陳可鑫

摘要：黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國政治文明建設(shè)的核心內(nèi)容，中國共產(chǎn)黨具備領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重屬性，是對西方政黨執(zhí)政模式的否定和對蘇聯(lián)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的否定之否定。在明確中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨雙重身份的基礎(chǔ)上，探索堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。一方面，應(yīng)通過黨的自身建設(shè)法規(guī)、組織法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)不斷加強(qiáng)作為領(lǐng)導(dǎo)黨所依賴的德性、先進(jìn)性和自我革命性；另一方面，應(yīng)通過黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系的構(gòu)建和完善，不斷推進(jìn)黨的治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨 領(lǐng)導(dǎo)黨 執(zhí)政黨 黨的領(lǐng)導(dǎo)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進(jìn)依法治國，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大的政治前提下，人民幸福、國家發(fā)展、民族復(fù)興歸根到底要依靠堅(jiān)持和強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

一、領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨雙重身份：理解黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提

就政治體制而言，西方國家和我國有很大差異。西方國家較為典型的政治體制有議會制、總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制，在組織方式上各有特點(diǎn)。以英國、德國為代表的議會民主制政體，政黨獲得權(quán)力的主要途徑是贏得議會選舉的勝利，由該黨領(lǐng)袖出任政府首腦。在此制度下，無論是群眾黨還是精英黨，都有一個(gè)從上到下的嚴(yán)密組織系統(tǒng)和一套黨的外圍組織，對本黨派執(zhí)政起到輔助作用，甚至對政府形成牽制。以美國為代表的總統(tǒng)制政體，在其早期的權(quán)力構(gòu)架中沒有政黨因素，因此政黨所扮演的角色是利益集團(tuán)的代表。政黨作為一種選舉工具，可推薦產(chǎn)生總統(tǒng)候選人和參、眾兩院的議員候選人，但總統(tǒng)受到政黨的約束很小，獨(dú)立性較大。以法國為代表的半總統(tǒng)制政體，總統(tǒng)和議會選舉都實(shí)行“兩輪投票制”，所以可能形成總統(tǒng)和議會多數(shù)并非同一黨派的“左右共治”現(xiàn)象，兩黨之間互相制衡。

但無論是哪一種政治體制，其遵循的歷史順序均是：先有市民社會，后有公民國家，再有政黨政治，這與我國完全相反。在我國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是我國的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他黨派的地位既是黨本身的性質(zhì)決定的，又是歷史選擇的。從黨本身的角度看，中國共產(chǎn)黨是德性黨、先進(jìn)黨，同時(shí)又是自我革命黨，由此始終保持德性和先進(jìn)性，德性黨、先進(jìn)黨、自我革命黨三個(gè)性質(zhì)共同決定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。從歷史的角度看，自從近代以來，中國政治遵循的基本邏輯是“先有政黨競爭，后有現(xiàn)代國家，再有市民社會”，這決定了在政黨競爭中獲勝的中國共產(chǎn)黨，根據(jù)自己的政治追求和社會構(gòu)想，一手締造了新的國家。因此中國共產(chǎn)黨先天具有與其他參政黨和西方國家政黨截然不同的、超然的、領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國家和社會發(fā)展前進(jìn)的地位，其執(zhí)政黨的身份來源于領(lǐng)導(dǎo)地位。

以往討論中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，一些研究者總會糾結(jié)于“執(zhí)政黨”的單一身份，盲目套用西方哲學(xué)和政治學(xué)的邏輯，認(rèn)為黨與國家政權(quán)的關(guān)系在現(xiàn)有政治體制框架下具有多重矛盾，理論與實(shí)際難以自洽。在跳出中國共產(chǎn)黨單一身份的牢籠，明確中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重身份后，就不難看出，中國政治與西方政治是兩套不同的邏輯體系，中國政黨不同于西方政黨，兩者絕不能一概而論。

在這個(gè)前提下，西方“黨政分開”的模式并不適應(yīng)中國的政治和社會環(huán)境，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中也提到，要長期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，并強(qiáng)調(diào)“不能生搬硬套外國政治制度模式”。

恰如佟德志所言：“中國政治體制改革的歷史實(shí)際上就是圍繞著‘黨的領(lǐng)導(dǎo)‘人民當(dāng)家作主與‘依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一的復(fù)合體系展開的，這個(gè)三者統(tǒng)一復(fù)合體系的發(fā)展歷史揭示了中國政治體制改革內(nèi)在的邏輯關(guān)系。”

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)模式辨析

（一）“黨政分開”的歷史語境

改革開放以前，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨組織與國家機(jī)關(guān)高度融合，以執(zhí)政黨為主體，以國家權(quán)力的名義來管理國家事務(wù)，但這種模式存在許多弊端，鄧小平在十一屆三中全會上指出，過去“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政；堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變成了‘一切統(tǒng)一口徑”。經(jīng)過探索，改革開放后我國逐步放棄了這一模式，鄧小平在講話中多次提到“黨政應(yīng)當(dāng)分開”。黨政分開是指黨政職能分開，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限，從地位來看，黨委書記是最高領(lǐng)導(dǎo)人，但其權(quán)限應(yīng)為把握大方向、選用優(yōu)秀干部、組織學(xué)習(xí)和宣傳黨的路線方針、協(xié)調(diào)黨群關(guān)系、監(jiān)督政府的日常運(yùn)行等，而非親力親為、事事包辦?！包h政分開”絕不意味著黨政之間相互對立，也不意味著黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)持放任不管的態(tài)度。

