李義松　郭嘉

摘? ? ? 要：自《環(huán)境保護部關于推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化的指導意見》于2015年出臺以來，我國社會環(huán)境監(jiān)測機構已逐漸成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的重要力量。但實踐中，受制于主體資格認定的相關立法、標準、程序等尚不規(guī)范，社會環(huán)境監(jiān)測機構在承擔相應監(jiān)測任務過程中也暴露出諸多問題。因此，應從夯實生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化的基礎理論出發(fā)，厘清社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的標準、程序，在此基礎上從頂層法律設計入手完善相關制度，以規(guī)范生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務行為，促進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務市場健康、良性、有序發(fā)展。

關? 鍵? 詞：社會環(huán)境監(jiān)測機構;主體資格認定;生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化

中圖分類號：X830? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）06-0109-11

收稿日期：2021-04-10

作者簡介：李義松，常州大學環(huán)境法治研究院院長，中國環(huán)境科學學會環(huán)境法分會副主任委員，江蘇省法學會環(huán)境資源法學研究會會長，河海大學教授，博士研究生導師，研究方向為環(huán)境資源法、環(huán)境立法、環(huán)境司法;郭嘉，常州大學環(huán)境與資源保護法學碩士研究生，研究方向為環(huán)境監(jiān)測法。

基金項目：本文系江蘇省社科基金重點項目“地方環(huán)境立法理論與實踐研究”的階段性成果，項目編號：19FXA002;江蘇省政府招標項目“江蘇省環(huán)境監(jiān)測法制化體系建設研究”的階段性成果，項目編號：JSZC-G2018-174。

一、問題的提出

我國《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案征求意見稿）》第二條第二款規(guī)定：“本條例所稱生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是指依照法律法規(guī)和標準規(guī)范，對環(huán)境質量、生態(tài)狀況和污染物排放及其變化趨勢的采樣觀測、調查普查、遙感解譯、分析測試、評價評估、預測預報等活動。包括對大氣、地表水、地下水、海水、土壤、聲、光、熱、生物、振動、輻射、溫室氣體等環(huán)境要素質量的監(jiān)測，對森林、草原、濕地、荒漠、河湖、海洋、農(nóng)田、城市和鄉(xiāng)村等生態(tài)狀況的監(jiān)測，以及對各類污染物排放活動的監(jiān)測?！盵1]因生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事涉公共利益、公眾權益，故承擔此任務的主體必須具備合格的技術條件和組織條件。對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構進行主體資格認定，是確保其具備相應監(jiān)測能力和監(jiān)測資格、規(guī)范其監(jiān)測活動的關鍵一步。

在我國，政府所屬的環(huán)境監(jiān)測機構長期在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中占據(jù)主導地位，直至2015年2月5日《環(huán)境保護部關于推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化的指導意見》（以下簡稱《意見》）出臺，此種局面得以改變，社會主體逐漸參與到生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動中來。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，2015-2017年相繼出臺了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》（以下簡稱《方案》）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的意見》等規(guī)范性文件，其中對社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定相關問題進行了指導性規(guī)定，各地區(qū)也結合實際出臺了相應的管理辦法及配套文件。但實踐中，社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定中存在的問題并未得到根本解決，法律法規(guī)和政策文本仍有較大的完善空間。在中央和地方的探索已積累一定經(jīng)驗的條件下，如何進一步完善社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的法律體系及制度設計，確保社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定科學化和規(guī)范化已刻不容緩。

二、我國社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的發(fā)展狀況

（一）各層級法律法規(guī)及規(guī)范性文件梳理

中央層級 涉及社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的法律法規(guī)及規(guī)范性文件共計14個（見表1）。

表1 中央層面相關法律、法規(guī)和政策文件

[法律法規(guī)及規(guī)范性政策文件 通過或印發(fā)機構 通過（修正）或印發(fā)時間 效力級別 中華人民共和國環(huán)境保護法 全國人大常委會 2014年4月24日修訂 法律 中華人民共和國計量法 全國人大常委會 1985年9月6日通過，2018年10月26日第五次修正 法律 中華人民共和國認證認可條例 國務院 2003年9月3日公布，2016年2月6日修訂 行政法規(guī) 環(huán)境監(jiān)測管理辦法 原國家環(huán)境保護總局 2007年7月25日 部門規(guī)章 檢驗檢測機構資質認定管理辦法 原國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局 2015年4月9日國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第163號公布，根據(jù)2021年4月2日《國家市場監(jiān)督管理總局關于廢止和修改部分規(guī)章的決定》修改，2021年6月1日實施 部門規(guī)章 國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見 國務院辦公廳 2013年9月26日頒發(fā) 規(guī)范性文件 環(huán)境保護部關于推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化的指導意見 原環(huán)境保護部 2015年2月5日頒發(fā) 規(guī)范性文件 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案 國務院辦公廳 2015年7月26日頒發(fā) 規(guī)范性文件 環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法 原環(huán)境保護部 2016年1月1日起實施 規(guī)范性文件 中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見 中共中央辦公廳

