詹龍圣
(廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司,廣東廣州 510290)
2020年9月,自然資源部印發(fā)《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》,提出各地應(yīng)在第三次國(guó)土調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”)的基礎(chǔ)上,按照國(guó)土空間用地用海分類、城區(qū)范圍確定等有關(guān)規(guī)劃規(guī)范,形成符合規(guī)定的國(guó)土空間利用現(xiàn)狀和工作底數(shù)[1]。2020年11月,自然資源部印發(fā)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《分類指南》),明確了國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制分類的總體框架及各類用途名稱、代碼與含義[2]?!斗诸愔改稀芬?guī)定國(guó)土空間總體規(guī)劃原則上以一級(jí)類為主,可細(xì)分至二級(jí)類。各地在開展國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中,需要以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ),結(jié)合規(guī)劃許可、土地供應(yīng)、確權(quán)登記、詳細(xì)規(guī)劃、遙感影像、地名地址和互聯(lián)網(wǎng)地圖POI等數(shù)據(jù),將用地分類轉(zhuǎn)換為規(guī)劃用地分類。本研究結(jié)合市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的實(shí)踐,從用地分類轉(zhuǎn)換的總體要求,從基數(shù)資料收集、地類“一對(duì)一”銜接與“一對(duì)多”細(xì)分規(guī)則、常見問題處理等方面入手,探索從“三調(diào)”到國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類轉(zhuǎn)換的技術(shù)方法。
《分類指南》總體上繼承了土地利用現(xiàn)狀分類的用地內(nèi)涵和分類標(biāo)準(zhǔn),明確了用地用海分類與三調(diào)工作分類的對(duì)接關(guān)系[3],并根據(jù)《分類指南》中與“三調(diào)”工作分類對(duì)接情況,嚴(yán)格在“三調(diào)”用地分類基礎(chǔ)上進(jìn)行“一對(duì)一”銜接、“一對(duì)多”細(xì)分。結(jié)合市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制與管理工作要求,轉(zhuǎn)換后分類以一級(jí)類為主,根據(jù)實(shí)際需要可細(xì)分至二級(jí)類、三級(jí)類。轉(zhuǎn)換后的國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)原則上不得更改“三調(diào)”確定的各類用地?cái)?shù)據(jù)。
在市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制階段,為滿足建設(shè)用地進(jìn)行歸并統(tǒng)計(jì)的要求,參考《廣東省國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)治理指南(試行)》[4],應(yīng)將三調(diào)中的“溝渠”細(xì)化為“溝渠”和“干渠”,將“農(nóng)村道路”細(xì)分為“村道用地”和“田間道”?!叭{(diào)”確定的公共管理和公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地可以不細(xì)分出城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地(0702)、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地(0704)。
分類轉(zhuǎn)換工作需要收集自然資源部門數(shù)據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)現(xiàn)狀及規(guī)劃和互聯(lián)網(wǎng)地圖POI等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
(1)自然資源部門數(shù)據(jù)。
自然資源部門數(shù)據(jù)包括“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)庫(kù),含細(xì)分地類圖斑、年末庫(kù)、舉證圖斑照片等;國(guó)有建設(shè)用地確權(quán)發(fā)證,進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記、土地供應(yīng)、總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、地籍調(diào)查、地理國(guó)情普查;最新“三調(diào)”數(shù)字正射影像(分辨率優(yōu)于0.2 m)、高分辨率多波段遙感影像(含可見光和近紅外波段、分辨率優(yōu)于2 m);農(nóng)用地整治、農(nóng)村道路、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)備案等相關(guān)數(shù)據(jù)。
(2)相關(guān)專項(xiàng)現(xiàn)狀及規(guī)劃。
相關(guān)專項(xiàng)現(xiàn)狀及規(guī)劃數(shù)據(jù)包括市政公用設(shè)施、公共服務(wù)、交通、不可移動(dòng)文物名錄、文物保護(hù)單位區(qū)劃等。市政公共設(shè)施主要包括供水、排水、防洪排澇、電力、通信、燃?xì)?、消防、環(huán)衛(wèi),公共服務(wù)主要包括教育、衛(wèi)生、體育、文化等,綠地系統(tǒng),交通主要包括綜合交通、停車、公交、港口等。
(3)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)。
網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)包括互聯(lián)網(wǎng)地圖POI數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)地圖、街景圖等。對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行空間矢量化、格式轉(zhuǎn)換、坐標(biāo)轉(zhuǎn)換處理,根據(jù)各類用地轉(zhuǎn)換需要,分類梳理各類要素名錄、用途、詳細(xì)地址、經(jīng)緯度坐標(biāo)等信息,建立工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。