新的時(shí)代背景下，黨的領(lǐng)導(dǎo)模式是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，黨和國家機(jī)關(guān)各有分工，這是對西方執(zhí)政黨執(zhí)政模式的否定，也是對蘇聯(lián)模式的否定之否定，是對“黨政分開”實(shí)踐的總結(jié)和揚(yáng)棄。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的具體形式

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這是“黨政分工”的根本原則。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，黨對包括黨的機(jī)關(guān)和各類政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的廣義政府間的職權(quán)關(guān)系進(jìn)行合理分工和配置，實(shí)現(xiàn)黨和政府既合理分工又互相協(xié)同，使黨組織和國家政權(quán)都有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

從黨組織層面來講，黨的領(lǐng)導(dǎo)職能和國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系可以概括為：黨中央提出國家發(fā)展的路線、方針、政策，確立政治方向和目標(biāo)；黨中央依據(jù)“黨管干部”的原則，為國家政權(quán)機(jī)關(guān)甄選合適的干部人選。從黨員層面來講，黨通過選舉、遴選等方式，使黨員代表通過合法途徑進(jìn)入國家權(quán)力機(jī)關(guān)，從事對整個(gè)國家公共事務(wù)的管理活動。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種決斷權(quán)而非專斷權(quán)，因此各個(gè)民主黨派的代表和無黨派人士也可以以個(gè)體身份進(jìn)入國家機(jī)關(guān)、參與國家政權(quán)。

三、黨內(nèi)法規(guī)：堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要法寶

基于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重身份，要使人民幸福、國家富強(qiáng)、民族振興，就必須堅(jiān)持和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，因此，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具有重要的意義。一方面，打鐵還需自身硬，要遵循黨章，通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)中黨的組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)的構(gòu)建和實(shí)施，實(shí)質(zhì)上鞏固和加強(qiáng)作為領(lǐng)導(dǎo)黨所依賴的德性、先進(jìn)性和自我革命性，使黨始終有力量、靠得住。另一方面，黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)要更具戰(zhàn)略性、科學(xué)性、有效性，就必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系構(gòu)建。

（一）鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安。

1.黨的組織法規(guī)

在黨的組織法規(guī)方面，主要是全面規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，夯實(shí)管黨治黨、治國理政的組織制度基礎(chǔ)。以《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》為例，與前置規(guī)定相比，擴(kuò)大了條例的適用范圍，將選舉規(guī)范落實(shí)到底；對黨代表、委員會產(chǎn)生的資格條件、具體程序、審批與監(jiān)督等做出了更為具體的規(guī)定，按照德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄群桶嘧咏Y(jié)構(gòu)合理的原則提名委員候選人，只有選好人、用好人、才能干好黨的事業(yè)。

2.黨的自身建設(shè)法規(guī)

黨的自身建設(shè)法規(guī)方面，主要是從四個(gè)方面入手，增強(qiáng)黨的生命力、創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。在思想上，堅(jiān)持正確的政治方向是第一要義，在黨內(nèi)法規(guī)制度制定實(shí)施的全過程必須一以貫之；在組織上，堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，保持黨的創(chuàng)造力和凝聚力；在作風(fēng)上和反腐倡廉上，要求從嚴(yán)依規(guī)治黨，堅(jiān)持群眾路線，反對四風(fēng)，作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)具有全局性意義，關(guān)系到黨的戰(zhàn)斗力。

3.黨的監(jiān)督保障法規(guī)

黨的監(jiān)督保障法規(guī)方面，主要是規(guī)范對黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障等。信任不能代替監(jiān)督，人民對黨的信任并不來源于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位本身，必須通過監(jiān)督法規(guī)的制定和實(shí)施，做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力。結(jié)合“黨政分開”提出的歷史語境，為避免以黨代政的情形和局面，維護(hù)健康的黨政關(guān)系，不但要加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，也要健全黨的監(jiān)督法規(guī)。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系

黨領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)不是一句空話，在鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，要改進(jìn)黨對國家各方面事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，使得黨組織和各級機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是包括黨內(nèi)法規(guī)和黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范性文件兩個(gè)層面。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)主要是對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出規(guī)定；中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，可以對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定。黨領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)和社會事務(wù)最常見的是規(guī)范性文件，這一類也符合《制定條例》中黨關(guān)于某一方面工作作出的規(guī)定這一類別，只是用“規(guī)定”一詞不夠恰當(dāng)，因?yàn)檫@些黨所關(guān)注到的問題往往尚需探索、不斷積累經(jīng)驗(yàn)，采取動態(tài)靈活的政策措施。進(jìn)一步講，中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，對具體工作相關(guān)國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也限于此，不適合做出具體的規(guī)定，否則會不可避免的陷入黨政不分的陷阱，也將導(dǎo)致黨的工作疲于奔命。

2.完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系

《制定條例》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的前置程序，以及制定后效力位階、沖突處理、解釋、修改等內(nèi)容，作為我國制度優(yōu)勢的黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范性文件的制定和適用也應(yīng)得到規(guī)范，否則不僅無法實(shí)現(xiàn)其自身的既靈活又保障政策穩(wěn)定的辯證功能，又會影響黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系與國家法律體系之間的有效銜接，反而使黨的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)混亂?！秱浒敢?guī)定》規(guī)定了需要備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件的范圍，但并不包括省級以下黨委、黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)等制定的規(guī)范性文件，應(yīng)考慮這些文件如何進(jìn)行規(guī)范和梳理，從而充分調(diào)動地方黨委領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化的積極性。

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