是鄉(xiāng)村居民，都可以享受現代城市文明。城市化的目標就是把落后的傳統(tǒng)的農業(yè)社會轉變?yōu)橄冗M的現代的城市社會。讓現代城市文明覆蓋全社會。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關系演變的高級階段。其目標是逐步實現城鄉(xiāng)居民基本權益平等化、城鄉(xiāng)公共服務均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化以及城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展融合化。

著力破解妨礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制障礙

習近平總書記指出：“要順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢，堅持新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩手抓，清除阻礙要素下鄉(xiāng)各種障礙，吸引資本、技術人才等要素更多向鄉(xiāng)村流動，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。”我國改革開放以來的實踐經驗表明，農村改革無論推進到那個階段，始終都是圍繞如何處理好農民與土地的關系這條主線。習近平總書記指出：“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系?！逼浜诵氖侵饾u創(chuàng)造條件使土地的經營權或使用權流動起來。通過疏通土地要素市場化配置堵點，深化農村土地制度改革，使更新了的土地制度能夠適應新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求。在堅持集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權的前提下，進一步放活經營權。在農民自愿的前提下，允許社會資本、城市居民長期流轉和租賃農地開展農業(yè)生產經營。健全法律法規(guī)，加強對農地經營權的保護。近幾年來各地積極引導和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、加強農村基礎設施建設以及促進農民增收等方面發(fā)揮重要作用。要全面推開農村集體經營性建設用地直接入市，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現“同地、同權、同價、同責”。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，著力盤活存量土地和低效用地，繼續(xù)深化農村宅基地改革試點，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。加快落實農村宅基地“三權分置”政策，在保障農民宅基地資格權的基礎上，適度放活宅基地和農民房屋使用權。當前要把改革的重點放在探索農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種形式，盤活利用農村閑散宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)有效途徑，提高閑置宅基地和農房利用效率效益，增加農民和集體經濟組織財產性收入。與此同時，在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設用地。并創(chuàng)造條件將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。通過完善農村宅基地制度，強化鄉(xiāng)村振興的合力。

要深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革，為城鄉(xiāng)勞動力雙向流動創(chuàng)造條件。改革開放40多年來，雖然已經解除了農村勞動力進城務工經商的體制約束，有2億多農民工在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，但是城鄉(xiāng)分割的二元制度尚未根本破除，農民進城仍然面臨著戶籍、就業(yè)、社保等諸多障礙。為了從根本上解決這個問題，必須創(chuàng)造條件使有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口舉家進城落戶，這既可以增加和穩(wěn)定勞動供給、減輕人工成本上漲壓力，又可以縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結構。此外，還要求進一步放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口和其他常住人口有序實現市民化，共享城市公共服務和社會保障。這是一個復雜的系統(tǒng)工程。與此同時，還要加快建立穩(wěn)定有效的人才入鄉(xiāng)激勵機制，破解城市人才到農村、農村人才到城市“兩頭落不了”的難題。隨著要素市場配置改革的深入推進，農民的財產性收入將會明顯增加，農村戶籍的含金量將會明顯提高，目前已有越來越多的人，即使到城市正規(guī)行業(yè)工作，有條件在城市安家落戶，但卻仍然保持農村的戶籍?，F在人們都把目光聚焦“進城難”（即在城市落戶難），而忽略了“下鄉(xiāng)難”，即城市居民到農村落戶難。今后隨著高標準市場體系的建立，城鄉(xiāng)差別越來越小，農村的發(fā)展空間越來越大，將會有越來越多的城市居民要求回到農村創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，這就提出了農村戶籍如何向城市放開的問題。目前山東省已全面放開大城市對農村戶口的落戶限制，但是城市戶口要落戶農村則是有條件限制的。

要深化農村集體產權制度改革。傳統(tǒng)農村集體產權制度是封閉式的制度。農村集體經濟組織的一切生產要素，都是屬于該集體經濟組織成員所有，不允許該集體經濟組織以外其他成員占有與使用、分享。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，集體經濟組織制度必須從封閉式轉向開放式。這就必須深化集體產權制度改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。在清產核資明晰產權的基礎上，集體經濟組織要打破傳統(tǒng)的那種凝固化的界限，既允許該集體經濟組織成員退出進入城市，同時也能讓回鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)以及下鄉(xiāng)的各類人才都能進入農村社區(qū)，加入農村集體經濟組織，與其他成員享受同等待遇，從而使農村集體經濟組織轉變?yōu)橐粋€能進能出的開放型集體經濟組織。只有這樣才能緩解農村社區(qū)人才短缺困境，增強農村集體經濟組織活力。2021年中央一號文件指出，年內基本完成農村集體產權制度改革階段性任務。

隨著我國農村土地制度、集體產權制度以及基本公共服務制度改革的深化，阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動的藩籬正在被逐步打破。生產要素逐漸從以往的農村向城市單向流動轉變?yōu)槌青l(xiāng)之間的“雙向對流”。農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的趨勢越來越明顯。農村勞動力和人才凈流出的格局正在逐步改變。城市社會資本有序進入鄉(xiāng)村。以縣城為代表的中小城鎮(zhèn)集聚要素的能力明顯增強。在可以預見的未來，以縣域為代表的中小城鎮(zhèn)必將成為我國城鎮(zhèn)化的重要空間載體。我國資源的流動將更多地往縣域集聚。與其相聯系，縣域的產業(yè)結構也呈現出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的態(tài)勢。特色種養(yǎng)業(yè)和加工業(yè)以及鄉(xiāng)村旅游業(yè)、服務業(yè)，越來越成為農村發(fā)展的主導產業(yè)，這些產業(yè)大都是城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中新孕育的新業(yè)態(tài)，是城鄉(xiāng)要素雙向流動、城市社會資本進入鄉(xiāng)村的結果。隨著城鄉(xiāng)要素流動更加暢通，城鄉(xiāng)融合的新業(yè)態(tài)將不斷涌現。而縣域是城鄉(xiāng)融合的基本單元，重塑新型的工農關系和城鄉(xiāng)關系，全面推進鄉(xiāng)村振興，要把著眼點放在縣域，以縣域作為主要載體。

責任編輯：張莉莉