王瑞波，宋建青，方 家，張亞玲，劉 洋，馬建宇

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展中心，北京 100122；2.山東省煙臺市招遠市溫泉街道農(nóng)辦，招遠 265400）

“要想富，先修路”，農(nóng)村道路是連接鄉(xiāng)村和城市的紐帶，農(nóng)村道路建設(shè)對農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活、物流、旅游等各方面發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。習(xí)近平總書記指出，“交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有很強的先導(dǎo)作用。特別是在一些貧困地區(qū)，改一條溜索、修一段公路就能給群眾打開一扇脫貧致富的大門”，要“逐步消除制約農(nóng)村發(fā)展的交通瓶頸，為廣大農(nóng)民脫貧致富奔小康提供更好的保障”。

十八大以來，國務(wù)院、交通部及地方有關(guān)部門高度重視農(nóng)村道路建設(shè)，制定出臺了多項推動農(nóng)村道路建設(shè)發(fā)展的政策舉措，農(nóng)村道路建設(shè)取得了顯著成績。2019年全國農(nóng)村公路總里程已達420.05萬km，比2015年增加了22.05萬km。2020年具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村實現(xiàn)了100%通硬化路的目標(biāo)。一條條“四好農(nóng)村路”通村暢鄉(xiāng)，成為農(nóng)民群眾的民生路、產(chǎn)業(yè)路、致富路，為農(nóng)村地區(qū)帶去了人氣、財氣，為黨在基層凝聚了民心[1]。農(nóng)村道路建設(shè)在取得顯著成績的同時，當(dāng)前還面臨一些問題和短板，如村內(nèi)道路無人管無人建、“重建輕養(yǎng)”“以建代養(yǎng)”問題突出、縣級政府養(yǎng)護主體責(zé)任大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和等級不高等。

目前，對農(nóng)村道路建設(shè)的研究，較多的學(xué)者聚焦于農(nóng)村道路交通安全問題，認為我國農(nóng)村道路建設(shè)步伐明顯加快，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)提供了基礎(chǔ)保障，但與此同時，農(nóng)村道路交通安全管理基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村公路等級較低，路面寬度較窄（一般只有2.5～3m），安全防護設(shè)施缺失，危險路段多，安全隱患大；養(yǎng)護主要采用瀝青修補路面，實質(zhì)上道路質(zhì)量沒有改善，之后出現(xiàn)問題的概率比較大，導(dǎo)致農(nóng)村道路交通事故頻發(fā)，一些家庭甚至因交通事故而致貧返貧，應(yīng)加強農(nóng)村道路交通安全隱患排查，推進防護欄、防撞樁的加裝改進，推進警示標(biāo)牌、減速帶的增設(shè)完善，切實改善農(nóng)村道路安全通行條件[2-4]。一些文獻從農(nóng)村道路規(guī)劃設(shè)計、施工技術(shù)和質(zhì)量管控的角度進行研究，指出農(nóng)村道路建設(shè)缺乏科學(xué)設(shè)計，僅僅立足于滿足農(nóng)民群眾最基本的出行需要，沒有達到承載農(nóng)產(chǎn)品運輸、帶動經(jīng)濟發(fā)展等多方面的需求，這樣的設(shè)計是不合理的，應(yīng)綜合考慮多方面需求規(guī)范設(shè)計[5]；此外，農(nóng)村道路建設(shè)施工環(huán)境復(fù)雜，周圍是各種居住區(qū)，施工場地很窄，影響大型設(shè)備進場和運行，導(dǎo)致施工質(zhì)量下降，應(yīng)制定統(tǒng)一的施工原則和標(biāo)準(zhǔn)化的施工標(biāo)準(zhǔn)和流程，保證施工質(zhì)量，提高農(nóng)村道路的修建質(zhì)量[6,7]。部分文獻研究了農(nóng)村道路的客運現(xiàn)狀，指出隨著農(nóng)村公路的不斷擴展延伸，農(nóng)村客運也得到了快速發(fā)展，針對農(nóng)村道路等級低、客源分散的特點，農(nóng)村客運應(yīng)采取公司化經(jīng)營的方式，推廣經(jīng)濟適用的小巴車輛[8]。有的學(xué)者從村內(nèi)道路建設(shè)與管護的角度進行了研究，指出村內(nèi)道路建設(shè)面臨主管部門缺位、資金缺口大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏、管護不到位等諸多問題，已成為最突出的瓶頸制約[9]；還有部分學(xué)者，從經(jīng)濟學(xué)的角度，運用計量模型或公共產(chǎn)品理論，分析農(nóng)村道路建設(shè)供給影響因素，指出影響農(nóng)村道路供給的主要因素是第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比例、人均收入、地方企業(yè)數(shù)和是否為合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比例和外出打工人員占總勞動力的比例對農(nóng)村道路供給的影響不顯著[10]，應(yīng)把農(nóng)村道路作為公共產(chǎn)品來對待，由中央、省級、市級政府承擔(dān)主要責(zé)任，防止市場化取向的錯誤思想，提高農(nóng)村道路的供給能力[11]。