國務院辦公廳 2016年9月實施 規(guī)范性文件 “十三五”環(huán)境監(jiān)測質量管理工作方案 原環(huán)境保護部 2016年11月2日印發(fā) 規(guī)范性文件 關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的意見 中共中央辦公廳

國務院辦公廳 2017年9月21日印發(fā)并實施 規(guī)范性文件 生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)督管理總局關于加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構監(jiān)督管理工作的通知 生態(tài)環(huán)境部

國家市場監(jiān)督管理總局 2018年5月28日 規(guī)范性文件 檢驗檢測機構資質認定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構評審補充要求 國家市場監(jiān)督管理總局

生態(tài)環(huán)境部 2019年5月1日起實施 規(guī)范性文件 ]

地方層級 自2009年11月起已有一些省（直轄市）根據(jù)本地實際出臺了相關社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的管理辦法，在國家層面推廣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化之后，又有部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）跟進（見表2）。

表2 地方相關管理辦法及配套文件

[文件名稱 層? 級 發(fā)文機構 實施日期 北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機構能力認定管理辦法（試行） 直轄市 北京市環(huán)保局 2009年11月1日 四川省社會環(huán)境監(jiān)測機構業(yè)務能力認定管理辦法（試行） 省? ?級 四川省環(huán)保廳 2010年1月1日 云南省社會環(huán)境監(jiān)測機構資格認定和管理辦法（試行） 省? ?級 云南省環(huán)保廳 2012年8月1日 青海省社會化環(huán)境監(jiān)測機構管理辦法 省? ?級 青海省環(huán)保廳 2013年1月1日 山東省社會環(huán)境檢測管理辦法（試行） 省? ?級 山東省環(huán)保廳 2013年8月1日 貴州省社會檢測機構從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務管理辦法（試行） 省? ?級 貴州省環(huán)保廳 2014年6月18日 湖南省社會環(huán)境檢測機構環(huán)境監(jiān)測業(yè)務能力認定管理辦法（試行） 省? ?級 湖南省環(huán)保廳 2014年12月25日 廣東省環(huán)境保護廳關于推進廣東省環(huán)境監(jiān)測社會化改革試點的指導意見 省? ?級 廣東省環(huán)保廳 2015年2月3日 江西省社會環(huán)境監(jiān)測機構環(huán)境監(jiān)測業(yè)務能力認定管理辦法（試行） 省? ?級 江西省環(huán)保廳 2016年1月19日 重慶市環(huán)境監(jiān)測服務社會化管理辦法 直轄市 重慶市環(huán)保局 2016年3月16日 上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構管理辦法 直轄市 上海市環(huán)保局 2016年8月5日 廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測服務社會化管理辦法（試行） 自治區(qū) 廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護廳、質量技術監(jiān)督局 2017年8月1日 ]

（二）社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的發(fā)展之路

我國的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測經(jīng)歷了政府壟斷、社會化探索實踐和社會化全面發(fā)展三個階段，相應的，社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定也經(jīng)歷了一個從無到有、不斷完善的過程。

政府壟斷階段 《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》第四條規(guī)定：“縣級以上環(huán)境保護部門對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)測工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，履行下列主要職責：（一）制定并組織實施環(huán)境監(jiān)測發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃;（二）組建直屬環(huán)境監(jiān)測機構，并按照國家環(huán)境監(jiān)測機構建設標準組織實施環(huán)境監(jiān)測能力建設;（三）建立環(huán)境監(jiān)測工作質量審核和檢查制度;（四）組織編制環(huán)境監(jiān)測報告，發(fā)布環(huán)境監(jiān)測信息;（五）依法組建環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，建立網(wǎng)絡管理制度，組織網(wǎng)絡運行管理;（六）組織開展環(huán)境監(jiān)測科學技術研究、國際合作與技術交流。國家環(huán)境保護總局適時組建直屬跨界環(huán)境監(jiān)測機構?！盵2]依此規(guī)定，縣級以上環(huán)境保護部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構自然獲得環(huán)境監(jiān)測的主體資格。至于非環(huán)境保護部門所屬的環(huán)境監(jiān)測機構，《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》僅在第二十一條第四款進行了原則性的規(guī)定：“經(jīng)省級環(huán)境保護部門認定的環(huán)境監(jiān)測機構，是指非環(huán)境保護部門所屬的、從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務的機構，可以自愿向所在地省級環(huán)境保護部門申請證明其具備相適應的環(huán)境監(jiān)測業(yè)務能力認定，經(jīng)認定合格者，即為經(jīng)省級環(huán)境保護部門認定的環(huán)境監(jiān)測機構?！盵3]應當說，計劃經(jīng)濟體制下，國家和集體是公共服務唯一和當然的提供者，“全能主義”治理模式下的政府幾乎壟斷了全部的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資源和監(jiān)測任務。這種由政府壟斷生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務的供給模式雖然滿足了當時的實際需求，但已無法適應后來生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展。

