[摘要]政府權(quán)力體系重心的轉(zhuǎn)移，即政府權(quán)力體系的任務(wù)和運行方向有序地從一個重心轉(zhuǎn)向另一個重心，其目的是建設(shè)公共性和服務(wù)型政府。公共政府和公共治理體制的建設(shè)和建構(gòu)包括改革和完善選舉制度、多元的合作治理體系的建構(gòu)、公正成為公共政府和公共治理體系的核心價值原則。政府原有的功能結(jié)必須調(diào)整和轉(zhuǎn)變。政府權(quán)力的三個轉(zhuǎn)變：社會領(lǐng)域，從對社會的全面控制轉(zhuǎn)到對社會公共事務(wù)的管理;經(jīng)濟領(lǐng)域，從計劃管理和微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控;政治領(lǐng)域，從政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)為對利益矛盾和階級階層關(guān)系的調(diào)解。政治統(tǒng)治功能的兩個弱化：極度弱化階級斗爭和專政的階級斗爭功能;弱化“純社會主義”的意識形態(tài)。政府公共權(quán)力功能的四個強化：強化對社會公共利益的保護和創(chuàng)造;強化公共服務(wù);強化公平分配;強化對社會政治秩序的建構(gòu)和維護。

[關(guān)鍵詞]政府權(quán)力重心轉(zhuǎn)移公共政府功能變化

[基金項目]國家社會科學(xué)基金項目“調(diào)節(jié)階級階層關(guān)系的權(quán)利與權(quán)力體制研究”（15BZZ028）

[作者簡介]李元書，黑龍江省社會科學(xué)院終身榮譽研究員 （哈爾濱150028）

[中圖分類號]D6[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1000-3541（2021）04-0057-08

政府權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移，即政府權(quán)力體系的任務(wù)和運行方向有規(guī)律地從一個重心轉(zhuǎn)向另一個重心。改革開放后，我國建立起以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟制度和市場經(jīng)濟的體制，這要求政府權(quán)力從改革開放前的以政治統(tǒng)治權(quán)力為重心和泛政治化，轉(zhuǎn)向以公共權(quán)力為重心，形成公共權(quán)威，為所有的經(jīng)濟主體提供公共規(guī)則和服務(wù);政治上的人民民主專政的國家政權(quán)是以人民為主體的政權(quán)，在本質(zhì)上具有公共性、公用性;多種非公有制經(jīng)濟的發(fā)展特別是私營經(jīng)濟的大發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的建立，使我國的社會結(jié)構(gòu)特別是階級階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了大分化，調(diào)適調(diào)節(jié)階級階層關(guān)系和社會矛盾的任務(wù)提了出來，調(diào)適調(diào)節(jié)階級階層關(guān)系和矛盾的政府只能是公共政府、公共權(quán)威。政府權(quán)力體系和重心轉(zhuǎn)變的方向和目標(biāo)，是建設(shè)和建構(gòu)公共性和服務(wù)型政府模式。

政府權(quán)力從以政治統(tǒng)治權(quán)力為重心轉(zhuǎn)向以公共權(quán)力為重心表現(xiàn)為政府權(quán)力功能的轉(zhuǎn)變。功能體現(xiàn)政府權(quán)力的本質(zhì)屬性，功能的轉(zhuǎn)變，要求承載功能的政府機構(gòu)的重建或改革?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，我國政府機構(gòu)逐漸實行從以政治統(tǒng)治權(quán)力為重心向以公共權(quán)力為重心的轉(zhuǎn)移，至今仍在轉(zhuǎn)移之中，因為改革還在持續(xù)，尤其是政治上的改革還沒有完成。筆者在此將根據(jù)我國已有的經(jīng)驗，探討從以政治統(tǒng)治權(quán)力為重心轉(zhuǎn)向以公共權(quán)力為重心的政府模式設(shè)置和功能變化。

一、公共政府和公共治理體制的建設(shè)建構(gòu)

政府權(quán)力體系從以政治統(tǒng)治權(quán)力為重心轉(zhuǎn)向以公共權(quán)力為重心，目的是把階級政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?，把全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚⒎ㄖ握?，把泛政治化政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾砗凸卜?wù)的政府，從而與以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同存在和市場經(jīng)濟體制的要求相適應(yīng)。政府從微觀的經(jīng)濟領(lǐng)域和微觀的社會領(lǐng)域撤出，形成有限的公共領(lǐng)域，把公共利益的代表和維護、公共事務(wù)的管理、公共服務(wù)、公共物品的供給作為自己的主要任務(wù)和主要職責(zé)。

