黃振勝

“重慶市如何實(shí)施承包地‘三權(quán)分置制度？”“如何解決棄耕拋荒問題，保證糧食生產(chǎn)？”5月24日，重慶市人大、重慶市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、重慶市司法局與部分法學(xué)專家就《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施辦法）的修訂工作開展論證。根據(jù)重慶市人大常委會(huì)立法工作安排，今年7月修改后的實(shí)施辦法草案將提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議。

土地問題與民生福祉息息相關(guān)，與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定緊密相連。此次修法的目的何在？主要解決哪些問題？

修法適應(yīng)改革需要

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村集體土地制度改革作出一系列重要指示?！靶薹仁秦瀼芈鋵?shí)黨中央決策部署、落實(shí)上位法要求的需要，也是重慶農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐的需要?！敝貞c市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委政策改革處有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

2018年12月29日全國人大常委會(huì)審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》，修改內(nèi)容涉及“三權(quán)分置”、農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變等。2019年8月26日全國人大常委會(huì)審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，修改內(nèi)容涉及耕地保護(hù)等方面。2020年5月28日全國人大常委會(huì)審議通過《中華人民共和國民法典》，專章規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)，并明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人。

在中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究會(huì)副會(huì)長、西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授張志遼看來，重慶市現(xiàn)行相關(guān)實(shí)施辦法已無法適應(yīng)當(dāng)前全市農(nóng)村土地承包工作的要求。“實(shí)踐中，承包地‘三權(quán)分置制度運(yùn)行、防范非糧化和非農(nóng)化、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營等相關(guān)問題，亟需通過修訂實(shí)施辦法予以解決?！?/p>

棄耕拋荒問題待解決

6月1日實(shí)施的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法對(duì)土地?cái)?shù)量保護(hù)有明確規(guī)定，將嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村耕地。

自去年來，重慶市人大、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委與西南政法大學(xué)部分法學(xué)專家組成調(diào)研組，深入全市農(nóng)村地區(qū)，針對(duì)土地承包經(jīng)營等進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研組了解到，受農(nóng)業(yè)比較效益偏低、耕種條件差、農(nóng)民外出務(wù)工等因素影響，重慶部分地方出現(xiàn)不同程度的耕地閑置現(xiàn)象，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、耕地質(zhì)量下降，給糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給帶來一定影響。

調(diào)研組還發(fā)現(xiàn)，雖然重慶市各區(qū)縣相繼通過連通田塊、對(duì)陡坡進(jìn)行緩坡化改造、對(duì)不規(guī)則田塊進(jìn)行條狀田塊改造等開展宜機(jī)化整治，但受客觀因素影響，土地零碎在不少地區(qū)依然是制約中大型農(nóng)機(jī)下地的難題。這也讓土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受阻，未能真正發(fā)揮土地適度規(guī)模經(jīng)營的作用。

“我市是勞務(wù)輸出大市，留在家中人口不多，這也使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織表決成為當(dāng)前土地承包面臨的突出問題。”張志遼說，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法規(guī)定相關(guān)決策需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?！艾F(xiàn)在由于多數(shù)成員進(jìn)城務(wù)工，達(dá)到法定表決條件很困難?！?/p>

在調(diào)研中，不少地方還存在土地經(jīng)營權(quán)人履行義務(wù)不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。對(duì)此，張志遼建議，加大對(duì)土地經(jīng)營權(quán)人履行義務(wù)的法律約束。為保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，防范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，在保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人合法權(quán)益的同時(shí)，也要通過政府建立相應(yīng)的管控制度，強(qiáng)化對(duì)土地經(jīng)營權(quán)人履行義務(wù)的法律約束。

用法治力量守好“飯碗”田

民以食為天，糧以地為本。耕地是保障國家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生命線”。今年3月，重慶市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委印發(fā)《統(tǒng)籌利用撂荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展實(shí)施方案》，要求做好撂荒地盤活利用工作，確保糧食生產(chǎn)面積穩(wěn)定。

該方案提出，對(duì)10畝以上集中連片撂荒地要落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長包片責(zé)任制，引導(dǎo)復(fù)耕復(fù)種;對(duì)1年以上撂荒地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府向農(nóng)戶發(fā)放復(fù)耕提醒書，對(duì)長期撂荒的停止發(fā)放補(bǔ)貼，待復(fù)耕復(fù)種后重新納入補(bǔ)貼范圍。“當(dāng)前，市人大、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市司法局正廣泛征集各方意見建議，結(jié)合重慶市實(shí)際進(jìn)一步完善相應(yīng)法規(guī)?！敝貞c市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委政策改革處有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，為促進(jìn)撂荒土地統(tǒng)籌利用，實(shí)施辦法擬對(duì)棄耕拋荒等行為作出規(guī)定，用法治力量守護(hù)好“飯碗”田。

土地是千百年來農(nóng)民賴以生存的命根子，是農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革的重中之重。事實(shí)上，重慶市在圍繞土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革上，早就依法、有序地進(jìn)行了探索，通過“確權(quán)確股不確地”，有效實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”。如榮昌區(qū)清升鎮(zhèn)漫水橋村村委會(huì)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)176畝土地進(jìn)行了“確權(quán)確股不確地”的改革，將原有的小塊地整治成更便于耕作的大塊地，明確農(nóng)民承包權(quán)不變的同時(shí)，把土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，讓農(nóng)民有了分紅收益，實(shí)現(xiàn)了共贏。有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次修法，也將探索通過立法的形式，對(duì)“確權(quán)確股不確地”作出相應(yīng)規(guī)定，為規(guī)?；?jīng)營提供空間。

“保護(hù)群眾的不動(dòng)產(chǎn)是保障物權(quán)的重要內(nèi)容，土地登記的職責(zé)也將進(jìn)一步明確?！睋?jù)介紹，此次修法將在土地承包法相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，結(jié)合重慶市不動(dòng)產(chǎn)登記工作實(shí)踐，將土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)登記職責(zé)落實(shí)到區(qū)縣（自治縣）不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。此外，針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地承包相關(guān)事項(xiàng)表決時(shí)“人數(shù)不夠，開不起會(huì)”的難題，也將做出相應(yīng)規(guī)定，提倡用信息化手段改進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)議表決方式，方便群眾更多參與集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)，有效行使決策權(quán)。