總體來看，現(xiàn)有研究偏向于農(nóng)村道路交通安全管理、施工技術(shù)規(guī)范和學(xué)術(shù)探討，對全國農(nóng)村道路建設(shè)缺乏整體系統(tǒng)的研究，只是從某一個方面對農(nóng)村道路建設(shè)提出政策建議，或者從學(xué)術(shù)的角度探討提出建設(shè)思路和建議，與國家的發(fā)展形勢結(jié)合不緊密，對國家的整體指導(dǎo)作用不強。文章從宏觀層面，對全國農(nóng)村道路建設(shè)整體情況進行剖析，查找農(nóng)村道路建設(shè)存在的問題和短板，提出下一步我國農(nóng)村道路建設(shè)的思路和對策建議，以期為我國農(nóng)村道路建設(shè)提供決策參考。

1 我國農(nóng)村道路發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 領(lǐng)導(dǎo)高度重視，政策支持力度加大

習(xí)近平總書記分別于2014年3月、2016年9月、2017年12月，對建設(shè)“四好農(nóng)村路”做出重要批示，要求把農(nóng)村公路“建好、管好、護好、運營好”。黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村公路建設(shè)，連續(xù)多年在“中央一號文件”、政府工作報告中作出部署。國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》，交通運輸部等制定出臺了《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》《關(guān)于推進“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見》等一系列法規(guī)和政策性文件，農(nóng)村道路建設(shè)的政策體系逐步完善。截止2019年3月，全國已有28個省份將“四好農(nóng)村路”建設(shè)納入政府績效考核范疇，有15個省份明確提出實施“路長制”。

1.2 公路總里程提升，農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)基本形成

近年來，交通運輸部會同有關(guān)部門，大力推進“四好農(nóng)村路”建設(shè)與發(fā)展，取得了顯著成就。2015—2019年農(nóng)村公路總里程數(shù)分別為398萬km、395.98萬km、401萬km、403.97萬km和420.05萬km。2019年全國農(nóng)村公路總里程比2015年增加了22.05萬km，增長了5.54%（圖1），其中縣道里程58.07萬km，鄉(xiāng)道里程119.78萬km，村道里程242.2萬km。2019年具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村實現(xiàn)了100%通硬化路的目標(biāo)，初步形成了“縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點、建制村為網(wǎng)點”的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)。

圖1 我國農(nóng)村公路里程數(shù)數(shù)據(jù)來源：交通運輸部網(wǎng)站https：//www.mot.gov.cn/

1.3 建立農(nóng)村公路管理養(yǎng)護機制

國務(wù)院先后兩次印發(fā)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見，推動建立形成“省市指導(dǎo)監(jiān)督、縣級主體責(zé)任、鄉(xiāng)村兩級參與”的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制，明確了“縣道縣管、鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)村管”的原則，并強化了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金保障。2019年農(nóng)村公路日常養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)比2005年有大幅提高，其中縣道從每年每公里7 000元提高至1萬元，鄉(xiāng)道從每年每公里3 500元提高至5 000元，村道從每年每公里1 000元提高至3 000元。截止2017年底，全國農(nóng)村公路列養(yǎng)率達97.73%，優(yōu)良路率提高到60.11%，農(nóng)村公路運行條件全面改善。

