王建芹 王鈺

提要：在國家治理活動(dòng)中，基層治理作為國家與社會(huì)治理的基石，關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，其治理模式暨基層小微權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范所涉及的制約與監(jiān)督模式成為政治、行政體制改革中一個(gè)重要命題?；鶎庸賳T的工作性質(zhì)決定了他們代表著政府公共部門行使管理權(quán)力，提供公共服務(wù)，直接涉及相對人的權(quán)利和利益。其合法擁有的自由裁量權(quán)也會(huì)因“公權(quán)力”與“經(jīng)濟(jì)人”雙重身份而具備了濫用的可能，這也是“公民身邊的腐敗”現(xiàn)象所產(chǎn)生的最根本原因。但考慮到基層治理形態(tài)的復(fù)雜性，現(xiàn)行的以“權(quán)力清單”制度為主，以限縮基層官員自由裁量權(quán)為主要方法的權(quán)力分解模式作為我國規(guī)范基層微權(quán)力的主流思路，需要重新審視其功用、局限和不足。針對我國現(xiàn)行政治、行政體制以及國情特征，結(jié)合權(quán)力制約與監(jiān)督的一般理論，就基層治理而言，如何規(guī)范，以及在何種程度上規(guī)范基層官員手中的自由裁量權(quán)，成為基層治理中權(quán)力合理規(guī)范的核心問題。在這個(gè)意義上，以立足于程序公正的“權(quán)利制約”和立足于信息公開的“社會(huì)監(jiān)督”作為規(guī)范我國基層公權(quán)力運(yùn)行的制度模式是一種可期的路徑。

隨著反腐敗斗爭的深入推進(jìn)，規(guī)制基層的權(quán)力運(yùn)行逐漸成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。與高級(jí)別官員所掌握的權(quán)力不同，基層官員手中的權(quán)力相對較小，或可稱之為“微權(quán)力”，它卻是政策和法律法規(guī)實(shí)施的“最后一公里”，往往會(huì)對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生即時(shí)性的直接影響。因此規(guī)范基層微權(quán)力行使，事關(guān)公民合法權(quán)利的保障、事關(guān)政策法規(guī)的實(shí)施效果，事關(guān)黨和政府公信力的維護(hù)，事關(guān)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

人類政治與社會(huì)治理文明發(fā)展史證明，制約與監(jiān)督是規(guī)范權(quán)力行使的兩條有效路徑，其中制約是基礎(chǔ)，監(jiān)督則是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的系統(tǒng)性保障。但對治理活動(dòng)中的社會(huì)基層而言，其權(quán)力行使具有一定的特殊性。其一，基層官員雖然不是政策的制定者，但往往是政策的直接實(shí)施者和執(zhí)行者，是直接面對權(quán)力相對人的權(quán)力主體之一；其二，基層官員的權(quán)力行使過程直接涉及相對人的權(quán)利和義務(wù)，是權(quán)力與權(quán)利可能沖突的主要承擔(dān)者；其三，基層官員在權(quán)力行使過程中掌握著一定的自由裁量權(quán)，這種自由裁量權(quán)在行政活動(dòng)中的存在是合法、合理且必要的，但同時(shí)也存在被濫用的可能，且其濫用最容易被相對人所直接感受，進(jìn)而影響到政策的實(shí)施效果與政府的公信力；其四，規(guī)范基層官員的權(quán)力行使，盡可能限縮其自由裁量權(quán)固然屬于方法之一，但并非治本之策。原因在于，權(quán)力的特征決定了面對復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，基層官員手中的自由裁量權(quán)對于工作處理的有效性往往是必要的。在這個(gè)意義上，就基層治理而言，如何規(guī)范，以及在何種程度上規(guī)范基層官員手中的自由裁量權(quán)，成為基層治理中權(quán)力合理規(guī)范的核心問題。