社會化探索實踐階段 實際上，在我國全面推行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化之前已有社會環(huán)境監(jiān)測機構參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的先例，各地也嘗試出臺了相應的管理辦法，對社會環(huán)境監(jiān)測機構的認定審核主體、認定方式、認定標準、監(jiān)測活動開放范圍、申請材料、申請程序等進行了規(guī)定。筆者對這些管理辦法及配套文件進行梳理后發(fā)現(xiàn)，一方面，部分地方的管理辦法及配套文件與立法時間較晚的上位法存在沖突，但并未及時修訂或廢止;另一方面，各地的管理辦法及配套文件內(nèi)容差異性較大，且對于認定標準等核心問題的規(guī)定尚存缺陷。此階段，社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定法律體系的構建尚未完成，相應制度設定也不完善，法律效力層次較低的規(guī)范性文件比重較高。

社會化全面發(fā)展階段 《意見》拉開了我國推行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化的序幕。針對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動的開放范圍，《意見》提出“將社會環(huán)境監(jiān)測機構能夠承擔，又不影響公平公正原則的相關業(yè)務，積極穩(wěn)妥、因地制宜地向社會環(huán)境監(jiān)測機構有序放開”，“鼓勵社會環(huán)境監(jiān)測機構參與排污單位污染源自行監(jiān)測、環(huán)境損害評估監(jiān)測、環(huán)境影響評價現(xiàn)狀監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核、企事業(yè)單位自主調查等環(huán)境監(jiān)測活動”，并將“環(huán)境質量自動監(jiān)測站和污染源自動監(jiān)測設施的運行維護、固體廢物和危險廢物鑒別監(jiān)（檢）測業(yè)務”納入到開放范圍中。針對社會環(huán)境監(jiān)測機構的參與方式，《意見》提出“凡適合社會力量承擔的，環(huán)境保護行政主管部門均可依據(jù)本行政區(qū)實際，選擇采取委托、承包、采購、名錄管理等方式交由社會力量承擔”。針對社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格的監(jiān)管，《意見》提出“完善社會環(huán)境監(jiān)測服務機構信用記錄，社會環(huán)境監(jiān)測機構及其法定代表人在環(huán)境監(jiān)測服務活動中存在不規(guī)范監(jiān)測行為的，環(huán)境保護行政主管部門應將相應機構、法人、監(jiān)測技術人員的違法信息記入社會誠信檔案，并及時向社會公布”，“社會環(huán)境監(jiān)測機構在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。對不符合監(jiān)測規(guī)范、監(jiān)測結果有誤的，給予通報批評，限期整改;對于存在弄虛作假行為的或篡改偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，依法予以處罰，并列入黑名單，抄送質量技術監(jiān)督主管部門;構成犯罪的，依法追究刑事責任”。[4]《意見》頒布后，社會環(huán)境監(jiān)測機構發(fā)展加速，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化逐漸成型，但實踐中仍存在社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定較為混亂、監(jiān)測與監(jiān)管結合不緊密等突出問題?；诖耍瑖鴦赵恨k公廳于2015年7月26日印發(fā)《方案》，要求“開放服務性監(jiān)測市場，鼓勵社會環(huán)境監(jiān)測機構參與排污單位污染源自行監(jiān)測、污染源自動監(jiān)測設施運行維護、生態(tài)環(huán)境損害評估監(jiān)測、環(huán)境影響評價現(xiàn)狀監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核、企事業(yè)單位自主調查等環(huán)境監(jiān)測活動。在基礎公益性監(jiān)測領域積極推進政府購買服務，包括環(huán)境質量自動監(jiān)測站運行維護等。環(huán)境保護部要制定相關政策和辦法，有序推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化、制度化、規(guī)范化”。[5]

三、我國社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的現(xiàn)實困境及成因

（一）社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定立法尚存不足

社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定在立法上略顯滯后 一是部分法律法規(guī)及規(guī)范性文件缺少相關社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的內(nèi)容，如《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》。二是有關社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的規(guī)范內(nèi)容多為原則性意見，過于籠統(tǒng)，可操作性不強，如《意見》《方案》等。三是各地區(qū)實施的社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定管理辦法效力等級較低，個別管理辦法與后續(xù)訂立的上位法存在沖突且未及時修訂。

