文/朱銀龍

住房公積金制度雖然全國模式相同，但由于實行屬地化管理，各地水平不一致，因而出現(xiàn)了不同的發(fā)展?fàn)顩r。除一線城市與準(zhǔn)一線城市由于自身雄厚的經(jīng)濟實力、強大的政治資源以及對周邊地區(qū)的輻射能力等天然稟賦而形成特殊的發(fā)展模式外，絕大部分城市發(fā)展模式的“天花板”來自目前的二線城市。揚州作為二線城市，公積金雖然體量較小，資金規(guī)模也一般，但其在江蘇省內(nèi)乃至全國，各項指標(biāo)數(shù)據(jù)都極具代表性。全國地市中心2019年年報數(shù)據(jù)顯示，揚州的當(dāng)年歸集額、歸集總額、余額，當(dāng)年提取額、提取總額，貸款總額、余額，全國排名都在約50名，各項數(shù)據(jù)較為均衡且排名靠前。因此，通過揚州的案例，可以推測全國住房公積金系統(tǒng)今后的資金使用走向。

本文以揚州市住房公積金管理中心（不含行業(yè)分中心）數(shù)據(jù)為樣本，研究近年來新增制度擴面與資金使用兩者的關(guān)聯(lián)。由于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金統(tǒng)計報表制度（系統(tǒng)）于2017年正式實施，詳盡的報表與數(shù)據(jù)在2017年才正式向社會公布，本文采集數(shù)據(jù)的節(jié)點自2017年起，所有數(shù)據(jù)均來自年度信息披露。

一、資金使用率

本文未采用通常意義上的期末資金累計使用率進行研究，而是對每年的實際資金收支進行分析，從而更直觀地反映近年來新增制度擴面對資金使用的影響。

2017年初，揚州市由于資金流動性緊張，收緊了貸款使用政策，不僅下調(diào)了貸款限額，而且第二次貸款額直接減半發(fā)放，這使得當(dāng)年資金使用率較上一年度大幅下降。2019年四季度，隨著資金流動性回落至警戒線以下，揚州市住房公積金管委會適時恢復(fù)了貸款使用政策，2020年資金使用率攀升至100%以上。2018年、2019年由于機關(guān)事業(yè)、國企等行業(yè)集中調(diào)整了住房公積金以及新職工住房補貼比例，當(dāng)年歸集額大幅上揚。在貸款發(fā)放減少、歸集額上升的共同作用下，2018年度、2019年度資金使用率大幅下降。為便于研究，本文將2017年度、2018年度、2019年度的貸款政策按照正常標(biāo)準(zhǔn)進行修正，調(diào)整后的年度資金使用率基本在100%以上。這表明在減少政策干預(yù)的情況下，近4年揚州市住房公積金中心的資金流動均處于收不抵支的狀態(tài)，賬戶結(jié)余資金逐年下降，資金蓄水池不斷萎縮。

根據(jù)資金使用公式可以發(fā)現(xiàn)，影響資金使用率的因素主要是公積金提取額、貸款發(fā)放額、歸集額與貸款回收額等4個指標(biāo)。多年前存在的國債投資，現(xiàn)已退出歷史舞臺，本文不再贅述。本文將對這4個指標(biāo)逐項進行研究，追根溯源，探究新時期制度擴面與資金使用的關(guān)聯(lián)。由于新增職工在當(dāng)年發(fā)生提取、貸款、資金回收的比例較低，僅僅對其開戶當(dāng)年數(shù)據(jù)進行分析太過片面，不能真實反映新增群體的公積金使用情況，因此本文采取新增職工近3年的使用數(shù)據(jù)作為樣本進行研究。