1.4 農(nóng)村交通物流網(wǎng)點加快建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)越織越密

客運方面，據(jù)2019年3月交通運輸部報告顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車比例分別超過99.1%和96.5%。2020年9月底前，具備條件的建制村有望100%通客車。郵政快遞方面，郵政快遞營業(yè)網(wǎng)點31.9萬處，其中設(shè)在農(nóng)村的10.5萬處，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村已100%通郵。貨運方面，縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)和“快遞下鄉(xiāng)”工程加快建設(shè)，城鄉(xiāng)物流網(wǎng)絡(luò)越織越密。

2 農(nóng)村道路建設(shè)存在的問題和短板

2.1 村內(nèi)道路，主管部門和建設(shè)主體不明確

農(nóng)村道路包括農(nóng)村公路和村內(nèi)道路，《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》規(guī)定了農(nóng)村公路的范圍包括縣道、鄉(xiāng)道、村道，但不包括村內(nèi)街巷和農(nóng)田間的機耕道，即村內(nèi)道路并未納入國家統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)范圍，由此帶來了村內(nèi)道路建設(shè)主管部門不明確和缺乏建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)資金、管理養(yǎng)護等問題，導(dǎo)致村內(nèi)道路建設(shè)嚴重滯后，已成為農(nóng)村道路建設(shè)中最突出的瓶頸制約。

2.2 管護資金壓力巨大，重建輕養(yǎng)現(xiàn)象比較普遍

國務(wù)院明確了以縣級政府為主的農(nóng)村公路管護體制，但在現(xiàn)實中，縣級政府的財力與事權(quán)不匹配的問題十分突出，且隨著農(nóng)村公路總里程快速增加，縣級政府對農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的資金壓力巨大，導(dǎo)致其缺乏管理和養(yǎng)護的積極性和主動性，農(nóng)村公路“重建輕養(yǎng)”“以建代養(yǎng)”的現(xiàn)象非常普遍。據(jù)統(tǒng)計，全國每年實施農(nóng)村公路養(yǎng)護大中修的比例僅為2%，離規(guī)定的比例5%還有不小差距。在管理養(yǎng)護的路段中，也由于資金不足，大多僅停留在衛(wèi)生清掃、路面簡單修補的層面，管護水平較低，道路質(zhì)量沒有提升，容易出現(xiàn)路面損壞、減速帶損毀、護欄扭曲等問題。

2.3 農(nóng)村道路建設(shè)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃

當(dāng)前，農(nóng)村道路建設(shè)總體上缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，建設(shè)隨意性較大，影響因素很多。有的是根據(jù)當(dāng)?shù)卣馁Y金情況來編制規(guī)劃，有結(jié)余資金就建設(shè)，沒有資金就不建；有的則看有沒有配套建設(shè)資金，有配套資金的就安排，沒有的就不安排；還有的取決于人為因素，村里有能人善于爭取的就安排建設(shè)，而一些經(jīng)濟落后、位置偏遠但又急需修建道路的村莊就始終不能列入建設(shè)規(guī)劃。由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，農(nóng)村道路建設(shè)存在無序性較大、斷頭路較多、線路走向不合理、偏遠山區(qū)缺口大等問題。