各層級相關法律法規(guī)及規(guī)范性文件在規(guī)范內(nèi)容上較為混亂 一是概念不統(tǒng)一。如《意見》使用的是“社會環(huán)境監(jiān)測機構”，而《北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機構能力認定管理辦法（試行）》使用的是“社會化環(huán)境監(jiān)測機構”，《上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構管理辦法》使用的則是“環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構”;二是認定方式存在較大區(qū)別。實踐中，社會環(huán)境監(jiān)測機構的主體資格認定方式大體分為三種。第一種是資格認定，目前被大部分地區(qū)所采用，是指社會監(jiān)測機構申請并通過生態(tài)環(huán)境主管部門組織的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資格審核后獲得從事相關生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務的主體資格。第二種是名錄制，是指由政府建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測服務庫，然后進行公開招標，將考核合格的社會機構納入到名錄范圍內(nèi)并允許其從事相關生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務。如廣東省于2015年12月發(fā)布了《政府購買環(huán)境監(jiān)測服務機構名單（第一批）入圍標準》、[6]遼寧省于2020年9月匯總整理了《遼寧省社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構名錄（2020年第1批）》并在官方網(wǎng)站上公布。[7]第三種是登記備案（以上海市為代表）?！渡虾Ｊ协h(huán)境監(jiān)測社會化服務機構管理辦法（修訂草案）》第六條（備案程序）規(guī)定：“在本市開展環(huán)境監(jiān)測社會化服務的機構應按照有關法律法規(guī)要求向市生態(tài)環(huán)境局備案，通過監(jiān)管系統(tǒng)提交相關材料。環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構（以下簡稱‘備案機構）對填報內(nèi)容的真實性、合法性、有效性和準確性負責。備案完成后，由市生態(tài)環(huán)境局通過‘上海一網(wǎng)通辦公示備案機構名單及其技術能力、服務類別、在有效期內(nèi)的認證證書和失信記錄等信息。”第十條（備案效力）第一款規(guī)定：“備案機構提供的服務，以及出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)或結果，各級政府和所屬部門可以在相關監(jiān)督管理活動中使用和采納。其中由生態(tài)環(huán)境部門委托的，具有相應資質的備案機構出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)或結果，可以作為環(huán)境執(zhí)法和管理的依據(jù)?！盵8]應當說，多種認定模式的存在極易造成地方上“各自為政”，不利于社會環(huán)境監(jiān)測機構的主體資格得到普遍認同;三是各地區(qū)在社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的審核主體、申請人范圍、認定標準體系等具體制度的構建上存在較大差異，導致實踐中監(jiān)測行業(yè)和監(jiān)測市場被割裂，出現(xiàn)了諸多矛盾沖突，社會環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)測結果難以得到廣泛認可。

筆者認為，社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定立法之所以存在不足，主要在于社會化發(fā)展理念尚不明晰。“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化”來源于公共服務社會化理論，部分發(fā)達國家將“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化”作為公共服務社會化的一項重要內(nèi)容。我國正大力推進“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化”，但如何處理社會環(huán)境監(jiān)測機構與政府所屬環(huán)境監(jiān)測機構的關系及職能劃分，換言之，社會環(huán)境監(jiān)測機構在整個環(huán)境監(jiān)測體系中應如何定位，這一問題目前仍然沒有明確的答案。實踐中，社會環(huán)境監(jiān)測機構與政府所屬環(huán)境監(jiān)測機構的關系及職能劃分不明，一定程度上導致了在社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定過程中技術審核主體的職能錯位。以北京市為例，政府所屬監(jiān)測機構屬于“體制內(nèi)”的組織，干部由組織部門任命，工作人員受政府編制控制，經(jīng)費基本上來源于政府，就組織形態(tài)和開展活動的方式而言與政府具有高度的“同構性”?！侗本┦猩鐣h(huán)境監(jiān)測機構能力認定管理辦法（試行）》第四條規(guī)定：“市環(huán)境保護行政主管部門組織對本市的社會化環(huán)境監(jiān)測機構的能力認定，市級直屬環(huán)境監(jiān)測機構承擔對社會化環(huán)境監(jiān)測機構申請能力認定的技術審核。”[9]然而，現(xiàn)階段，政府所屬環(huán)境監(jiān)測機構在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作中仍承擔著大量的基礎性監(jiān)測任務，與社會環(huán)境監(jiān)測機構在相關領域存在競爭關系，如此設計，其既是裁判員又是運動員，難免會出現(xiàn)職能錯位現(xiàn)象。現(xiàn)實中，是將“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化”作為未來的發(fā)展方向，還是將社會環(huán)境監(jiān)測機構作為政府所屬環(huán)境監(jiān)測機構的補充和輔助，這在法律規(guī)制的邏輯、實踐以及產(chǎn)生的結果上顯然存在著不同，必須作出抉擇。

（二）社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的相關內(nèi)容設計尚不完善

就社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的審核主體而言 依據(jù)相關法律法規(guī)及規(guī)范性文件，認定審核主體應為國家市場監(jiān)督管理總局及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府市場監(jiān)督管理部門，國家認證認可監(jiān)督管理委員會負責檢驗環(huán)境監(jiān)測機構機構資質認定的統(tǒng)一管理、組織實施、綜合協(xié)調、監(jiān)督和指導工作。但目前各地的社會化環(huán)境監(jiān)測機構能力認定管理辦法普遍將生態(tài)環(huán)境主管部門作為認定審核主體，與上位法存在出入。如《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測服務社會化管理辦法》第五條規(guī)定：“自治區(qū)環(huán)境保護廳會同自治區(qū)質量技術監(jiān)督局對在本自治區(qū)內(nèi)開展環(huán)境監(jiān)測服務的社會環(huán)境監(jiān)測機構實行名錄管理。未列入名錄的社會環(huán)境監(jiān)測機構出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)、結果報告，環(huán)境保護部門不予運用。”[10]

