王青松，秦 利

（東北林業(yè)大學a.文法學院；b.經(jīng)濟管理學院，哈爾濱150040）

2020 年 12 月 31 日 23 時，《英歐貿(mào)易與合作協(xié)議》正式生效，英國“脫歐”過渡期結(jié)束，英國正式離開歐盟單一市場和關(guān)稅同盟，實現(xiàn)徹底“脫歐”，結(jié)束了長達48 年的歐盟成員國身份。英國的“脫歐”，對歐盟的影響，“可能會使歐盟經(jīng)濟總量下降”[1]，“歐盟的一體化形象受到嚴重沖擊”[2]；可能會導致歐盟內(nèi)部權(quán)力格局的變化，比如，歐盟中的大國如德國、法國和波蘭等的決策影響力將大增，而小國如塞浦路斯、愛沙尼亞和盧森堡等則會受到削弱。[3]當然，脫歐對英國未來發(fā)展的影響是深遠的。比如，脫歐會使英國對外投資和進出口貿(mào)易的壁壘提高，從而影響英國的對外投資和整體經(jīng)濟的下滑，同時英國在失去歐盟成員國的身份后，對其在國際社會中的地位會同樣產(chǎn)生負面的影響。[4]總的看來，現(xiàn)有的研究大多集中于英國脫歐對世界經(jīng)濟和金融、地區(qū)及全球地緣政治格局、歐盟對外關(guān)系和政策等方面的影響。[5]但是，很少關(guān)注到對食品安全的影響。英國約有27%的食品消費來自歐盟各成員國，食品的生產(chǎn)、運輸、零售和消費等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，都離不開與歐盟的緊密合作。脫歐意味著脫離共同農(nóng)業(yè)政策體系（CAP）和共同漁業(yè)政策（CFP）體系，更為重要的是，英國當前的食品安全法律體系來源于歐盟，而脫歐后，英歐關(guān)系的重塑將促使英國食品安全監(jiān)管政策體系發(fā)生重大變化。

一、英國食品進出口質(zhì)量安全監(jiān)管標準的變化

（一）脫歐對英國食品全監(jiān)管標準的影響

長期以來，英國國內(nèi)消費的食品主要靠進口。其中，英國國內(nèi)消費90%的水果和45%的蔬菜幾乎來自歐盟進口。[6]2018 年英國國內(nèi)食品消費總量的47%來自國外進口，其中歐盟約占英國進口食品總量的60%。英國從歐盟進口食品的比例為28%，遠遠高于從非洲、亞洲、北美、南美、大洋洲等地區(qū)進口的比例（見圖1）。

圖1 2018 年英國國內(nèi)食品供給來源構(gòu)成比例

食品進口貿(mào)易是致病細菌傳播的潛在重要途徑。為確保消費者健康和權(quán)益，英國長期通過執(zhí)行歐盟標準，來應(yīng)對進口食品安全風險問題。不過，脫歐后，英國食品進口監(jiān)管標準可能發(fā)生以下兩方面變化：

1.修改或放棄執(zhí)行有爭議的歐盟標準

英國國內(nèi)食品行業(yè)認為歐盟的某些標準限制了其自由發(fā)展。脫歐后，一方面，英國很可能會不再執(zhí)行那些已經(jīng)有爭議的標準和英國認為不能起到激勵作用的規(guī)定。例如，歐盟食品安全法規(guī)中的營養(yǎng)和健康索賠、農(nóng)殘標準、歐盟對新型食品品種監(jiān)管的一些規(guī)定等。為了激勵本國食品行業(yè)的創(chuàng)新，英國有可能對這些歐盟標準進行修訂。另一方面，英國脫歐后將大幅增加從非歐盟國家進口食品的比例，從新貿(mào)易伙伴進口食品所面臨的質(zhì)量安全風險加大，無論是病原體（如寄生蟲和病毒）還是常見威脅（如沙門氏菌）都與以往不同，英國脫歐后可能效仿歐盟在第三國進行食品安全檢查的做法積極識別應(yīng)對。[7]