改革開放以后，黨和政府果斷地停止了以階級斗爭為綱的政治路線，把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)到了以經(jīng)濟建設(shè)為中心;黨的十六大提出，“立黨為公、執(zhí)政為民”的政治理念，黨的十六屆六中全會、黨的十七大、十八大、十九大都把“建設(shè)服務(wù)型政府”作為政府建設(shè)的重要目標(biāo);黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是全面深化改革的總目標(biāo)。執(zhí)政黨和國家工作重心的轉(zhuǎn)移、建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)和國家治理體系現(xiàn)代化總目標(biāo)的提出和實施說明，我國政府正在從改革開放前的階級政府、泛政治化政府，轉(zhuǎn)向公共政府模式的建設(shè)和建構(gòu)。筆者認(rèn)為，公共政府模式的建設(shè)和建構(gòu)應(yīng)從以下三個方面著手。

1.改革和完善選舉制度

政府的公共性包含政府的民主性原則，政府公共性體制的建構(gòu)，首先是民主體制的建構(gòu)。政府權(quán)力公共性的一個核心觀念是，公民（人民）是國家權(quán)力的主體，政府是由全體公民在民主選舉中選舉的代表組成的，受公民的委托行使權(quán)力。民主選舉是體現(xiàn)政府權(quán)力公共性的根本性制度，沒有民主選舉制度作基礎(chǔ)，政府權(quán)力的公共性就得不到保障。其次，政府公共權(quán)力的行使、運轉(zhuǎn)，只有具有合法性，才能得到人民的接受和認(rèn)同。民主選舉是公民對自己滿意的代表的選擇和授權(quán)。民主選舉使代表和由代表組成的政府具有合法性，也具有權(quán)威性。合法性、權(quán)威性是政府公共權(quán)力的主要特性之一。

2.多元的合作治理體系的形成

現(xiàn)代公共理論認(rèn)為，現(xiàn)代國家公共事務(wù)管理的主體不只是政府，而是以政府為核心主體，聯(lián)合企業(yè)組織、社會團體和公民形成的多元的、多中心的行動體系。政府的主要任務(wù)是組織和提供資源，促進公共價值的形成[1]。

在多元的合作治理體系中，多元主體以互動的方式、相互合作的方式實現(xiàn)治理，以協(xié)商的方式確立和認(rèn)同共同的目標(biāo)，以合作的方式、互相支持的方式實現(xiàn)目標(biāo)。在公共治理的過程中，政府承擔(dān)“元”治理的角色，承擔(dān)“建立指導(dǎo)其他參加者行為準(zhǔn)則的基本使命”[1]。

3.公正成為公共治理體制的核心價值原則

社會公正是人類社會的終極性價值觀，是政府公共權(quán)力、公共治理體制運行的核心價值原則，是政府公共性的生命。它是制定法律、公共政策的基本價值原則，是調(diào)節(jié)社會矛盾的基本價值原則，是處理社會問題和公共問題的基本價值原則，是提供公共服務(wù)和公共物品的基本價值原則，是公共管理者群體從政、公民參政的基本價值原則。如果政府公共權(quán)力的掌握者、操作者不按公正的價值原則行事、處事、辦事，即不按公正的價值原則運行，政府公共權(quán)力就會改變屬性。

二、政府權(quán)力功能的三個轉(zhuǎn)變

構(gòu)建公共性和服務(wù)型政府模式，構(gòu)建以政府為核心主體的現(xiàn)代化治理體系，必須調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府原有的功能結(jié)構(gòu)。

1.社會領(lǐng)域：從對社會的全面控制轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣彩聞?wù)的管理