二、公積金歸集繳存

從表1和表2可以發(fā)現(xiàn)三個特點。一是2017年以來揚州公積金新增擴面人數(shù)逐年減少，2017年新增職工66526人，2020年減少至61449人，呈現(xiàn)逐年緩慢下降的勢頭。此外，新增人數(shù)占當(dāng)年實繳職工人數(shù)的比例也從2017年的12.40%逐年下降至2020年的11.05%。二是公積金年度歸集額從2017年的59.55億元上升至2020年的88.12億元，年度復(fù)合增長率為10.29%，增幅較大。而同期新增職工的繳存額從9.09億元增長至10.92億元，年度復(fù)合增長率僅為4.68%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歸集額的平均增長水平。三是公積金人均月繳額2017年為925元，2020年為1321元，呈逐年上升趨勢，且增幅較大；而新增職工的人均月繳額僅從2017年的576元，微增至2020年的594元，擴面質(zhì)量在低位徘徊。

表1 資金使用情況 單位：萬元

表2 公積金歸集繳存

綜合三方面的數(shù)據(jù)可以得出結(jié)論：新增職工的繳存水平總體較低，人數(shù)也呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢，這導(dǎo)致新增擴面對總體歸集額增長的推動力較弱，貢獻度較低，歸集資金的增長主要還是依靠前期擴面職工的自然增長帶動。

三、公積金提取使用

從表3可以發(fā)現(xiàn)兩個特點。一是公積金提取使用人數(shù)逐年遞增，且隨著便民化手段的不斷豐富以及國家出臺政策大力支持受新冠肺炎疫情影響的企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，2020年當(dāng)年提取人次環(huán)比大幅增長30.2%。近3年，新增職工的提取人數(shù)與總?cè)藬?shù)走勢一致，且提取占比也基本穩(wěn)定在約12.5%。二是公積金當(dāng)年提取金額2017年為46.91億元，2020年增長至75.53億元，逐年上升，年度復(fù)合增長率為12.65%。近3年新增職工提取額從2017年的2.69億元，增長至2020年的3.40億元，年度復(fù)合增長率為6.06%，小于總體提取額的增幅。

表3 公積金的提取使用

綜合表3數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，近3年新增職工的提取金額占比較小，增幅也低于平均水平，這與他們的繳存水平有著直接的關(guān)系。表2與表3顯示，全市公積金歸集額的年度復(fù)合增長率為10.29%，提取額的年度復(fù)合增長率為12.65%。新增職工公積金歸集額的年度復(fù)合增長率為4.68%，其提取額的年度復(fù)合增長率為6.06%。從中可以發(fā)現(xiàn)，由于新增職工的繳存質(zhì)態(tài)有限，制約了其公積金的提取使用，這反映為提取額的增幅低于平均水平。

四、公積金貸款發(fā)放

從表4可以發(fā)現(xiàn)三個方面的情況。一是貸款總筆數(shù)以及新增職工貸款筆數(shù)隨著樓市政策的變化波動上行，但近3年新增職工的貸款筆數(shù)占比一直維持在約28%，遠(yuǎn)超其當(dāng)期歸集額的占比11.5%。二是公積金貸款發(fā)放從2017年的44.51億元，增長至2020年的46.16億元，年度復(fù)合增長率僅為0.91%，而近3年新增職工的貸款額則從2017年的8.72億元大幅攀升至2020年的12.55億元，年度復(fù)合增長率達9.53%，遠(yuǎn)超貸款增幅的平均水平。三是近3年新增職工人均貸款年限，從2017年的21.6年上升至2020年的24.5年，這主要是由于揚州市住房公積金貸款可貸額度計算公式中貸款年限與職工月繳額直接影響最高可貸額。當(dāng)職工月繳額偏低時，如果申請較高貸款額則一般只需要延長還款年限即可。這與表1中反映的新增職工月繳額變化較小以及2019年四季度恢復(fù)貸款限額有關(guān)。