一、基層微權(quán)力：界定與規(guī)制的必要性

（一）基層微權(quán)力的內(nèi)涵

黨的十八大以來，黨和國家的一系列反腐敗行動(dòng)卓有成效，人們對于腐敗行為的認(rèn)知也被一個(gè)個(gè)案例不斷刷新。在眾多的腐敗案中，相比于那些“高官落馬”案件，“小官巨貪”事件往往更令人們瞠目結(jié)舌。隨著反腐敗行動(dòng)的深入推進(jìn)，對“基層微權(quán)力”的規(guī)制開始成為國家與社會(huì)治理中十分緊迫的課題。但在探討如何完善基層治理工作之前，首先需要界定“基層微權(quán)力”這一概念。

在不同語境下，“基層”有著不同的指向。以行政機(jī)關(guān)科層制的角度，我國行政機(jī)關(guān)分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，通常認(rèn)為縣、鄉(xiāng)及其以下級(jí)別的行政機(jī)關(guān)為“基層”。然而此處所探討的“基層微權(quán)力”是一個(gè)來源于實(shí)踐的概念，并不一定嚴(yán)格符合行政法的定義。如在相關(guān)的研究中，最受關(guān)注的是村級(jí)權(quán)力的制約與監(jiān)督，而村委會(huì)屬于村民自治組織，村黨支部屬于基層黨組織，二者的性質(zhì)都不屬于行政組織，因此簡單地以行政機(jī)關(guān)層級(jí)來定義“基層”并不符合探討范圍。在這個(gè)意義上，規(guī)范“基層微權(quán)力”話題下的“基層”與行政體系內(nèi)的“基層”存在區(qū)別。其在此處的語境下泛指縣、鄉(xiāng)及其以下層級(jí)的公權(quán)力掌握者，主要包括基層行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)，掌握一定自治權(quán)力的基層自治組織、基層黨組織等。其次，“微權(quán)力”中的“微”也是相對而言的。相對于龐大的行政體系，基層權(quán)力的確處在底層，但對于社會(huì)公眾來說，一切公權(quán)力都有可能對其生活的方方面面造成影響，因此，可以說基層掌握的公權(quán)力也很大。這也是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界都愈加關(guān)注基層權(quán)力制約的原因。

綜上，“基層微權(quán)力”在筆者探討的語境下指的是在特定層級(jí)（縣級(jí)及其以下）的國家機(jī)關(guān)、黨的組織、自治組織及其工作人員依照法律、黨章規(guī)定所掌握的相對“微小”的公權(quán)力。①需要說明的是，嚴(yán)格來說，黨的各級(jí)組織并不屬于國家公權(quán)力系統(tǒng)，并不直接行使國家公權(quán)力。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家公權(quán)力在性質(zhì)上是兩種不同的權(quán)力。但是，基于黨在我國的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家公權(quán)力之間存在著相當(dāng)密切的關(guān)系，因而，筆者是在廣義上使用“國家公權(quán)力”這一概念。

（二）規(guī)范基層微權(quán)力行使的必要性

首先，從制度層面探討基層微權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石?；鶎又卫淼墓ぷ髻|(zhì)量對政策實(shí)施效果至關(guān)重要，無論是政府決策還是法律法規(guī)，都需要具體的人去落實(shí)并執(zhí)行?；鶎庸ぷ髯鳛檎吆头煞ㄒ?guī)實(shí)施過程中的“最后一公里”，其工作質(zhì)量也直接決定了政策和法律法規(guī)的實(shí)施質(zhì)量。但不容忽視的一個(gè)問題，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性，城鄉(xiāng)、地域之間的差距不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體量上，更體現(xiàn)在治理能力上，基層公權(quán)力行使規(guī)范程度在各地方依然有一定差距。但基層的特點(diǎn)就在于情況錯(cuò)綜復(fù)雜、千變?nèi)f化，上級(jí)要求、人情、利益等等都有可能成為權(quán)力濫用的導(dǎo)火索，當(dāng)權(quán)力規(guī)范難以合理覆蓋時(shí)，基層官員手中的“自由裁量權(quán)”就有可能減損公民權(quán)利。例如，農(nóng)村基層治理過程中，一個(gè)個(gè)觸目驚心的案例警醒著人們，原本惠農(nóng)的政策就有可能成為少數(shù)人中飽私囊的工具。而就現(xiàn)階段的農(nóng)村而言，不良的基層治理，可能就意味著不良的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此，基層微權(quán)力的規(guī)制勢在必行。