我國在建國初期，為了粉碎帝國主義的包圍，為了鞏固新生的國家政權(quán)，在蘇聯(lián)政治體制的影響下，建立了高度集權(quán)的、管制型的政府制度，對社會實行全面的控制性管理。該制度的主要表現(xiàn)形式是：其一，通過“單位”組織把社會上的所有人都組織到“單位”之中。在城市，工人和知識分子被組織到各種各樣的企業(yè)、事業(yè)單位組織中;在農(nóng)村，農(nóng)民被組織到政經(jīng)合一的合作社和后來的政社合一的人民公社的層級體系中，從結(jié)構(gòu)上把農(nóng)村社會組織起來。其二，通過一系列的社會制度控制、阻止社會的流動。通過戶籍制度、糧油供應(yīng)制度，將農(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)人口嚴(yán)格區(qū)分開來，形成二元化的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu);通過僵化的勞動用工制度和單位制度，將城鎮(zhèn)居民無單位的和有單位的嚴(yán)格區(qū)分開來;通過僵化的人事管理制度，將工人和干部嚴(yán)格區(qū)分開來。嚴(yán)格的界限把三大身份群體——干部群體、工人群體、農(nóng)民群體嚴(yán)格分割開，切斷了它們之間的流動渠道，把人們固定在既定的身份圈，后天努力對此改動的可能性很小 [2]478。其三，政府在社會領(lǐng)域的主要功能，就是通過單位制度、城鄉(xiāng)分離的戶籍制度、就業(yè)制度、人事制度、糧油供應(yīng)制度、票證制度，實現(xiàn)對社會的控制性管理，并維持城鄉(xiāng)二元化的社會結(jié)構(gòu)。這種高度集權(quán)的控制性管理，不但抑制了人的自由和思想解放，抑制了人的社會積極性和創(chuàng)造性，阻止了社會流動，使人們的身份地位固化，而且導(dǎo)致政府機構(gòu)龐大、繁雜、臃腫、效率低下，導(dǎo)致政府運行成本高昂。

改革開放后，特別是在社會主義市場體制建立后，我國政府通過城市和農(nóng)村基層群眾自治組織的建立、政府的簡政放權(quán)、政府職能的多次調(diào)整、政府權(quán)力清單制度的設(shè)立（2013年）、“行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)的脫鉤總體方案”的推出（2015年）等舉措，使我國政府正在從全能型政府轉(zhuǎn)向權(quán)力有限型政府，正在從對社會實行全面控制轉(zhuǎn)向社會建設(shè)、轉(zhuǎn)向社會公共事務(wù)的管理。

政府權(quán)力的功能從對社會的全面控制轉(zhuǎn)向社會建設(shè)和對社會公共事務(wù)的管理，其實質(zhì)是調(diào)整國家與社會、政府與公民的關(guān)系，其關(guān)鍵點是政府的民主化、政府權(quán)力的有限化，社會的組織化、民主化。在時下的中國，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”[3]32，把政府不能管、管不了、管不好的社會事務(wù)交給社會和社會組織，逐漸形成“大社會、小政府”的社會模式。

2.經(jīng)濟領(lǐng)域：從計劃管理和微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控

1956年社會主義改造基本完成以后，我國在經(jīng)濟領(lǐng)域建立了高度集權(quán)的經(jīng)濟體制。其主要特點，一是，用統(tǒng)一的、嚴(yán)密的國家計劃對國民經(jīng)濟進行管理，不僅包括對各經(jīng)濟部門、分部門、行業(yè)、地區(qū)的計劃，還包括生產(chǎn)、流通、分配、消費等各個環(huán)節(jié)的計劃，還包括各個企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少的計劃等，政府就如一個大企業(yè)，真正的企業(yè)猶如一個企業(yè)的車間。二是，政府直接管理企業(yè)，其方式是政府決定企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少;政府委派國家干部擔(dān)任企業(yè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，組織指揮生產(chǎn)，落實計劃;政府對企業(yè)的生產(chǎn)和計劃的執(zhí)行進行檢查、監(jiān)督。

改革開放以后，我國逐漸建立起市場經(jīng)濟的體制。市場經(jīng)濟要求企業(yè)具有獨立性、自主性，要求企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧;市場經(jīng)濟要求市場主體成為經(jīng)濟人，利潤的最大化是企業(yè)主的主要目的;市場經(jīng)濟要求通過價格機制有效配置資源，促進經(jīng)濟的發(fā)展;企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，由企業(yè)根據(jù)市場的需求決定;市場經(jīng)濟是自由競爭的經(jīng)濟，資源的有效配置、企業(yè)的獲利、產(chǎn)品質(zhì)量的提高、生產(chǎn)技術(shù)和管理的進步、國家經(jīng)濟的發(fā)展，都是在市場競爭中實現(xiàn)的。市場經(jīng)濟的這些要求和特點，要求政府從全能政府轉(zhuǎn)向有限政府，從對經(jīng)濟的計劃管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，從對企業(yè)的直接管理轉(zhuǎn)向?qū)κ袌龅拈_拓和監(jiān)管。

市場經(jīng)濟體制下的政府是有限政府、小政府，但有限政府、小政府不是弱政府、無能的政府，而是小而精、能力強的政府。在市場經(jīng)濟社會，政府的主要經(jīng)濟功能是宏觀調(diào)控，創(chuàng)造統(tǒng)一的國內(nèi)市場并開拓海外市場，實行市場監(jiān)管，創(chuàng)造、建設(shè)穩(wěn)定的社會政治環(huán)境。在這些功能中，宏觀調(diào)控，即調(diào)控總需求和總供給的平衡，處于更為重要的位置。