表4 公積金貸款發(fā)放

綜合以上三點可以看出，近3年新增職工的貸款使用率較高，這很大程度上導(dǎo)致全市的資金使用率居高不下。

五、公積金貸款回收

從表5可以發(fā)現(xiàn)，隨著放貸量的與日俱增，資金回收不斷增長。2017年全年回收21.62億元，2020年已經(jīng)增長至30.91億元，年度復(fù)合增長率9.35%，遠(yuǎn)大于貸款量的增幅。近3年新增職工貸款回收額，從2017年的0.55億元增加至2020年的0.73億元，年度復(fù)合增長率為7.23%，增幅低于總體平均水平。一方面，由于新增繳存職工的月繳額有限，相對其他職工而言，可貸額度較低；另一方面，由于還款周期長于一般職工，其當(dāng)期還款金額總體較小。此外還有隱含的問題是近年來新增繳存職工中大部分是非公企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員以及新市民。全國住房公積金2019年度報告顯示，非公企業(yè)等新增擴面占比高達75.47%，其中相當(dāng)部分職工收入水平有限，提前還款能力不足，這也是導(dǎo)致其貸款回收額增幅低于總體水平的因素之一。

表5 公積金貸款回收 單位：萬元

六、新增擴面對資金使用的影響

根據(jù)對住房公積金提取額、貸款發(fā)放額、歸集額與貸款回收額等4個指標(biāo)的研究，可以得出近3年新增擴面與總體的差值：?歸集額增長率= 4.68% - 10.29% = -5.61%；?提取額增長率= 6.06 - 12.65% = -6.59%；?貸款額增長率= 9.53% - 0.91% = 8.62%；?貸款回收額增長率= 7.23% - 9.35% = -2.12%。即資金歸集、貸款使用、貸款回收貢獻率均為負(fù)數(shù)，資金提取貢獻率為正，但新增職工提取額占當(dāng)期提取總額的比例僅為5.13%。綜合來看，新增職工資金使用率遠(yuǎn)高于其對制度的貢獻度。

根據(jù)資金使用率公式可以得出如下數(shù)據(jù)。

4年資金平均使用率：

4年新增擴面資金平均使用率：

一般職工資金平均使用率=（累計收入-新增職工收入）/（累計支出-新增職工支出）×100%= 89.36%

近3年新增職工的資金使用率高出平均水平23.56個百分點，較一般職工使用率更是高出26.31個百分點。由此可見，新增職工由于建制水平較低，低門檻進入，不按規(guī)定繳存等諸多問題，制約了公積金繳存質(zhì)態(tài)的穩(wěn)步提升，但其貸款使用率十分高，這與貸款使用政策存在一定缺陷有關(guān)。目前，揚州市住房公積金可貸額度計算較多地關(guān)注了職工的繳存水平和可貸年限，忽略了貸款人對公積金制度的貢獻度，存在繳滿6個月即可申請公積金最高貸款額的突出問題，這有悖于住房公積金互幫互助的初衷。

新增職工更多地使用公積金，但制度貢獻度不足，互助性不足。其中，最為典型的人群是靈活就業(yè)人員。目前，靈活就業(yè)人員繳存住房公積金在全國已經(jīng)全面鋪開，其繳存使用政策與在職職工基本一致，而靈活就業(yè)人員繳存住房公積金的主要動力在于獲取低息貸款，相比在職職工，該群體的貸款傾向要遠(yuǎn)高于正常繳存職工。數(shù)據(jù)顯示，靈活就業(yè)人員貸款額與繳存額之比高達5.35。

資金使用率的不斷提高是住房公積金制度互助性最生動的寫照。然而，一個應(yīng)重視的問題是，住房公積金制度互幫互助的前提是大家一起出力，這樣才能共同維護制度的生命力，如一味索取，不講貢獻，則會毀壞制度的根基。因此，住房公積金管理部門一定要把握好新增職工在歸集繳存與貸款使用之間的平衡，否則，樓市向好或者繳存人數(shù)過快增長，會導(dǎo)致資金流動性緊張，到時可能出現(xiàn)緊急叫停貸款提取等政策。

七、解決資金平衡性問題的可行途徑

國家發(fā)改委部署新型城鎮(zhèn)化重點任務(wù)時指出：“要結(jié)合我國城鎮(zhèn)化階段性特征、緊扣社會主要矛盾變化，堅持新發(fā)展理念，著力推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！毙滦统擎?zhèn)化道路堅持城鄉(xiāng)一體化理念，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同繁榮以及市民、農(nóng)民生活標(biāo)準(zhǔn)、方式和質(zhì)量的同步發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合。此外，為推動農(nóng)民盡快適應(yīng)城市的生活，實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變，還應(yīng)在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等領(lǐng)域給予非農(nóng)就業(yè)人口有效保障和高質(zhì)量福利，以確保城鎮(zhèn)化進程穩(wěn)定有序進行。