其次，規(guī)范基層公權(quán)力是反腐敗行動(dòng)深入開展的必然要求。2012 年是黨中央規(guī)模性反腐敗行動(dòng)的開始，隨著反腐敗的持續(xù)高壓態(tài)勢，以及法治理念的深入和國家監(jiān)察制度的建立，公權(quán)力的行使得到了明顯的規(guī)范，依法行政有了越來越多的制度保障，國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因此得到了有力的推動(dòng)，但腐敗現(xiàn)象特別是“小微型腐敗”尚未得到根本治理。與“大老虎”令人吃驚的貪腐規(guī)模不同，小微權(quán)力的濫用存在一定的隱蔽性，被稱為“公民身邊的腐敗”。除了一些典型“小官巨貪”的案例外，更多是“吃拿卡要”等“微腐敗”或“不作為、亂作為”等恣意行政現(xiàn)象，同樣侵犯了公民或法人的合法權(quán)益。但傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域內(nèi)的救濟(jì)渠道不能完全滿足現(xiàn)實(shí)的需要，特別是當(dāng)一些弱勢群體成為權(quán)力濫用的受害者時(shí)，采取復(fù)議、訴訟等費(fèi)時(shí)費(fèi)力的解決方式是不現(xiàn)實(shí)的，進(jìn)而導(dǎo)致信訪、上訪、舉報(bào)成為最直接且相對有效的方法。隨之而來的是信訪、紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作量大幅增加，如，浙江省各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在2020 年的前8 個(gè)月，因基層權(quán)力濫用問題，共處理了3556 人。①《浙江持續(xù)發(fā)力整治基層微腐敗，今年前8 月處理3556 人》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，2020 年9 月13 日。毫無疑問，信訪、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為規(guī)范基層權(quán)力作出了很大的貢獻(xiàn)，但在一個(gè)健康的制度體系中，這種事后監(jiān)督的方式應(yīng)居于次要地位且是一種成本最高的治理模式，事前的權(quán)力運(yùn)行規(guī)范才是制度設(shè)計(jì)中首要考慮的問題。

二、基層微權(quán)力的共性特征

20 世紀(jì)70 年代末，美國學(xué)者李普斯基（Michael Lipsky）提出一個(gè)名為“街頭官僚”（Street-Level-Bureaucrat）的理論，所關(guān)注的即是政策實(shí)施“最后一公里”的公共服務(wù)工作者們的權(quán)力行使與運(yùn)行機(jī)制問題。該理論以宏觀的視角對基層工作者權(quán)力行使?fàn)顩r及其行為模式進(jìn)行分析，從一個(gè)新的視角探討基層工作研究的方向和思路。

所謂“街頭官僚”，并不是以工作環(huán)境來定義一個(gè)群體，主要是指那些需要與公民直接接觸的一線工作人員。雖然這一理論的提出與后續(xù)發(fā)展是基于學(xué)者們對美國社會(huì)的觀察和研究而形成的，但考慮到現(xiàn)代國家的行政體系結(jié)構(gòu)上具有一定相似性，概括性地介紹這一理論，對于開闊我國基層社會(huì)治理的研究思路是有幫助的。但需要強(qiáng)調(diào)的是，以“街頭”或“官僚”之定義來描述基層工作的性質(zhì)在我國的政治語境與公眾的思維習(xí)慣中并不適宜，稱之為“基層官員”或“基層工作者”更符合受眾感受。