3.政治領(lǐng)域：從階級統(tǒng)治轉(zhuǎn)向?qū)婷芎碗A級階層關(guān)系的調(diào)解

改革開放前，我國社會包括黨和政府深受“國家是階級統(tǒng)治的機關(guān)”、是“階級壓迫的機關(guān)”的影響，把階級性看成是國家、政府機關(guān)的唯一本質(zhì)，把階級統(tǒng)看成是政府的核心職能。在所有制方面的社會主義改造完成后，剝削制度、剝削階級在我國已經(jīng)消滅，我國的階級結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生根本性變化，只剩下工人階級、農(nóng)民階級兩個階級和一個知識分子階層。但毛澤東錯誤地估計了當(dāng)時中國的階級斗爭形勢，于1957年重新提出無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級之間的矛盾是當(dāng)時社會的主要矛盾，于1963年又提出階級斗爭為綱的理論，“文化大革命”期間又提出無產(chǎn)階級專政條件下繼續(xù)革命的理論，并把無產(chǎn)階級的全面專政寫入了“七五”憲法，導(dǎo)致階級斗爭擴大化、無產(chǎn)階級專政擴大化，造成一系列的冤假錯案。

改革開放后，黨和國家停止長達(dá)十年的“文化大革命”，停止了“以階級斗爭為綱”的政治路線，把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上。為了推進經(jīng)濟發(fā)展，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟體制進行了重大調(diào)整和改革，建立起以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟制度，以及市場經(jīng)濟的體制、按勞分配和按生產(chǎn)要素分配的分配制度、市場化的勞動用工制度等。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟制度、經(jīng)濟體制的重大調(diào)整和改革，促使我國社會利益結(jié)構(gòu)分化、社會結(jié)構(gòu)和階級階層結(jié)構(gòu)分化和復(fù)雜化，導(dǎo)致利益群體之間、階級階層之間的利益矛盾日益突出。在市場經(jīng)濟社會和民主政治社會，絕大多數(shù)利益矛盾和利益沖突，包括某些政治利益的矛盾，都是可以調(diào)解、化解的。作為社會公共權(quán)力載體的政府，不是站在哪個階級一邊去消滅另一個階級，而是以公共代表的身份調(diào)適階級階層之間的關(guān)系、調(diào)節(jié)利益矛盾、化解社會矛盾和沖突。這是市場經(jīng)濟社會中公共政府的主要功能之一。

三、 政治統(tǒng)治功能的兩個弱化

政府權(quán)力從以政治統(tǒng)治權(quán)力為重心轉(zhuǎn)到以公共權(quán)力為重心，意味政治統(tǒng)治權(quán)力和政治統(tǒng)治權(quán)力功能的弱化。

1弱化階級斗爭和專政的階級斗爭功能

工人階級運用階級斗爭的手段獲得權(quán)利或權(quán)力、獲得利益，從時間上說，主要發(fā)生在工人階級在整體上處于被壓迫、被剝削的歷史時期和爭奪政權(quán)的革命時期。人民民主專政政權(quán)的專政職能主要指對反抗人民民主專政政權(quán)的敵對勢力進行專政和壓制。“當(dāng)工人階級已經(jīng)取得政權(quán)、掌握政權(quán)，已經(jīng)當(dāng)家作主的歷史條件下，當(dāng)剝削階級已經(jīng)被消滅的歷史條件下，社會主義改造已經(jīng)完成的歷史條件下，工人階級的政黨及其政權(quán)就應(yīng)大大弱化階級斗爭。在這里，為什么只使用極度弱化或大大弱化階級斗爭的提法，而不是完全取消階級斗爭的概念和提法。因為，國內(nèi)外敵對勢力還存在，以美國為首的帝國主義至今仍亡我之心不死，目前正在采取一切手段包圍和遏止中國的崛起和發(fā)展。只要有國外敵對勢力的存在，在國內(nèi)就會產(chǎn)生出某種敵對勢力，況且在國內(nèi)也存在著產(chǎn)生敵對勢力的因素，這是被國內(nèi)外歷史經(jīng)驗所反復(fù)證明了的事實。

鄧小平在1981年主持制定的《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中，在否定‘以階級斗爭為綱的錯誤政治路線時寫道：‘在剝削階級作為階級消滅以后，階級斗爭已經(jīng)不是主要矛盾。由于國內(nèi)的因素和國際的影響，階級斗爭還將在一定范圍長期存在，在某種條件下還有可能激化。既要反對把階級斗爭擴大化的觀點，又要反對認(rèn)為階級斗爭已經(jīng)熄滅的觀點。[4]787我們認(rèn)為，這個決議的觀點是很正確的”[2]482。