2.4 農(nóng)村道路等級偏低，交通安全隱患較多

農(nóng)村道路建設(shè)仍然延續(xù)多年前的標(biāo)準(zhǔn)，且村內(nèi)道路缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，有的地方參照“村村通”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的根據(jù)建設(shè)條件、資金狀況、技術(shù)力量等情況自行建設(shè)，建設(shè)質(zhì)量參差不齊。大部分村內(nèi)道路的路面寬度僅為3m，路基、面層結(jié)構(gòu)簡單，一些村組道路建設(shè)等級低，道路建設(shè)的寬度、厚度及混凝土強度不符合要求?？傮w看，農(nóng)村道路技術(shù)等級偏低，路況普遍不好，交通量大的路段很快就會出現(xiàn)損壞，嚴重影響農(nóng)村道路的暢通和安全。據(jù)交通部數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村公路技術(shù)等級四級和等外路占農(nóng)村公路里程的80%以上，農(nóng)村公路交通安全問題突出[12]。

2.5 農(nóng)村道路配套設(shè)施不完善

大多數(shù)農(nóng)村道路的配套設(shè)施不完善，紅綠燈、攝像頭、標(biāo)志牌、減速帶、凸透鏡、節(jié)能路燈等道路“標(biāo)配”尚未完全覆蓋，安全防護欄、地標(biāo)線、水溝渠系、邊坡防護等配套設(shè)施缺項較多。交通條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有村內(nèi)主干道配套了一部分基礎(chǔ)設(shè)施，村內(nèi)道路的配套基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足。此外，沿線村民在公路兩側(cè)路肩或路面上堆放建筑材料、柴草、垃圾等雜物，甚至在公路上打糧曬糧，使得原本就不寬余的農(nóng)村道路更加狹窄，嚴重阻礙正常行車，也造成了交通安全隱患。

3 政策建議

針對農(nóng)村道路建設(shè)存在的突出問題，為了實現(xiàn)農(nóng)村道路有人管、有人建、有人護，為農(nóng)民群眾便捷出行、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供先行支撐，該文提出以下六個方面建議。

3.1 從“職責(zé)不清”到“分工明確”轉(zhuǎn)變，盡快明確村內(nèi)道路主管部門

雖然村內(nèi)道路等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護的主體責(zé)任在地方，但考慮到我國現(xiàn)實國情，過去是靠犧牲農(nóng)業(yè)農(nóng)村來支持發(fā)展城市和工業(yè)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多，目前仍較為薄弱，是經(jīng)濟社會發(fā)展的最突出短板。因此，在當(dāng)前堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的責(zé)任，盡快明確村內(nèi)道路建設(shè)的行政主管部門[9]，將村內(nèi)道路建設(shè)納入國家統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)范圍，形成中央與地方共擔(dān)職權(quán)、分工負責(zé)的良好格局。

3.2 從“無序建設(shè)”到“科學(xué)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，制定全國農(nóng)村道路建設(shè)專項規(guī)劃

將村內(nèi)道路建設(shè)納入政府道路建設(shè)規(guī)劃范圍，制定全國性的農(nóng)村道路建設(shè)專項規(guī)劃，指導(dǎo)農(nóng)村道路建設(shè)發(fā)展。農(nóng)村道路建設(shè)專項規(guī)劃要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略村莊調(diào)整布局相銜接，按照“因地制宜、科學(xué)規(guī)劃”的原則，充分考慮東、中、西部地區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村道路的基礎(chǔ)狀況與建設(shè)需求，并結(jié)合農(nóng)村的區(qū)位特點、地形地貌、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)村道路整體建設(shè)布局，形成具有當(dāng)?shù)靥厣?、與現(xiàn)實情況和未來發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村道路建設(shè)路網(wǎng)。通過科學(xué)規(guī)劃，改變農(nóng)村道路建設(shè)無序的狀態(tài)，解決農(nóng)村道路斷頭路多、有路無橋、路寬橋窄等問題，使農(nóng)村道路對內(nèi)有合理的路網(wǎng)，對外與城市交通有效銜接。