就社會環(huán)境監(jiān)測機構的主體范圍而言 中央層級出臺的法律法規(guī)及規(guī)范性文件只是將社會環(huán)境監(jiān)測機構的主體范圍表述為符合“財政部、民政部和工商總局關于政府購買服務的總體要求”，并未進一步細化，這使得各地對于社會環(huán)境監(jiān)測機構的主體資格認定差異明顯。如《江蘇省社會環(huán)境檢測機構環(huán)境監(jiān)測業(yè)務能力認定管理辦法（試行）》第二條規(guī)定：“本辦法適用于在省內(nèi)注冊、擁有固定實驗室的社會環(huán)境檢測機構，向省環(huán)境保護行政主管部門自愿申請認定具備相應環(huán)境監(jiān)測業(yè)務能力的活動。社會環(huán)境檢測機構，是指非環(huán)境保護行政主管部門所屬的從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務的企事業(yè)單位。”[11]《上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構管理辦法》第二條（定義）第一款則規(guī)定：“本辦法所稱生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構（以下簡稱“社會監(jiān)測機構”），系指通過合同約定方式提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務，并能夠承擔相應法律責任的企事業(yè)單位、社會團體或其他性質的機構?！盵12]應當說，江蘇省將社會環(huán)境監(jiān)測機構僅限定為“企事業(yè)單位”，既不符合上位法的規(guī)定，也不符合社會化發(fā)展的內(nèi)在要求。而上海明確將社會團體或其他性質的機構納入到社會環(huán)境監(jiān)測機構的范疇內(nèi)，顯然更為科學合理。

就認定標準體系而言 一是各地的基礎性標準設定差異過大且在認定條件過于僵化，難以保證被認定機構的主體資格得到其他地區(qū)的認可。如在標準設定上，北京市規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機構必須具有《中國合格評定國家認可委員會實驗室認可證書》（CNAS）或國家、北京市《資質認定計量認證證書》（CMA）二者之一，江蘇省規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機構必須具備國家或江蘇省《資質認定計量認證證書》（CMA），上海市規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機構必須具有《檢驗檢測機構資質認定證書》（社會環(huán)境監(jiān)測機構）或“ISO9001質量管理體系”認證證書，重慶市規(guī)定規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機構必須具有資質認定證書，廣西壯族自治區(qū)規(guī)定社會環(huán)境監(jiān)測機構必須具有有效期內(nèi)省級以上資質認定管理部門的計量認證;在認定條件上，除西藏自治區(qū)允許有依托實驗室之外，各地均明確要求提出申請的社會機構在本省擁有固定的實驗室、監(jiān)測儀器以及相應監(jiān)測資質的人員隊伍。如《江蘇省社會環(huán)境檢測機構環(huán)境監(jiān)測業(yè)務能力認定管理辦法（試行）》第八條規(guī)定：“申請專項檢測機構還應具備以下條件：（一）不少于15名在崗專職技術人員，具有與環(huán)境監(jiān)測相關的專業(yè)技術職務任職資格或大學本科以上學歷，且至少8人具有從事環(huán)境檢測工作的經(jīng)歷，其中高級職稱不少于1名。（二）固定資產(chǎn)原值不少于450萬元，儀器設備現(xiàn)有價值不少于300萬元，在江蘇境內(nèi)的實驗室使用面積不得低于600平方米。（三）通過計量認證的監(jiān)測能力不得少于50項。”[13]此類基礎性標準過于生硬，且缺乏證明其科學合理的依據(jù)。二是環(huán)境監(jiān)測專業(yè)能力標準更新不及時。目前，少數(shù)地區(qū)仍在使用21世紀初制定的標準。

就主體資格認定程序而言 一些地區(qū)在設置上不夠規(guī)范。如《北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機構能力認定管理辦法（試行）》第六條（能力認定）規(guī)定“市環(huán)境保護行政主管部門接到申請單位的申報材料后，在40個工作日內(nèi)對所申請的內(nèi)容按如下程序進行審核認定：（一）核實申請材料的完整性;（二）現(xiàn)場核實監(jiān)測能力與所申請認定監(jiān)測類別與監(jiān)測項目的符合性，必要時進行相關考核;（三）在市環(huán)境保護行政主管部門政府網(wǎng)站上公示5個工作日認定意見;（四）將審核認定結果書面通知申請單位，并在市環(huán)境保護行政主管部門政府網(wǎng)站上公布”，[14]但何為“必要時”以及“相關考核”包括哪些并未作詳細說明。