毋庸置疑，市場經(jīng)濟社會存在利益群體之間的矛盾和沖突，包括階級階層之間的利益矛盾和沖突。但是，這些利益矛盾和沖突都是可以調(diào)解、可以化解的，調(diào)解這些矛盾只能用民主的方法、談判協(xié)商的方法、制度改革的方法、政策調(diào)整的方法，而不能用“以階級斗爭為綱”的政治方法。

在現(xiàn)代發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟社會和發(fā)達(dá)的民主政治社會，不可能產(chǎn)生和提出“以階級斗爭為綱”的政治理論，也沒有一個政黨和政府把“以階級斗爭為綱”作為政治路線推行和實施。“以階級斗爭為綱”的政治路線在當(dāng)時中國社會的提出和推行有其深厚的經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)、文化和政治基礎(chǔ)。經(jīng)濟基礎(chǔ)：經(jīng)濟非常落后，小農(nóng)經(jīng)濟，國家控制僅有的經(jīng)濟資源，控制人的生活生存條件;社會階級階層結(jié)構(gòu)：階級階層結(jié)構(gòu)簡單，只存在工人階級、農(nóng)民階級兩個階級和一個知識分子階層，農(nóng)民占人口的絕大多數(shù);文化基礎(chǔ)：由于農(nóng)民占人口的絕大多數(shù)，使小農(nóng)意識、臣民意識、官本位意識、個人崇拜意識有了存在和泛濫的載體;政治基礎(chǔ)：政治權(quán)力高度集中，國家權(quán)力集中于少數(shù)人，特別是集中于政治領(lǐng)袖一個人，實行家長制的政治領(lǐng)導(dǎo)和管理。

農(nóng)民占人口的絕大多數(shù)是政治上高度集權(quán)的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟社會和發(fā)達(dá)的民主政治社會，不存在這些條件，也就不可能產(chǎn)生和推行“以階級斗爭為綱”的理論和政治路線。隨著我國市場經(jīng)濟體制的健全、完善和社會主義民主政治的發(fā)展，提出和推行“以階級斗爭為綱”的政治路線的社會基礎(chǔ)變得越來越薄弱，或者說，已幾乎不可能。

2.弱化“純社會主義”的意識形態(tài)

意識形態(tài)是一種思想體系和信仰體系，是特定階級、社會集團用以為現(xiàn)存的或構(gòu)想中的社會形態(tài)制度的解釋、辯護或批判、改造某種社會形態(tài)制度的理論體系。這就是說，一定的意識形態(tài)是一定的社會形態(tài)制度的思想理論基礎(chǔ)，是該社會的主流文化。

社會的主流意識形態(tài)具有政治統(tǒng)治的功能。政治統(tǒng)治者可以通過對輿論、傳播工具的控制及對統(tǒng)治階級的意識形態(tài)的宣傳、論證、灌輸，使其普遍化為全體人民的思想和信仰;可以通過對文化、教育、藝術(shù)、宗教等部門的控制，灌輸統(tǒng)治階級的思想體系;可以通過人民執(zhí)行、模擬依照統(tǒng)治階段核心價值觀制定的社會制度，使其潛移默化地接受、認(rèn)同統(tǒng)治階級的意識形態(tài)，從而很自然地、心悅誠服地接受統(tǒng)治階級的統(tǒng)治。輿論宣傳機構(gòu)、傳播機構(gòu)、學(xué)校、宗教機構(gòu)都是實現(xiàn)政治統(tǒng)治的社會政治裝置。

目前我國社會處于社會主義初級階段，不同性質(zhì)的生產(chǎn)力形式并存，農(nóng)業(yè)社會與工業(yè)社會、知識社會并存，不同性質(zhì)的所有制形式并存，市場經(jīng)濟體制的建立和運行，以及對外開放，為文化和思想意識的多元化提供了社會基礎(chǔ)，這就要求弱化“純社會主義”的意識形態(tài)、原蘇聯(lián)式的意識形態(tài)，弱化純階級統(tǒng)治式的意識形態(tài)，尋求、創(chuàng)造、倡導(dǎo)適應(yīng)社會主義初級階段的、發(fā)展了的馬克思主義意識形態(tài)，尋求、創(chuàng)造、倡導(dǎo)絕大多數(shù)社會群體、絕大多數(shù)人認(rèn)識、認(rèn)可的意識形態(tài)。例如，中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會的報告中所提出和倡導(dǎo)的“倡導(dǎo)富強、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善”[3]29。這就是我國在社會主義初級階段具有共識性的意識形態(tài)和社會主義核心價值觀。