2.進口產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管標準可能降低

在食品安全領(lǐng)域，“歐盟的監(jiān)管標準是世界上最高的”。[8]脫歐后，英國與非歐盟國家建立廣泛的食品貿(mào)易關(guān)系成為必然趨勢，但這些國家執(zhí)行的食品安全標準可能低于英國或歐盟采用的食品安全標準。為促成與非歐盟國家簽署新的貿(mào)易協(xié)議，英國可能會通過修改或建立全新的食品生產(chǎn)系統(tǒng)和食品安全標準來滿足條件。實際上，食品安全標準已成為貿(mào)易談判中的關(guān)鍵問題。

2019 年2 月28 日，英國與美國就脫歐后英美貿(mào)易關(guān)系進行了談判，美國表示，“英國必須放棄目前沿用的較高歐盟食品安全、動物福利和環(huán)境保護標準，以此作為達成協(xié)議的條件”。[9]美國目前的肉類、禽類和乳制品的產(chǎn)品質(zhì)量安全標準遠遠低于歐洲食品安全局（EFSA）所規(guī)定的標準。美國生產(chǎn)商可以合法使用六種化學消毒劑清洗家禽制品、其他肉類、魚、水果和蔬菜等。[10]而這一直遭到歐盟反對，并限制從美國進口到歐洲市場。

英國為了建立與美國的食品貿(mào)易關(guān)系，脫歐后有可能降低食品安全標準，從美國進口不符合歐盟食品安全標準的食品（比如添加了目前歐盟禁用的克隆肉類、使用超標農(nóng)藥的食品蔬菜、水果等）以換取快速交易。英國還有可能放松對豬肉中使用瘦肉精的管制標準，以適應(yīng)美國生豬養(yǎng)殖戶的需求。歐盟一直禁用激素促進牛的生長，并禁止激素牛肉進入歐洲市場；美國則認為對激素牛肉的嚴格管制缺乏科學依據(jù)。脫歐后，英國有可能放松管制，使含有激素的牛肉制品大量涌入英國市場。

（二）脫歐后英國食品出口監(jiān)管標準的變化

歐盟是英國食品出口最重要的市場。有些品種占到了出口總量的一半以上，比如英國魚類出口總量的66%[11]，乳制品出口總額70%以上[12]均為歐盟市場。其中，食品出口總量的52%流向了愛爾蘭、法國、荷蘭和德國等四個國家。英國與歐盟各成員國之間的食品交易自由進行，且無需任何額外管制。脫歐后，英國被視為第三國（非歐盟國家），其出口到歐盟市場的食品將受到嚴格進口管制。英國出口商必須向歐盟成員國提前提交符合食品安全標準的進口文件，并接受嚴格的邊境檢查。其中水果、蔬菜、堅果、香料等需接受三個層面的管制：一是常規(guī)管制。這是根據(jù)第882/20042 號（EC）條例規(guī)定，監(jiān)管部門對進口到歐盟的非動物源性食品實施的定期進口管制。二是增強管制。這是根據(jù)第669/2009號條例規(guī)定，對某些進口非動物源性食品和飼料加強監(jiān)管，比如對貨物附帶的單據(jù)進行系統(tǒng)100%檢查，成分的實驗室分析等。三是應(yīng)急/保障管制。這是根據(jù)第178/2002 條和第882/2004 條規(guī)定對進口食品安全風險采取應(yīng)急管理。

二、對英國食品安全法規(guī)體系及監(jiān)管機構(gòu)職能的影響

（一）脫歐對英國食品安全法規(guī)體系的影響

目前英國的食品安全法規(guī)是以歐盟食品安全法規(guī)為基礎(chǔ)的，其現(xiàn)行法規(guī)中保護消費者免受不安全食品危害的原則也起源于歐盟。歐盟的相關(guān)食品安全法規(guī)體系，比如一般食品法（EC 178/2002）、食品衛(wèi)生法（EC 852/2004）、動物源性食品衛(wèi)生法規(guī)（EC 853/2004）、源自動物的產(chǎn)品管制（EC854/2004）、飼料和食品管制（EC 882/2004）、食品微生物標準（EC 2073/2005）等構(gòu)成了英國食品安全法規(guī)體系的主體框架。脫歐后，如果英國選擇加入歐洲經(jīng)濟區(qū)（EEA）和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EFTA），英國將全面進入歐洲單一市場，并適用歐盟的主要規(guī)則，這意味著歐盟的食品安全法規(guī)依然有效。英國企業(yè)在開展食品進出口貿(mào)易時，仍然要達到歐盟相關(guān)食品安全監(jiān)管法規(guī)要求。