根據(jù)《分類指南》“三調(diào)”工作分類,其中8個(gè)一級(jí)類(00濕地、01耕地、02種植園用地、03林地、04草地、06工礦用地、07住宅用地、11水域及水利設(shè)施用地)中的34個(gè)二級(jí)類,3個(gè)一級(jí)類(08公共管理與公共服務(wù)用地、10交通運(yùn)輸用地、12其他土地)中的11個(gè)二級(jí)類(08H1機(jī)關(guān)團(tuán)體新聞出版用地、1002軌道交通用地、1003公路用地、1007機(jī)場(chǎng)用地、1009管道運(yùn)輸用地、1201空閑地、1203田坎、1204鹽堿地、1205沙地、1206裸土地、1207裸巖石礫地),共45個(gè)二級(jí)類可通過地類銜接直接轉(zhuǎn)換。
建立分類轉(zhuǎn)換對(duì)照表,可直接在GIS軟件中進(jìn)行屬性關(guān)聯(lián),實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)換。
“三調(diào)”工作分類的6個(gè)一級(jí)類(05、08、09、10、11、12)中的13個(gè)二級(jí)類需要進(jìn)行地類細(xì)化,如表1所示。
表1 地類“一對(duì)多”細(xì)分對(duì)照表
對(duì)照用《分類指南》中各分類含義界定,按照“國(guó)有建設(shè)用地確權(quán)發(fā)證數(shù)據(jù)、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)、詳細(xì)規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、POI數(shù)據(jù)、其他數(shù)據(jù)”[4]優(yōu)先次序,采用疊加分析和影像、街景圖判讀,實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查等方式,在不改變“三調(diào)”數(shù)據(jù)的前提下完成數(shù)據(jù)細(xì)分工作。
(1)05H1商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地。
優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)為依據(jù),參考控規(guī)、高清影像圖、實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查進(jìn)行細(xì)分。
(2)0508物流倉(cāng)儲(chǔ)用地。
(3)08H2科教文衛(wèi)用地。
優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)為依據(jù),參考控規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)狀、設(shè)施名錄、體育設(shè)施專項(xiàng)調(diào)查、高清影像圖、POI、實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查進(jìn)行細(xì)分。
(4)0809公用設(shè)施用地。
優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)為依據(jù),參考控規(guī)、市政公用設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)狀、設(shè)施名錄、高清影像圖、POI、實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查進(jìn)行細(xì)分。
(5)0810公園與綠地。
優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)為依據(jù),參考控規(guī)、綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)狀、公園廣場(chǎng)名錄、高清影像圖、POI、實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查進(jìn)行細(xì)分。
(6)09特殊用地。
我國(guó)是一個(gè)以煤炭為主要能源的國(guó)家,長(zhǎng)期以來,煤炭在我國(guó)一次性能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比重一直在60%以上,而且這種格局在短期內(nèi)不會(huì)根本改變。2017年,我國(guó)生產(chǎn)原煤35.2億噸,同比增長(zhǎng)3.3%。
優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)為依據(jù),參考總體規(guī)劃、控規(guī)、POI細(xì)分軍事設(shè)施、使領(lǐng)館、監(jiān)教場(chǎng)、殯葬用地;參考不可移動(dòng)文物名錄,細(xì)分出文物古跡用地。
(7)1001鐵路用地。
優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)為依據(jù),參考綜合交通規(guī)劃、軌道規(guī)劃、總體規(guī)劃、控規(guī)、POI等數(shù)據(jù),識(shí)別鐵路客貨運(yùn)站及其附屬設(shè)施用地,轉(zhuǎn)為對(duì)外交通場(chǎng)站用地,其他部分轉(zhuǎn)為鐵路用地。
(8)1004城鎮(zhèn)村道路用地。
參考綜合交通規(guī)劃、總體規(guī)劃、控規(guī)等規(guī)劃的道路等級(jí)數(shù)據(jù),結(jié)合高清影像、街景中道路的寬度、斷面形式、車道數(shù)等,將快速路、主干路、次干路、支路、專用人行道和非機(jī)動(dòng)車道等用地,包括其交叉口用地,轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)道路用地,其他部分轉(zhuǎn)為村莊內(nèi)部道路用地。
(9)1005交通服務(wù)場(chǎng)站用地。
參考綜合交通規(guī)劃、總體規(guī)劃、控規(guī)、公交、停車等規(guī)劃的數(shù)據(jù),結(jié)合POI、街景、實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查,將公路長(zhǎng)途客運(yùn)站轉(zhuǎn)為對(duì)外交通場(chǎng)站用地。城市軌道交通車輛基地的輪渡、纜車、索道等的地面部分、附屬設(shè)施用地以及公共汽(電)車首末站、停車場(chǎng)(庫(kù))、保養(yǎng)場(chǎng)、出租汽車場(chǎng)站轉(zhuǎn)換為公共交通場(chǎng)站用地。將獨(dú)立占地的公共停車場(chǎng)和停車庫(kù)用地(含設(shè)有充電樁的社會(huì)停車場(chǎng))轉(zhuǎn)換為社會(huì)停車場(chǎng)用地。剩余部分轉(zhuǎn)為其他交通設(shè)施用地,包括教練場(chǎng)用地等。