四、 政府公共權(quán)力功能的四個強化

政府權(quán)力從政治統(tǒng)治權(quán)力向公共權(quán)力轉(zhuǎn)變，不僅表現(xiàn)為政治統(tǒng)治權(quán)力功能的弱化，而且表現(xiàn)為公共權(quán)力功能的強化。

1.強化對社會公共利益的保護和創(chuàng)造

公共利益是社會共同體的全體或絕大多數(shù)成員共同受益的那些利益參見周義程：《公共利益、公共事務(wù)和公共事業(yè)的概念界說》，《南京社會科學(xué)》，2007年第1期。，是他們生存和發(fā)展的基本條件。政府保護和發(fā)展社會公共利益，就是對社會共同體全體或絕大多數(shù)成員生存的基本條件、基本環(huán)境和發(fā)展的基本條件的保護和創(chuàng)建。

對社會公共利益的保護是任何類型、任何性質(zhì)的政府都應(yīng)具有的功能，是公共政府建立的社會基礎(chǔ)和前提。政府公共權(quán)力功能的強化，首先是保護公共利益的功能和創(chuàng)造發(fā)展公共利益的功能的強化。強化對公共利益的保護功能，是指把保護公共利益列為政府的首要職責(zé)，并健全和完善保護措施。公共利益包括：有利于人的生存和發(fā)展的良好的生態(tài)環(huán)境，有清潔的空氣、未污染的水資源;河道的疏浚、通暢，防洪和水利灌溉設(shè)施的修建和健全;鐵路、公路、橋梁、機場等公共運輸設(shè)施的修建、通暢;郵電信息通訊設(shè)施的建立和健全;疾病防治和公共醫(yī)療衛(wèi)生體制的建立和健全;公共教育設(shè)施的建設(shè);國家秩序的穩(wěn)定安全、社會秩序的穩(wěn)定安全，人民的生命和財產(chǎn)得到有力保護;等。公共利益的保護就是對這些關(guān)于人的生存和發(fā)展的共同利益和基本條件的保護。

社會主義國家的公共政府不僅是公共利益的保護者，而且是公共利益的創(chuàng)造者、發(fā)展者。強化政府公共權(quán)力的功能包含對公共利益的創(chuàng)造和發(fā)展。創(chuàng)造、發(fā)展公共利益，即政府運用公共權(quán)力制定反映社會發(fā)展方向、有利于社會發(fā)展、能為全體人民帶來共同利益和福祉的發(fā)展戰(zhàn)略、路線、規(guī)劃、基本政策等。例如，鄧小平提出的中國社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，胡錦濤、習(xí)近平提出的中華民族復(fù)興的戰(zhàn)略，國家關(guān)于教育、科學(xué)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃，交通運輸、通訊設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，基礎(chǔ)科學(xué)的研究和投入等。這些戰(zhàn)略、規(guī)劃、研究的實施，不僅能夠推動整個國家和社會的發(fā)展，使國家富強起來，而且會提高每一個中國人的物質(zhì)文化生活水平，增強每一個人的科學(xué)文化素質(zhì)，提高每一個人的生存能力，為每一個人提供充分的生存和發(fā)展的條件，增強每一個人的幸福感。習(xí)近平總書記在十九大的報告中提出開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的戰(zhàn)略安排，將在本世紀(jì)中葉“把我國建設(shè)成富裕民主文明和諧美麗的社會主義強國”。屆時全體人民將基本實現(xiàn)共同富裕[5]23。這是對公共利益的最大創(chuàng)造.

2.強化公共服務(wù)

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會和現(xiàn)代民主政治社會，政府公共權(quán)力服務(wù)的對象是多元的，市場經(jīng)濟主體要求政府成為權(quán)威的公共政府，以構(gòu)建市場經(jīng)濟運行的公共規(guī)則，創(chuàng)建并保護良好的市場經(jīng)濟環(huán)境，保護市場主體特別是資本主體合法的財產(chǎn)和利益;各個利益群體、各個階級階層要求政府站在公正的立場上，制定公共的制度、法律、政策，調(diào)節(jié)它們之間以及社會中的矛盾沖突，保護它們各自的權(quán)益和生存環(huán)境，保障社會的穩(wěn)定;社會的弱勢群體、貧困群體要求政府站在公共政府的立場上，為他們提供生存保障、社會保障和社會救助，為他們提供支持和幫助;公民則從政府是公民主權(quán)的受托者的角度、從政府是公共機構(gòu)的角度，要求政府為全體公民服務(wù)，政務(wù)公開，為全體公民提供政治參與和監(jiān)督的途徑。