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快、城鎮(zhèn)化程度的不斷提高，會有越來越多的進城務(wù)工人員留在城市，成為“新市民”。他們在為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出貢獻的同時，理應(yīng)享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的基本住房保障。因此，“新市民”住房公積金建制繳存刻不容緩。然而，與此同時，住房公積金繳存群體中非公企業(yè)職工的占比也在大幅上升。在兩者的共同作用下，公積金資金的使用需求將被不斷放大，資金使用率突破100%將成為常態(tài)，資金短缺必將成為制約住房公積金制度發(fā)展的最大阻礙。

一方面，住房公積金制度覆蓋面要向基層非公企業(yè)延伸；另一方面，面對城鎮(zhèn)化改革任務(wù)，出現(xiàn)了龐大的“新市民”公積金建制需求。這是住房公積金制度即將面臨的挑戰(zhàn)，但同時也是難得的歷史機遇，有利于住房公積金做大做強，推動制度改革。面對這些情況，如果不改變當(dāng)前粗放的制度擴面模式與資金無序使用狀況，則公積金“蓄水池”收支的基本平衡將難以維持，住房公積金制度的長期可持續(xù)發(fā)展將難以保證。筆者認(rèn)為，目前解決該問題的可行的途徑有以下五條。

（一）限制繳存職工的貸款使用次數(shù)

全國住房公積金2019年度報告顯示，目前每年申請第二次住房公積金貸款的比例仍然維持在約13%，申請的主體主要是中高收入群體。這是由于該群體公積金繳存額度較高，工資性收入高于普通繳存職工，購買能力也相對較強。對于這部分人群而言，住房公積金制度已經(jīng)保障了其基本的住房需求，發(fā)放第二次公積金貸款已經(jīng)不是“雪中送炭”，而是“錦上添花”了。同時，這類改善性需求人群更有能力從商業(yè)銀行獲得購房資金支持，現(xiàn)階段不應(yīng)再將其二次購房納入住房公積金制度保障范疇。

（二）統(tǒng)一個人貸款額度計算方式

研究表明，繳存人的貸款年限與存貸比是影響公積金繳存制度資金運作盈虧狀況的重要指標(biāo)。因此，建立履行義務(wù)與享有貸款權(quán)利相匹配的存貸機制，按照每個繳存職工的繳存時間、賬戶結(jié)余資金、收入水平、資金流動性狀況，精細(xì)化設(shè)置存貸比并分段核定繳存人的可貸額度顯得十分必要。目前，全國各地的貸款使用政策基本一致，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)一規(guī)定，各地的貸款限額由當(dāng)?shù)毓芪瘯鶕?jù)各自房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況合理確定。因此，資金使用效率的差異性主要體現(xiàn)在個人可貸貸款額度的合理確定上。目前，住房公積金可貸額度計算方式主要有三種：

1．可貸額度=公積金月繳存額÷繳存比例×12×還貸能力系數(shù)×貸款期限

2．可貸額度=個人公積金賬戶余額×20

3．可貸額度=個人公積金賬戶余額×（繳存時間系數(shù)+收入調(diào)節(jié)系數(shù)）×流動性調(diào)節(jié)系數(shù)

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，第一種方式主要考慮了繳存職工的收入水平，同時結(jié)合還款能力系數(shù)與貸款年限確定可貸額度。此種方式對新人最為有利，可以通過加長貸款年限迅速獲得高額貸款資金。第二種方式則僅考慮職工的資金積累因素，積余越多，可貸額度越高，忽略了不同職工間的還款能力差異與資金流動性狀況。第三種方式不僅綜合了前兩項的優(yōu)點，而且有效結(jié)合了資金流動性、繳存時限、制度貢獻度，從而綜合確定職工的可貸額度。這種方式有效調(diào)節(jié)了不同繳存職工間資金使用的公平性，在最優(yōu)化發(fā)揮資金效力的同時，兼顧資金管理合理運行，避免出現(xiàn)資金池枯竭從而突然叫停貸款、提取項目，保證了住房公積金使用政策的嚴(yán)肅性、連貫性與穩(wěn)定性。