（一）街頭官僚理論

在“街頭官僚”這一概念出現(xiàn)以前，學(xué)者們就開始關(guān)注基層公共服務(wù)工作者的行為模式，但一直局限于將其作為一個(gè)現(xiàn)象來研究，并沒有將其抽象為一個(gè)單獨(dú)的概念。1977 年，李普斯基發(fā)表論文①M(fèi)ichaek Lipsky,Toward a Theory of Street-level Bureaucracy,Instiute for Research on Poverty,New York:University of Wisconsin,1969.正式提出了這個(gè)概念，并在三年后出版的專著②Michaek Lipsky,Street Level Bureaucracy :Dilemmas of the Individual in Public Service,New York:Russell sage Foundation,1980.中對這一理論進(jìn)行了深入闡述。自此之后，有關(guān)低級(jí)別官員行為的研究逐漸成為公共行政學(xué)中的一個(gè)重要話題，這一理論也在20 世紀(jì)90 年代后有了發(fā)展。③葉娟麗、馬駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003 年第5 期。在李普斯基的定義中，街頭官僚是指那些在工作中直接與公民互動(dòng)并且擁有自由裁量權(quán)的公共服務(wù)人員，在美國社會(huì)中，典型的街頭官僚如警察（或其他行政執(zhí)法人員）、法庭工作人員等。④Michael Lipsky,Street-Level Bureaucracy Dilemmas of the Individual in Public Service,New York:Russell sage Foundation,1980,p.3.這一群體中的工作性質(zhì)當(dāng)然不限于上述職業(yè)，但其工作模式存在諸多相似性，依照李普斯基的歸納，“街頭官僚”主要具備以下特征：處于等級(jí)金字塔的最底層；沒有行政級(jí)別；直接與公民打交道；政策法律等的最終執(zhí)行者，決定某項(xiàng)規(guī)則或法律是否應(yīng)該運(yùn)用，擁有一定的自由裁量權(quán)；權(quán)力小，地位低，只有上級(jí)，沒有下級(jí)。當(dāng)然，上述特征并不完全適用于我國的行政體制，但也能典型地表明基層官員的某些特點(diǎn)和工作狀態(tài)。

基層官員的共同點(diǎn)之一，是其在工作中必須與公民發(fā)生即時(shí)性的互動(dòng)，并且可能對公民的生活產(chǎn)生直接、明顯的影響。一項(xiàng)政策或法律法規(guī)是通過龐大的行政體系層層向下傳導(dǎo)，最終由基層官員群體來直接實(shí)施的。在實(shí)施過程中，工作人員不可避免地要直接面對社會(huì)公眾。也因此，他們的工作常常會(huì)引起爭議。因?yàn)檎邔?shí)施若有不合理之處，首先遭受非議的一定是這一群體。況且，基層官員手中的權(quán)力看似很小，有時(shí)卻會(huì)對公民的生活產(chǎn)生重大的影響，例如，決定低保戶名單、拆遷補(bǔ)助、糾紛調(diào)解、治安案件的處理，等等。

共同點(diǎn)之二，基層官員的定位決定了它自身存在一定的矛盾性?；鶎庸賳T無論職務(wù)高低，執(zhí)行的都是公權(quán)力。當(dāng)他們因工作性質(zhì)即為了公共利益來行使“公權(quán)力”時(shí)，有可能會(huì)與其個(gè)人的利益發(fā)生沖突。理想狀態(tài)下，我們希望每一位基層官員都能夠依法行使公權(quán)力，自覺將其個(gè)人利益置于次要地位。但真實(shí)情況并非總是如此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，幾乎每個(gè)人的行為都或多或少被“經(jīng)濟(jì)人”的人格所影響，想要使基層官員在工作中完全自覺地做一個(gè)“道德人”是很困難的。因此，這一群體作為政策的直接實(shí)施者，其自身矛盾性所產(chǎn)生的一系列問題需要通過制度設(shè)計(jì)的方式來破解。當(dāng)然，這一矛盾性絕非僅僅體現(xiàn)在基層官員群體，同樣是所有公權(quán)力者所面對的。