就主體資格認定的監(jiān)督而言 一是各地相應的制度設計尚存缺陷。如《北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機構能力認定管理辦法（試行）》第八條（變更登記）第一款規(guī)定“在有效期內(nèi)，通過能力認定的社會化環(huán)境監(jiān)測機構的人員、資產(chǎn)、技術、資質證書等發(fā)生較大變化時，應及時向市環(huán)境保護行政主管部門辦理變更登記事項”，[15]但對何謂“發(fā)生較大變化”卻未作說明，操作性不強，而且單方面強調社會環(huán)境監(jiān)測機構自主申請變更登記極易導致行政監(jiān)管失位。二是近年來各地社會環(huán)境監(jiān)測機構的人員隊伍、資金設備流動性極大。如重慶市自2016年到2018年，各社會環(huán)境監(jiān)測機構5年以上監(jiān)測經(jīng)驗人員從平均15.7人降至平均6.6人，3至5年監(jiān)測經(jīng)驗人員從平均10.6人降至平均2.8人，儀器設備數(shù)量平均降至初始的58%，固定資產(chǎn)投入平均降至初始的24%。[16]這必然會影響到社會環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)測能力，然而現(xiàn)有的法律規(guī)制及規(guī)范性文件對其卻缺少相應的監(jiān)管措施，致使此類現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。三是現(xiàn)階段絕大多數(shù)實行資格申請和名錄制模式的地區(qū)均依照《意見》等規(guī)范性文件的要求建立了“正常的退出機制”，如規(guī)定了“黑名單”制度或“名錄制除名”機制，但總體來看效果尚未達到預期。一方面，一些地區(qū)對退出機制啟動事由的規(guī)定較為模糊，如北京市將“有不良記錄”作為退出主體資格認定的事由，但并未對“不良記錄”進行細化;另一方面，各地對于退出的制裁并未因啟動事由不同而有所區(qū)分，如重慶市對于被納入黑名單的社會環(huán)境監(jiān)測機構一律禁止其參與政府購買環(huán)境監(jiān)測服務或政府委托項目。

筆者認為，社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定相關內(nèi)容在設計上之所以存在缺陷，主要源于各利益主體之間的沖突?！稒z驗檢測機構資質認定管理辦法》（2021修改）第四條規(guī)定：“國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱市場監(jiān)管總局）主管全國檢驗檢測機構資質認定工作，并負責檢驗檢測機構資質認定的統(tǒng)一管理、組織實施、綜合協(xié)調工作。省級市場監(jiān)督管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)檢驗檢測機構的資質認定工作?！钡诎藯l規(guī)定：“國務院有關部門以及相關行業(yè)主管部門依法成立的檢驗檢測機構，其資質認定由市場監(jiān)管總局負責組織實施;其他檢驗檢測機構的資質認定，由其所在行政區(qū)域的省級市場監(jiān)督管理部門負責組織實施?！钡谌畻l規(guī)定：“市場監(jiān)管總局對省級市場監(jiān)督管理部門實施的檢驗檢測機構資質認定工作進行監(jiān)督和指導?！盵17]《檢驗檢測機構資質認定評審準則》（4.6符合有關法律法規(guī)或者標準、技術規(guī)范規(guī)定的特殊要求）規(guī)定：“特定領域的檢驗檢測機構，應符合國家認證認可監(jiān)督管理委員會按照國家有關法律法規(guī)或者標準、技術規(guī)范，針對不同行業(yè)和領域的特殊性，制定和發(fā)布的評審補充要求?！盵18]可見，社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的認定審核部門應為市場監(jiān)管總局，省域內(nèi)為省級市場監(jiān)督管理部門。但現(xiàn)實中，各地出于自身利益考量出臺了不同的主體資格認定規(guī)范，認定審核主體不一的規(guī)制矛盾也導致了主體資格認定的相關內(nèi)容存在沖突。

四、我國社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的完善路徑

（一）夯實生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化的理論基石

社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化能夠有效消除壟斷，有利于監(jiān)測質量的提升。將社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化落到實處，需立足于本土實踐，強化問題意識，實現(xiàn)基礎理論的突破和創(chuàng)新，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化的未來發(fā)展提供更多的智力支持。

社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測法律體系構建中重要的一環(huán)，相較于后續(xù)的監(jiān)督管理，主體資格認定工作處于整個監(jiān)管鏈的前端，對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展的意義重大。明確社會環(huán)境監(jiān)測機構的基本理念，首要問題即是對社會環(huán)境監(jiān)測機構進行科學定位，正確處理社會環(huán)境監(jiān)測機構與政府所屬環(huán)境監(jiān)測機構的事權劃分，統(tǒng)籌好二者之間的關系。《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》（2021修改）第二十四條第一款規(guī)定：“資質認定部門根據(jù)技術評審需要和專業(yè)要求，可以自行或者委托專業(yè)技術評價機構組織實施技術評審?！睂嶋H上，因各級市場監(jiān)管部門并不直接具備相應的技術評審能力，技術評審工作必然會委派或指定相應機構完成，而生態(tài)環(huán)境主管部門所屬的環(huán)境監(jiān)測機構具有明顯的專業(yè)技術優(yōu)勢，故成為首選。筆者認為，具備技術審核職能的生態(tài)環(huán)境主管部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構不要再與社會環(huán)境監(jiān)測機構進行競爭，應以政府機構改革為契機，將其監(jiān)管職能向主體資格認定的技術審核、監(jiān)測技術指導、監(jiān)測結果驗證審查轉化。