3.3 從“重建輕管”到“建管并重”轉(zhuǎn)變，明確各級政府對農(nóng)村道路管護的責(zé)任

明確各級財政投入農(nóng)村公路養(yǎng)護的具體政策，制定中央、省、市、縣四級公共財政用于農(nóng)村公路管護的投入標(biāo)準(zhǔn)。完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央對重點貧困地區(qū)的支持力度，將農(nóng)村道路管理養(yǎng)護納入一般性轉(zhuǎn)移支付測算因素，解決農(nóng)村道路失養(yǎng)問題。省市兩級政府要為縣級政府履行管護主體責(zé)任創(chuàng)造更加有利的環(huán)境，制定完善含金量更高的支持政策，加大管護補助資金籌集力度，將農(nóng)村公路管理機構(gòu)運行經(jīng)費和人員基本支出納入一般公共財政預(yù)算。按照“縣道縣管，鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)村管”的原則，制定縣級政府及相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公路管護方面的權(quán)利和責(zé)任清單，提升農(nóng)村道路管護水平、安全條件和路域環(huán)境。

3.4 從“政府主投”到“多方參與”轉(zhuǎn)變，吸引社會資本投資農(nóng)村道路建設(shè)

農(nóng)村道路建設(shè)資金缺口巨大，僅靠政府部門，尤其是縣級政府，很難全部承擔(dān)投入費用，應(yīng)在“財政為主”的基礎(chǔ)上，健全投入機制，拓寬投資渠道，優(yōu)化投資環(huán)境，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。制定出臺社會資本投資農(nóng)村公路等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見和實施細則，細化落實用地、環(huán)評等政策措施，積極引導(dǎo)鼓勵社會資本投資農(nóng)村公路建設(shè)。鼓勵采取農(nóng)村公路資源開發(fā)、金融支持、捐助、捐款等方式籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金。繼續(xù)通過實施“一事一議”財政獎補等政策，積極引導(dǎo)農(nóng)民對農(nóng)村道路建設(shè)投工投勞。

3.5 從“標(biāo)準(zhǔn)缺失”到“規(guī)范建設(shè)”轉(zhuǎn)變，提升農(nóng)村道路整體建設(shè)質(zhì)量

以農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為參考，制定村內(nèi)道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，從質(zhì)量等級、路面寬度、路基厚度、路面材料等方面進行統(tǒng)一規(guī)范，確保村內(nèi)道路建設(shè)質(zhì)量和水平。提升農(nóng)村道路建設(shè)等級，通村道路按照“安全、經(jīng)濟、適用、環(huán)?！钡脑瓌t，采用四級公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，優(yōu)先采用水泥混凝土，對水文地質(zhì)條件較好的段落可采用瀝青路面，對急彎陡坡等特殊路段以及高寒陰濕、牧區(qū)有特殊需要的地區(qū)，宜選用天然砂礫路面等結(jié)構(gòu)形式；村內(nèi)巷道硬化以改善群眾生產(chǎn)生活條件為目的，按照“宜寬則寬、宜窄則窄”的原則施工建設(shè)。改變農(nóng)村道路“只有路，沒有牌”的狀況，嚴格施工驗收，配齊道路標(biāo)識牌、減速帶、紅綠燈等配套設(shè)施，尤其是在急彎陡坡、臨水臨崖等危險路段，應(yīng)嚴格按照相關(guān)規(guī)定，同步建設(shè)安全防護設(shè)施和警示標(biāo)志，使農(nóng)村道路成為農(nóng)民群眾的安全路。

3.6 從“面上鋪開”到“深耕細作”轉(zhuǎn)變，重點加強農(nóng)村道路薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)

從區(qū)域上看，東部和發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村道路建設(shè)狀況比較好，工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)和偏遠貧困地區(qū)，為貧困地區(qū)農(nóng)民群眾修好脫貧致富路；從范圍上看，通村的外部道路已比較完善，要將工作重心從村外轉(zhuǎn)向村內(nèi)，重點建設(shè)村內(nèi)街巷和機耕道，從主動脈向微細血管轉(zhuǎn)變；從內(nèi)容上看，要從通路到通車通郵通商轉(zhuǎn)變，加快農(nóng)村地區(qū)電商、物流、旅游等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使微細血管流通起來。