如果英國與歐盟成員國簽訂雙邊協(xié)定，那么歐盟的相關(guān)法規(guī)將適用于協(xié)議涉及的英國相關(guān)食品產(chǎn)業(yè)部門。英國可以有自己的食品安全法規(guī)，也可以不要求進口食品必須符合歐盟質(zhì)量認證標準，生產(chǎn)商和進口商必須保證其產(chǎn)品符合英國的法規(guī)要求。為避免重復進行合規(guī)評估，英國需要與歐盟簽訂協(xié)定，并互認對方在食品安全方面的評估結(jié)果。符合雙方互認質(zhì)量安全標準的食品才能在對方市場內(nèi)自由貿(mào)易。如果英國與歐盟未達成任何協(xié)議，食品貿(mào)易基本規(guī)則將適用WTO 法規(guī)。在此框架下，英國的食品安全法規(guī)體系與歐盟體系完全分離。英國不再是歐盟食品安全治理體系中的一部分，因而需要重新調(diào)整其監(jiān)管法規(guī)體系。

理論上，英國脫歐后可以取消所有歐盟相關(guān)法規(guī)。但實際上，對英國食品安全監(jiān)管部門而言，突然更換適用了幾十年的歐盟監(jiān)管法律法規(guī)可能需要很長一段時間。在新法出臺之前，取消所有歐盟相關(guān)法規(guī)也有可能導致英國沒有可以適用的食品安全管制規(guī)定。因此，英國的食品企業(yè)想把食品出口到歐盟，仍然必須滿足歐盟相關(guān)食品安全法規(guī)的要求，而且大多數(shù)食品企業(yè)將繼續(xù)按照現(xiàn)有的監(jiān)管法律法規(guī)或準則運作。不過脫歐后，為便于與其他非歐盟國家發(fā)展食品貿(mào)易關(guān)系，英國也會部分修改或廢除現(xiàn)已執(zhí)行的歐盟食品安全監(jiān)管法律法規(guī)。

（二）脫歐背景下英國食品安全監(jiān)管機構(gòu)職能的變化

英國脫歐后，需要重構(gòu)監(jiān)管機構(gòu)體系取代歐盟機構(gòu)。第一，重建邊境食品質(zhì)量檢驗檢疫部門。長期以來，歐盟的專業(yè)獸醫(yī)負責了英國絕大部分的邊境檢驗檢疫工作。英國國內(nèi)負責監(jiān)督屠宰場的官方獸醫(yī)95%畢業(yè)于海外，許多獸醫(yī)不是來自英國本土的歐盟畢業(yè)生。[13]脫歐將導致英國獸醫(yī)短缺。[14]這意味著，英國將重新建立自己的獸醫(yī)隊伍，以確保進口食品的質(zhì)量安全。第二，調(diào)整質(zhì)量認證和標簽管理機構(gòu)的職能。脫歐前，英國質(zhì)量認證和標簽管理機構(gòu)頒發(fā)的許可證在歐盟范圍內(nèi)是有效的。因為根據(jù)歐盟有關(guān)規(guī)定，各成員國的監(jiān)管機構(gòu)負責對歐盟市場經(jīng)營者頒發(fā)許可證。如果英國與歐盟未達成共同遵循的協(xié)議，持有英國監(jiān)管部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證，也將不再被歐盟視為有效。英國質(zhì)量認證和標簽管理機構(gòu)職能范圍將有所縮小。第三，調(diào)整英國食品標準局（FSA）的職能。長期以來，英國食品標準局是在歐盟框架內(nèi)制定監(jiān)管決策的。脫歐后，該機構(gòu)必須盡快承接歐盟轉(zhuǎn)移的監(jiān)管職能。這些職能主要包括：對食品、添加劑、酶、調(diào)味品、轉(zhuǎn)基因食品以及新型食品的市場準入；基于風險的標準和控制；信息和情報共享以及快速反應(yīng)系統(tǒng)等。設(shè)計新的授權(quán)管制食品的程序，如食品（含轉(zhuǎn)基因食品以及其他新食品）、飼料、添加劑、調(diào)味品等。