政府公共服務(wù)的四個對象，在一定意義上即政府公共服務(wù)的四個含義。強化公共服務(wù)，其一，強化政府的公共服務(wù)意識，政府不是管制政府而是公共服務(wù)政府，公共服務(wù)是社會主義國家政府的本質(zhì)。其二，在市場經(jīng)濟社會，強化公共服務(wù)是指強化對上述四類服務(wù)對象的服務(wù)。只對某一類服務(wù)對象或某幾類服務(wù)對象服務(wù)，而不對所有的服務(wù)對象服務(wù)，即服務(wù)對象的殘缺、不完全，意味著公共政府服務(wù)功能的殘缺、不完全。其三，公共服務(wù)的均等性，這是體現(xiàn)公共性、公正性的重要基點。我國在建國后推行的二元化的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、改革開放后推行的區(qū)域型發(fā)展戰(zhàn)略，使城鄉(xiāng)之間、各個區(qū)域之間公共服務(wù)的均等化的問題較為突出。在我國，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、各個區(qū)域之間公共服務(wù)的均等化是公共政府的一項功能性目標(biāo)。其四，改革政府的施政方式，從管制型施政方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型施政方式。

3.強化公平分配的功能

收入分配問題是經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)共同研究的課題，經(jīng)濟學(xué)側(cè)重于從調(diào)動各種生產(chǎn)要素的積極性，促進經(jīng)濟增長的角度，研究收入分配問題;政治學(xué)則側(cè)重于從公平正義的角度，從促進社會和諧穩(wěn)定、保障公民權(quán)利和權(quán)利平等的角度，研究收入分配問題。

收入分配主要分為初次分配和再分配兩個層次。初次分配的主體是企業(yè)、是市場，分配的根據(jù)是資本、勞動、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素的貢獻，分配的結(jié)果是由市場中的供求關(guān)系、價格機制、競爭機制以及風(fēng)險因素共同作用決定的。初次分配的結(jié)果是不平等的，收入差距很大，因為參與初次分配的生產(chǎn)要素的主體所擁有的生產(chǎn)性資源在生產(chǎn)過程中的地位不同、重要性的程度不同、功能不同、產(chǎn)權(quán)地位不同，以及量和質(zhì)的差異，這些都會導(dǎo)致分配結(jié)果的差別。這是由按生產(chǎn)要素的實際貢獻合理分配所導(dǎo)致的分配差距，沒有加上資本家對勞動者剩余勞動的無償占有。如果加上資本家對勞動者剩余勞動的無償占有，那么收入差距會更大。

在當(dāng)下的中國，收入差距過大，這是學(xué)界和政界都認(rèn)同的。因此，強化政府的公平分配功能，既具有重要性、必要性，也具有緊迫性，而強化政府的公平分配功能也是實現(xiàn)政府權(quán)力向公共權(quán)力轉(zhuǎn)移的重要支點和環(huán)節(jié)。

強化政府的公平分配功能，主要是強化政府在再分配過程中的分配功能。政府是再分配的主體。政府在公平公正的價值原則下，通過稅收（包括增稅、減稅）、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、公共服務(wù)、補貼等方式，調(diào)節(jié)在初次分配中形成的較大差距，使收入分配差距縮小到絕大多數(shù)人較為滿意的程度。

雖然初次分配的主體是企業(yè)、是市場，但政府在初次分配中也不是毫無作為的。政府可以通過對地區(qū)、行業(yè)最低工資指導(dǎo)線的劃定，通過建立工會與企業(yè)主關(guān)于勞動者工資報酬談判協(xié)商機制，通過勞動力產(chǎn)權(quán)制度的建立等制度機制，影響初次分配，實現(xiàn)初次分配中的有限公平。

4.強化對社會政治秩序的建構(gòu)和維 護

在社會生活中，“秩序描述的是慣常的、穩(wěn)定的與可預(yù)見的行為”[6]36。秩序的對立面是社會無序、隨意、混亂、極端行為，如暴力等。秩序包括經(jīng)濟秩序、社會生活秩序、政治秩序等。