（二）彌補社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的立法缺陷

近年來，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的需求越來越大，國家對環(huán)境監(jiān)測機構的管理要求越來越嚴格，各地區(qū)社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定法律體系交叉重疊的問題更加凸顯，急需通過立法的形式進行協(xié)調，以細化和明確社會化發(fā)展框架，統(tǒng)籌社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的相關法律法規(guī)文件。社會環(huán)境監(jiān)測機構的主體資格認定涉及到監(jiān)測主體是否具備承擔相應生態(tài)環(huán)境監(jiān)測任務的能力，監(jiān)測數(shù)據(jù)是否合法有效、監(jiān)測行業(yè)規(guī)制是否規(guī)范等多方面，必須堅持正確的發(fā)展理念，明確基本理念、認定審核主體、社會環(huán)境監(jiān)測機構主體范圍、認定方式、認定標準體系和監(jiān)督機制，形成完整的社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測主體資格認定法律制度體系，以鼓勵社會力量參與到生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場中來，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質量。對社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定進行法律規(guī)制，科學界定其概念是前提?！兑庖姟肥褂玫氖恰吧鐣h(huán)境監(jiān)測機構”這一概念，《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）征求意見稿》使用的則是“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測”，強調將生態(tài)和環(huán)境作為一個整體系統(tǒng)進行考量。從尊重生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的出發(fā)，“社會環(huán)境監(jiān)測機構”也應加入“生態(tài)”一詞。但是，如果直接表述為“社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構”，其監(jiān)測對象就存在兩個可能——“生態(tài)環(huán)境”和“社會生態(tài)環(huán)境”，而“生態(tài)環(huán)境”本身并不一定是監(jiān)測的對象，這樣就產(chǎn)生了歧義。筆者認為，在《上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構管理辦法（修訂草案）》使用的“環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構”這一概念中加入“生態(tài)”一詞（即“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構）更加科學，且強調了社會環(huán)境監(jiān)測機構的服務特性。

社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的方式、內(nèi)容和程序規(guī)范與否，關系到監(jiān)測結果能否獲得各方認可。因此，應確定統(tǒng)一的認定方式，科學的認定內(nèi)容以及規(guī)范的認定程序。經(jīng)過近幾年環(huán)境監(jiān)測社會化的實踐，各地方已經(jīng)積累了相當多的經(jīng)驗，未來應在上位立法的基礎上結合各地實際情況，制定科學、合理、可操作的實施細則，爭取制度立法。通過建立完善的修訂和補充機制，確保相關法律法規(guī)及規(guī)范性文件能夠滿足生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動不斷變化的需求。

（三）完善社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的具體內(nèi)容

統(tǒng)一社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的審核主體 即便由市場監(jiān)督管理部門統(tǒng)一進行社會環(huán)境監(jiān)測機構的主體資格認定，但是生態(tài)環(huán)境主管部門仍無法完全撇開其相應的管理職責。因此，現(xiàn)階段市場監(jiān)督管理部門與生態(tài)環(huán)境主管部門之間如何進行協(xié)調仍是亟待解決的難點問題。為此，必須統(tǒng)一各主管部門的職權和職責，即國家市場監(jiān)督管理總局和省級市場監(jiān)督管理部門是社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的認定審核主體，國家認證認可監(jiān)督管理委員會負責社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的統(tǒng)一管理，組織實施、綜合協(xié)調工作，各地的管理辦法及配套文件中與之沖突的規(guī)定必須廢止。如此，必然要涉及到原有部門的機構調整、職責權限的重新劃分、人事的調整和利益格局的變化等方方面面，應從制度上克服原有既得利益格局所造成的體制障礙，清晰界定事權，形成政府所屬環(huán)境監(jiān)測機構和社會環(huán)境監(jiān)測機構相互支持、共同發(fā)展的良好局面。同時，應結合生態(tài)環(huán)境監(jiān)測社會化管理新體制的特點，在積極研究現(xiàn)實問題的基礎上建立符合實際又契合新體制的協(xié)調機制。

明確社會環(huán)境監(jiān)測機構的主體范圍 理論上，社會環(huán)境監(jiān)測機構并不局限于特定的組織結構，具備監(jiān)測能力、能夠承擔監(jiān)測義務的高等院校、公益法人甚至私人實驗室皆屬社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測主體。實踐中，《意見》要求社會力量應當符合“財政部、民政部和工商總局關于政府購買服務的總體要求”，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》亦規(guī)定“承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構等社會力量。承接政府購買服務的主體應具有獨立承擔民事責任的能力，具備提供服務所必需的設施、人員和專業(yè)技術的能力，具有健全的內(nèi)部治理結構、財務會計和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會和商業(yè)信譽，具有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄，并符合登記管理部門依法認定的其他條件”。[20]未來，各地應以實際監(jiān)測能力為基準，盡可能地擴大社會環(huán)境監(jiān)測機構的主體范圍。