在2020 年英國脫歐過渡期內(nèi)，為適應(yīng)脫歐后復雜的監(jiān)管環(huán)境，F(xiàn)SA 積極協(xié)調(diào)了與DHSC（衛(wèi)生和社會保健部）、DEFRA（環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)）、FSS（蘇格蘭食品標準局）等部門之間的關(guān)系；通過建立食品和飼料咨詢論壇（AFFF），將跨政府部門人員整合在一起，共同處理食品安全領(lǐng)域的重大事宜等。為增強FSA 對重大食品安全風險管控能力，英國食品標準局還改進了食品安全風險科學評估到風險響應(yīng)管理的流程和程序，建立了新的科學咨詢委員會和新的聯(lián)合專家組，擴大了獨立科學咨詢委員會的職責。以上職能的調(diào)整，總體目標是確保英國食品標準局監(jiān)管能力不因脫歐而受到影響，并建立一種機制確保實現(xiàn)保護公眾健康和消費者在食品安全方面更廣泛的利益。

三、對英國食品安全風險信息共享和國際合作研究的影響

（一）對食品安全風險信息交流共享機制的影響

為有效治理食品安全，歐盟在各成員國之間建立了完善的合作機制。在歐盟監(jiān)管體系中，食品生產(chǎn)經(jīng)營的各環(huán)節(jié)之間、監(jiān)管機構(gòu)之間、各成員國之間，均在統(tǒng)一的共同目標指引下相互協(xié)作。更為重要的是，歐盟有著完善的食品安全風險信息數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，為成員國提供世界范圍的食品安全風險或食源性疾病爆發(fā)的即時信息。這些系統(tǒng)主要包括：食品和飼料快速警報系統(tǒng)（RASFF）、飼料和食品安全威脅的通報系統(tǒng)（如微生物和化學污染物、過敏源等）、歐盟貿(mào)易控制和專家系統(tǒng)（TRAC，對動物及其副產(chǎn)品、植物、食品和飼料的進出口進行認證和管制）等。其中，RASFF 能為各成員國及時提供食品安全風險信息，并快速作出反應(yīng)。

在2016 年1 月至2018 年 8 月期間，英國通過歐盟RASFF 系統(tǒng)得到風險警示信息，監(jiān)測到了從第三國（即歐盟以外，主要是：印度、巴西、泰國、老撾和智利等）進口食品中的致病微生物風險，大部分為進口家禽中的沙門氏菌（在225 宗通報案件中占42%）。印度被通報的數(shù)量最多，為63 件，其次是巴西（62 件）、泰國（24 件）和老撾（21 件）。

圖2 2016-2018 年英國從RASFF 系統(tǒng)監(jiān)測到的國內(nèi)進口食品安全風險來源

英國的監(jiān)管部門通過這些機構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)及時獲取國際層面的最新食品安全風險信息。脫歐后，盡管英國有意尋求訪問RASFF 和其他歐盟通信系統(tǒng)，但未來是否會參與這些系統(tǒng)尚不確定。[15]不過，英國將受益于繼續(xù)訪問由歐洲疾病預防控制中心（ECDC）協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)收集網(wǎng)絡(luò)，例如歐洲抗菌素耐藥性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（EARS-Net）和歐洲抗菌素消費監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（ESAC-Net）。