(10)1006農(nóng)村道路。
參考農(nóng)用地整治、農(nóng)村道路建設(shè)備案登記等數(shù)據(jù),借助高分辨率多波段遙感影像解譯區(qū)分農(nóng)村道路是否硬底化,通過實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查等方式,將用于村間、田間交通運(yùn)輸,服務(wù)于農(nóng)村生活生產(chǎn)的對(duì)地表耕作層造成破壞的硬化型道路(含機(jī)耕道)轉(zhuǎn)為村道用地;將其他未對(duì)地表耕作層造成破壞的非硬化道路轉(zhuǎn)為田間道。
(11)1008港口碼頭用地。
參考港口規(guī)劃、POI、街景,港口客運(yùn)碼頭及附屬設(shè)施用地轉(zhuǎn)為對(duì)外交通場(chǎng)站用地,其他部分轉(zhuǎn)為港口碼頭用地。
(12)1107溝渠。
“三調(diào)”二級(jí)分類的干渠(1107A)轉(zhuǎn)換為干渠,無二級(jí)分類,可參考干渠建設(shè)工程備案登記信息。人工修建的大型渠道從水源地直接引水或調(diào)水,用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活和水生態(tài)調(diào)節(jié),可細(xì)分為干渠,其他部分轉(zhuǎn)為溝渠。
(13)1202設(shè)施農(nóng)用地。
參考農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)備案資料,結(jié)合高清影像、POI和實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查等數(shù)據(jù),對(duì)地表耕作層造成破壞的、工廠化作物生產(chǎn)和為生產(chǎn)服務(wù)的看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場(chǎng)所等、與生產(chǎn)關(guān)聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲(chǔ)等設(shè)施用地,不包括直接利用地表種植的大棚、地膜等保溫、保濕設(shè)施用地細(xì)分為種植設(shè)施建設(shè)用地。將對(duì)地表耕作層造成破壞的、經(jīng)營(yíng)性畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的圈舍、廢棄物處理、檢驗(yàn)檢疫等設(shè)施用地,不包括屠宰和肉類加工場(chǎng)所用地等細(xì)分為畜禽養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地。將對(duì)地表耕作層造成破壞的、工廠化水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的硬化養(yǎng)殖池、看護(hù)房、糞污處置、檢驗(yàn)檢疫等設(shè)施用地細(xì)分為水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地。
針對(duì)圖斑的分類轉(zhuǎn)化結(jié)果與“三調(diào)”地類不對(duì)應(yīng)的問題,在遵循“三調(diào)”結(jié)果和細(xì)分規(guī)則的前提下,應(yīng)根據(jù)實(shí)際用途分類,對(duì)存疑地塊備注說明“三調(diào)與現(xiàn)狀不符”,提供土地權(quán)屬、高清影像、實(shí)地照片等數(shù)據(jù),由上級(jí)主管部門判定,將問題圖斑反饋至土地變更調(diào)查工作團(tuán)隊(duì)核實(shí)勘誤。
部分用地圖斑在實(shí)際使用中兼具多種功能的問題,具有相關(guān)權(quán)屬紅線等明確用地范圍的,建議以用地范圍進(jìn)行圖斑切割細(xì)分,并備注說明“切分三調(diào)圖斑”,轉(zhuǎn)換后標(biāo)識(shí)碼采用“三調(diào)標(biāo)識(shí)碼”+“-1/-2/……”。沒有明確功能界線或在平面上無法準(zhǔn)確細(xì)分、分割的圖斑,建議以地塊主導(dǎo)功能為參照進(jìn)行轉(zhuǎn)化,進(jìn)行備注說明,如“兼有080601醫(yī)院用地”。
針對(duì)部分設(shè)施無獨(dú)立占地或占地規(guī)模小于“三調(diào)”最小圖斑面積,導(dǎo)致無法在“三調(diào)”用地的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)分的問題,建議在三調(diào)圖斑上進(jìn)行備注說明,如“兼有非獨(dú)立占地080404幼兒園用地”??稍诖嘶A(chǔ)上新建各類公服、市政設(shè)施點(diǎn)要素圖層,便于后續(xù)計(jì)算相關(guān)各類設(shè)施覆蓋率指標(biāo)。
各地在開展國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中,需要將“三調(diào)”用地分類轉(zhuǎn)換為《分類指南》規(guī)定的用地用海分類。本研究結(jié)合市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的實(shí)踐,探索從“三調(diào)”分類到國(guó)土空間用地用海分類轉(zhuǎn)化的技術(shù)方法,總結(jié)用地分類轉(zhuǎn)化的總體技術(shù)要求,基數(shù)資料收集,地類“一對(duì)一”銜接、“一對(duì)多”細(xì)分具體規(guī)則,針對(duì)常見問題提出有效的處理建議,為市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的用地分類轉(zhuǎn)換提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。在實(shí)際工作中,應(yīng)嚴(yán)格按照“國(guó)有建設(shè)用地確權(quán)發(fā)證數(shù)據(jù)、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)、詳細(xì)規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、POI數(shù)據(jù)、其他數(shù)據(jù)”的優(yōu)先次序,采用疊加分析以及影像、街景圖判讀、實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查等方式,在不改變“三調(diào)”數(shù)據(jù)的前提下完成數(shù)據(jù)細(xì)分工作,形成符合規(guī)定的國(guó)土空間利用現(xiàn)狀的底圖,實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)合理編制。