量化認定標準體系 監(jiān)測標準既是監(jiān)測機構展開監(jiān)測工作的依據(jù)和必需的資源，也是組成實驗室管理體系所必需的作業(yè)指導書，社會環(huán)境監(jiān)測機構能否根據(jù)不同項目的監(jiān)測標準準確完成監(jiān)測任務是判斷其是否具備相應監(jiān)測能力的關鍵。應圍繞不同的監(jiān)測項目和生態(tài)環(huán)境污染因子確定相應的監(jiān)測標準，進而形成完備的認定標準體系。對始終處于發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測來說，其認定標準體系往往落后于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的技術更新。對此，應及時補充并完善標準的相關內(nèi)容，敦促已獲得相關主體資格的社會環(huán)境監(jiān)測機構進行必要的技術升級和設備更新。鑒于現(xiàn)階段各地社會環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)測能力參差不齊，可以優(yōu)勢互補為原則，嘗試推行“采檢分離”的差異化認定標準，通過合作和分包模式有效利用社會力量，如對具備采樣優(yōu)勢的社會環(huán)境監(jiān)測機構進行采樣主體資格認定、對實驗室檢驗能力較強的社會環(huán)境監(jiān)測機構進行檢驗主體資格認定等。

規(guī)范社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定程序 國家認證認可監(jiān)督管理委員會應根據(jù)各地的實踐經(jīng)驗，會同生態(tài)環(huán)境主管部門出臺相應規(guī)范，詳細規(guī)制社會環(huán)境監(jiān)測機構主體資格認定的各個環(huán)節(jié)，重點核實社會環(huán)境監(jiān)測機構的實際監(jiān)測能力與其申請的監(jiān)測服務范圍是否匹配。

完善監(jiān)督制度 應構建完備的日常監(jiān)管體系，隨時掌握社會環(huán)境監(jiān)測機構監(jiān)測能力的變化情況并及時評估，根據(jù)評估結果進行變更登記。應加強質量控制體系建設，構建完善的退出機制，科學合理地設置啟動事由，依據(jù)不同的退出事由進行相應的制裁。如對于因社會環(huán)境監(jiān)測機構出具虛假監(jiān)測數(shù)據(jù)、超出資質展開監(jiān)測活動等主觀違反法律、法規(guī)而退出的情況，應該施加懲罰性制裁，對該機構及其負責人或相關責任人采取從業(yè)禁止措施，觸犯刑事法律規(guī)定的應追究其刑事責任;對于非主觀原因導致退出的情形應當根據(jù)其所造成的損失酌情處理。

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[8]上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務機構管理辦法（修訂草案）[EB/OL].北極星環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，https：//huanbao.bjx.com.cn/news/20201027/1112134.shtml.

[9][14][15]北京市社會化環(huán)境監(jiān)測機構能力認定管理辦法[EB/OL].合規(guī)網(wǎng)，http：//www.csrcare.com/Law/Show？id=6637.

[10]政策|《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測服務社會化管理辦法（試行）》[EB/OL].北極星環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，https：//huanbao.bjx.com.cn/news/20170807/841847.shtml.

[11][13]關于印發(fā)《江蘇省社會環(huán)境檢測機構環(huán)境監(jiān)測業(yè)務能力認定管理辦法（試行）》的通知[EB/OL].江蘇省生態(tài)環(huán)境廳網(wǎng)站，http：//hbt.jiangsu.gov.cn/art/2014/2/3/art_1571_3936098.html.

[12]上海市生態(tài)環(huán)境局關于印發(fā)《上海市生態(tài)環(huán)境 監(jiān)測社會化服務機構管理辦法》的通知[EB/OL].上海市人民政府網(wǎng)站，https：//www.shanghai.gov.cn/nw49248/20210106/64c16d28de8343e48a072b46728df87e.html.

[16]孟梅，陳召滬，湯敏.重慶市環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展現(xiàn)狀與建議[J].環(huán)境影響評價，2019，（4）.

[17][19]檢驗檢測機構資質認定管理辦法[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2878230.htm.

[18]《檢驗檢測機構資質認定評審準則》正式發(fā)布[EB/OL].快資訊，https：//www.360kuai.com/pc/9539ff838260150b4？cota=4&kuai_so=1&tj_url=so_rec&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1.

[20]國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm.

（責任編輯：劉亞峰）

The Identification of the Main Body Qualification of Social

Environment Monitoring Institutions

Li Yisong，Guo Jia

Abstract：Since the guidance of Ministry of environmental protection on promoting the socialization of environmental monitoring services was issued in 2015，China's social environmental monitoring institutions have gradually become an important force in ecological environmental monitoring.However，in practice，the relevant legislation，standards and procedures of subject qualification are not standardized，and many problems are exposed in the process of undertaking the corresponding monitoring tasks.Therefore，we should consolidate the basic theory of the socialization of ecological environment monitoring，clarify the standards and procedures of the qualification of social environment monitoring institutions，and on this basis，improve the relevant system construction from the top level，so as to standardize the behavior of ecological environment monitoring socialization service，and promote the healthy，benign and orderly development of ecological environment monitoring socialization service market.

Key words：social environment monitoring institution;identification of subject qualification;socialization of ecological environment monitoring