秩序?qū)τ谌祟惖纳婧桶l(fā)展至關(guān)重要。第一，秩序與人的安全生存緊密相連。安全包括身體安全和心理安全，即在身體上不被暴力侵犯，在心理上有安全感、穩(wěn)定感。安德魯·海伍德認(rèn)為，安全、秩序是“人類需求中關(guān)鍵的——也許是最關(guān)鍵的——要素”[6]159。第二，秩序是人類進行經(jīng)濟活動、社會活動、政治活動的基礎(chǔ)和前提。例如，人類要生活生存，就必須進行生產(chǎn)，生產(chǎn)出人類所必需的生活資料和生產(chǎn)資料，而生產(chǎn)必須有安全、和平、穩(wěn)定的社會環(huán)境。第三，國家政權(quán)只有在和平、穩(wěn)定的秩序中，才能鞏固和持續(xù)。因此，任何一個政治統(tǒng)治階級、統(tǒng)治集團，總是把建構(gòu)穩(wěn)定的政治秩序作為鞏固其統(tǒng)治權(quán)力和統(tǒng)治地位的首要任務(wù)。

安全、穩(wěn)定的社會秩序、政治秩序是人類的共同需要，建構(gòu)這樣的秩序是政府的公共權(quán)力和統(tǒng)治權(quán)力共同的功能。安全穩(wěn)定的社會秩序和政治秩序也是一種“公共品”，建構(gòu)安全穩(wěn)定的社會秩序、政治秩序是政府權(quán)力的公共性功能。安全穩(wěn)定的社會秩序、政治秩序不會自然生成，需要權(quán)威的政府進行建構(gòu)。英國政治學(xué)家安德魯·海伍德認(rèn)為：“秩序通常同紀(jì)律、規(guī)章和權(quán)威等觀念聯(lián)系在一起。從這個意義上，秩序代表著某種社會控制形式，它在某種程度上是‘自上而下強加的”[6]156。這就是說，政府公共權(quán)力的一個主要功能就是，建構(gòu)和保護安全穩(wěn)定的、可持續(xù)的社會秩序和政治秩序。

強化政府的社會秩序、政治秩序功能，首先，政府權(quán)力的掌握者和整個公共管理者群體，要樹立建構(gòu)良好的、絕大多數(shù)人都認(rèn)同的社會秩序、政治秩序是政府的基本任務(wù)、基本職責(zé)的觀念。其次，在大多數(shù)人認(rèn)同的公共性、公正性觀念下，建構(gòu)可以持續(xù)存在的社會秩序規(guī)則。秩序是與法律、規(guī)范聯(lián)系在一起的，要運用法律規(guī)范將秩序規(guī)則法律化、規(guī)范化、有序化。再次，政府通過一定的方式，給予民間社會的有利于秩序生成或建構(gòu)的習(xí)俗、慣例、鄉(xiāng)規(guī)民約權(quán)威性的“認(rèn)同”，使其成為具有權(quán)威性的社會規(guī)范的重要組成部分。最后，運用法律維護社會秩序。強化政府的社會秩序功能，不僅要制定、建構(gòu)使社會安全穩(wěn)定的秩序規(guī)則和規(guī)范，而且要建立、建構(gòu)維護社會秩序的法律規(guī)范和司法體制，對破壞社會秩序的犯罪行為予以嚴(yán)厲的懲罰。沒有懲罰就不能維持安全穩(wěn)定的秩序，但懲罰不能畸輕畸重，而應(yīng)是罪罰相當(dāng)。

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[責(zé)任編輯于光大]The Changes of Governments Pattern and Function after Government

Power? has shifted its Priority from Political Rule to Public AuthorityLI Shu-yuan

Abstract：The priority shift of a government power system， which means the priority of tasks and operation orientation of a government power system regularly shift from one to another， is in fact aimed at building a government of public service. Building and constructing a public government as well as public governance institutions including reforming and perfecting electoral system， constructing a plural cooperative governance system， making justice become the core value of a public government and public governance system. Governments former function structure must be adjusted and shifted， which include： First， there should be 3 shifts in government power： in social area， overall controlling over the society should be shifted to managing social public affairs; in economic area， planning management and micro-management should be shifted to macro-management; and in political area， political rule should be shifted to mediating interest contradictions and relations of classes as well as strata. Second， the function of political rule should reduce in two respects： class struggle as well as its function in dictatorship should extremely reduce; the ideology of “pure socialism” should reduce. Third， four functions of public authority in government should be intensified： the function of protecting and creating social public interests should be strengthened; the function of public service should be strengthened; the function of fair distribution should be strengthened; and the function of constructing and maintaining sociopolitical order should be strengthened.

Key words：Government PowerShift of Priority Public Government Function Change of Public Government2021年第4期（總第288期）THE NORTHERN FORUMNo4，2021Total No288