共同點(diǎn)之三，基層官員在執(zhí)行公務(wù)過程中掌握了一定的自由裁量權(quán)，這種自由裁量權(quán)表現(xiàn)為，他們可以在一定情況下自主決定是否作為、何時(shí)作為、如何作為等等。需要說明的是，自由裁量權(quán)的存在是合法、合理且必要的，因?yàn)樘幵谛姓w系中不同級(jí)別的官員所接觸到的信息不完全相同，上級(jí)決策時(shí)所設(shè)計(jì)的方案通常只能是框架式或原則性的，并不能直接對應(yīng)以及完全應(yīng)對復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，因此，基層官員在具體實(shí)施行為中的自由裁量權(quán)，是使政策更加貼合實(shí)際的有效工具，也是完善政策適應(yīng)性的某種“潤滑劑”。反之，公共行政理論的研究成果也表明，盡管高層的官員總是傾向于限制基層的自由裁量權(quán)，但基層官員長期的工作經(jīng)驗(yàn)必然會(huì)形成一套模式、流程，從而會(huì)間接影響到政策執(zhí)行效果。久而久之，基層的工作方式也可能會(huì)對高層決策產(chǎn)生軟性的約束。李普斯基認(rèn)為，在這個(gè)意義上，街頭官僚甚至可以被看作是政策制定者。

回到主題，“基層微權(quán)力”的規(guī)制與“街頭官僚”行為模式在運(yùn)行機(jī)理上存在一定的相似。首先，無論是李普斯基所稱的“街頭官僚”，還是我國治理體系中的基層官員，都是政策或法律法規(guī)的直接執(zhí)行者，這是由現(xiàn)代國家普遍采用的垂直行政結(jié)構(gòu)所決定的；其次，二者在工作中都有可能掌握自由裁量權(quán)，并且必須與公民直接互動(dòng)?；谶@兩點(diǎn)，街頭官僚理論對于研究我國基層微權(quán)力的規(guī)范化行使具有一定的參考意義。而基層公權(quán)力的規(guī)范化行使，其關(guān)鍵將落腳于基層官員手中合法存在的自由裁量權(quán)的合理行使。

（二）規(guī)范自由裁量權(quán)

街頭官僚理論認(rèn)為，一味地限制自由裁量權(quán)是不可取且比較困難的。原因之一，基層官員在工作中所遇到的情況紛繁復(fù)雜，難以簡化為統(tǒng)一的程式化操作規(guī)范。對于基層官員來說，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要來設(shè)定操作流程固然值得稱贊，但由于政策制定所輻射的對象較為廣泛，且往往以原則性規(guī)范居多，通常需要基層官員在工作中的靈活處理來使政策真正落地實(shí)施，因而，自上而下地制定統(tǒng)一且過于具體的操作流程以限制自由裁量權(quán)有可能適得其反。原因之二，基層官員在工作中需要對臨時(shí)產(chǎn)生的人為因素做出反應(yīng)，他們手中的自由裁量權(quán)要求他們根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行敏銳的觀察和判斷，從而作出更合適的決定。這樣的工作方式幾乎無法被程式化的流程來規(guī)范。①M(fèi)ichael Lipsky,Street-Level Bureaucracy Dilemmas of the Individual in Public Service,New York:Russell sage Foundation,1980,p.15.簡言之，自由裁量權(quán)的存在是必要的。

即便如此，自由裁量權(quán)終歸是權(quán)力，存在被濫用的可能。自由裁量權(quán)在合理的范圍內(nèi)被使用，可以使政策順暢實(shí)施，保障公民的合法權(quán)利，若不當(dāng)使用則可能損害相對人權(quán)利和公共利益。因此，需要尋找一種合宜的制約方式，使基層工作者手中的自由裁量權(quán)為公共利益服務(wù)。針對我國基層的實(shí)際，有以下兩個(gè)因素影響著自由裁量權(quán)的合理使用。