（三）提高制度擴面準(zhǔn)入門檻，切實提升繳存質(zhì)態(tài)

一項制度能長期穩(wěn)定，首先，由于其能在國家經(jīng)濟社會改革發(fā)展中起到積極的作用。就這點而言，住房公積金制度的歷史使命尚未完成。其次，制度要有較強的自身造血能力，能夠可持續(xù)發(fā)展。因此，住房公積金制度一方面要擔(dān)當(dāng)起歷史使命，持續(xù)加大非公企業(yè)、“新市民”擴面力度，努力擴大制度的覆蓋面；另一方面要更加注重繳存質(zhì)態(tài)的提升，摒棄以往為了擴面而擴面、降低門檻與先建后管的舊模式，切實嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，有效減少職工后期維權(quán)，避免遺留法律風(fēng)險。此外，還需要加強前期低標(biāo)準(zhǔn)繳存職工的跟蹤管理，不能一擴了事，不斷提高這類人群的繳存水平，從而使現(xiàn)實歸集資金穩(wěn)定增長，提升繳存質(zhì)態(tài)。只有多管齊下，才能真正從底層激發(fā)住房公積金制度的內(nèi)生能力，實現(xiàn)自我造血功能，增強制度生命力！

（四）提高資金使用層次，實行全國統(tǒng)籌

目前，住房公積金實行屬地化管理，統(tǒng)籌層次較低，大大降低了資金的使用效率。全國統(tǒng)籌是在全國范圍內(nèi)將公積金體系作統(tǒng)一制度、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一運作、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，其核心內(nèi)容是住房公積金繳存資金的統(tǒng)收統(tǒng)支。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展模式的改變，人口流動更加頻繁，改變“分灶吃飯”的局面、推動全國住房公積金一盤棋勢在必行。全國統(tǒng)籌的優(yōu)點是有廣泛共識的：一是便于管理，可充分促進人才流動，使地區(qū)就業(yè)更有活力。二是便于更加高效利用公積金資金池。我國幅員遼闊，不同地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，欠發(fā)達地區(qū)的公積金收大于支，結(jié)余較多，利用不充分，而發(fā)達地區(qū)則支大于收，缺口較大。公積金統(tǒng)籌后，可以較好地解決這一問題，有利于均衡不同地區(qū)間的資金與壓力。三是可以更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控與住房保障職能。統(tǒng)籌管理后，公積金系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一投資，可以大幅提高制度的運行效率，提高資金增值的收益，更好地保證更廣范圍內(nèi)繳存人的利益。

（五）開展制度改革，引進資金增量

一是學(xué)習(xí)新加坡公積金的做法，逐步實現(xiàn)住房公積金與養(yǎng)老金、醫(yī)療保險金、企業(yè)年金等社會保障資金的貫通，建立職工住房公積金與“社保資金”的互通互用機制。在職工沒有購房提取、貸款需求的情況下，可以將其用于治病與養(yǎng)老；在職工身體健康、有購房需求時，也可用養(yǎng)老、醫(yī)療等資金租購住房。二是改組成立政策性國家住房銀行。這是在借鑒發(fā)達國家住房儲蓄銀行模式的基礎(chǔ)上，將全國公積金中心改組為全國統(tǒng)一的獨立法人金融機構(gòu)，各省市公積金中心改組為國家住房銀行的分支機構(gòu)，并以國家信用在資本市場發(fā)行債券與證券，充實公積金貸款資金池。同時，開展政策性住房儲蓄業(yè)務(wù)，建立差別信貸機制，向中低收入群體提供更優(yōu)惠的住房金融支持.