（二）對食品安全國際合作研究的影響

主要有兩方面影響：第一，對食品安全領(lǐng)域研究經(jīng)費的影響。英國的食品安全研究得益于歐盟的經(jīng)費支持。2009-2016 年，歐盟食品安全監(jiān)管局（EFSA）提供的研究經(jīng)費中，23%給了英國。[16]近年來，歐盟將食品安全研究作為優(yōu)先發(fā)展事項，并準備將歐盟新單一市場計劃（2021-2027）中的16.8 億歐元專門用于“特定的食品鏈”建設(shè)。[17]脫歐后，英國不再屬于該計劃的覆蓋范圍，其食品安全領(lǐng)域的研究經(jīng)費也將受到重大影響。為保持國際影響力，英國須考慮加大相關(guān)研究的投入。除了歐盟食品安全監(jiān)管局的投入，英國還從歐盟的“Horizon 2020”研究項目中得到資助。脫歐后，英國在是否還將繼續(xù)參與該項目的后續(xù)計劃上尚未達成一致。第二，對專家影響力的影響。2009-2018 年，英國專家占歐盟食品安全監(jiān)管局科學小組人數(shù)的12.5%。英國專家對歐盟食品安全監(jiān)管局專家小組的工作作出了重大貢獻。自2017 年以來，英國在歐盟食品安全監(jiān)管局專家小組中的整體代表人數(shù)已從最高下降到第五。盡管英國的食品安全專家還與其他國際網(wǎng)絡(luò)合作，例如COST（歐洲科學技術(shù)合作組織）、國際標準化組織（ISO）和歐洲標準化委員會（CEN）等。但脫歐之后，這些專家的國際影響力可能會減弱，這將進一步削弱英國在食品安全關(guān)鍵領(lǐng)域的領(lǐng)導地位。

四、結(jié)語

長期以來，英國的食品行業(yè)發(fā)展與歐盟緊密相關(guān)。歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）每年為英國食用農(nóng)產(chǎn)品（食品）行業(yè)提供巨額補貼。如果沒有這種財政支持，許多英國農(nóng)場將被迫改變生產(chǎn)方式，甚至倒閉或停業(yè)。英國國內(nèi)的食品行業(yè)較為脆弱，供給難以滿足自身需求，絕大部分依靠從歐盟成員國進口。行業(yè)內(nèi)的雇員（尤其是季節(jié)性雇員）大部分來自歐盟。除此之外，歐盟立法和監(jiān)管機構(gòu)還為英國的食品生產(chǎn)和消費提供了一個良好環(huán)境和安全標準框架，英國也將歐盟監(jiān)管標準和政策納入到食品安全監(jiān)管體系中。因此，脫歐后短期內(nèi)英國不太可能全部廢除這些標準和政策。事實上，盡管英國已經(jīng)不再是歐盟成員國，但卻很難與歐盟完全脫離關(guān)系，歐盟的食品安全標準和法規(guī)在相當長一段時間內(nèi)仍然適用。脫歐后，英國產(chǎn)生了更多的全球范圍內(nèi)的利益訴求，這會進一步發(fā)展和深化英國與非歐盟國家的食品貿(mào)易伙伴關(guān)系，在這新的環(huán)境形勢下，英國的食品安全監(jiān)管機制將隨之發(fā)生調(diào)整。這不僅影響到英國食品行業(yè)的發(fā)展，也給世界食品貿(mào)易帶來新機遇。

近幾年來，中英兩國在互利共贏框架下貿(mào)易關(guān)系發(fā)展迅速，“英國是中國在歐盟內(nèi)第二大貿(mào)易伙伴，中國是英國在歐盟外第二大貿(mào)易伙伴，兩國互為重要投資來源地”。[18]對于中國而言，一方面，需要密切關(guān)注英國脫歐后食品安全監(jiān)管政策的變化趨勢，這將有利于在雙邊食品貿(mào)易談判時，特別是涉及市場準入、產(chǎn)品標準、關(guān)稅等問題時，爭取更多的利益。另一方面，還需要密切關(guān)注脫歐后英國（以及關(guān)聯(lián)度最高的歐盟貿(mào)易伙伴）的食品產(chǎn)業(yè)可能出現(xiàn)的短期不穩(wěn)定所帶來的貿(mào)易機會，積極布局，抓住機遇，推動對英食品貿(mào)易關(guān)系的進一步發(fā)展。