1.利益沖突

如前所述，基層官員群體的一個(gè)特點(diǎn)就是其自身存在矛盾性。他們在工作中是國家公權(quán)力的直接行使者，但其自身作為普通公民必然有私人利益，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，公共利益并非總能被置于首位。這個(gè)因素在農(nóng)村的影響尤為突出，近年來令人震驚的“小官巨貪”案例也從側(cè)面說明了這一點(diǎn)。許多長期在農(nóng)村工作的干部人脈深厚，甚至與當(dāng)?shù)氐母鞣N利益群體關(guān)系復(fù)雜，面對利益沖突時(shí)，僅在道德層面要求他們始終持守“公心”并不現(xiàn)實(shí)。但利益沖突的出現(xiàn)是必然現(xiàn)象，也是一切權(quán)力運(yùn)行的天然障礙，作為制度設(shè)計(jì)者要考慮的是如何規(guī)制基層工作者在面對利益沖突時(shí)做出正確的選擇。

2.監(jiān)督效力

之所以基層官員做出不當(dāng)選擇后大多還能被免于問責(zé)，一個(gè)重要的原因就是他們手中的權(quán)力總體上畢竟是“微權(quán)力”，其不當(dāng)運(yùn)用如“吃拿卡要”等行為的影響往往處于“灰色”地帶，影響相對較小，相對于過高的維權(quán)成本，權(quán)力相對人通常會(huì)選擇“花錢買平安”等隱忍手段；另一個(gè)重要原因就是權(quán)力的體制內(nèi)監(jiān)督在面對基層官員時(shí)效力有限。但這個(gè)問題并非完全是制度設(shè)計(jì)者之過，監(jiān)督效力不足在某種程度上也是由行政體系內(nèi)的結(jié)構(gòu)特征造成的，因?yàn)椤敖诸^官僚與其所在的基層官僚組織之間的信息往往是不對稱的”。②錢再見、吉海燕：《從街頭官僚到公共服務(wù)者——以公共權(quán)力運(yùn)行公開化為視角》，《貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015年第1 期。信息傳遞的不暢，以及體制內(nèi)主要來自于“自己人”的自我監(jiān)督，給行政體系內(nèi)部自上而下的監(jiān)督或同級(jí)監(jiān)督造成了很大的困難。

以上兩個(gè)要素影響著基層工作者手中自由裁量權(quán)的合理行使，因此，討論基層微權(quán)力的制約與監(jiān)督，也要考慮以上兩個(gè)要素。筆者隨后將首先分析一般意義上權(quán)力控制的模式，再針對基層的情況單獨(dú)討論。

三、權(quán)力的制約與監(jiān)督：理論性思辨

改革開放以來，隨著政治體制改革的深化以及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，國家治理體系也在發(fā)生著深刻的變革，規(guī)范國家公權(quán)力行使的必然性、必要性已經(jīng)被認(rèn)可，因而權(quán)力規(guī)制的方式成為探討的重點(diǎn)，主流的思路基本可歸結(jié)為兩點(diǎn)，即制約與監(jiān)督。其中權(quán)力制約又可以進(jìn)一步區(qū)分為“權(quán)力對權(quán)力的制約”與“權(quán)利對權(quán)力的制約”；監(jiān)督則可以區(qū)分為“體制內(nèi)的自我監(jiān)督”與“體制外的社會(huì)監(jiān)督”。以上都是規(guī)制權(quán)力的一般理論途徑，但其制度邏輯、運(yùn)行機(jī)理均有所不同，相對于不同的制度模式及社會(huì)條件，側(cè)重點(diǎn)理應(yīng)有所區(qū)別。

（一）權(quán)力的制約

探討權(quán)力的制約，需先從權(quán)力的定義出發(fā)。政治意義上的權(quán)力是指，“權(quán)力主體憑借財(cái)產(chǎn)、組織等方面的優(yōu)勢違背其他主體意志實(shí)現(xiàn)自身意志的一種特殊的控制力”①謝佑平、江涌：《論權(quán)力及其制約》，《東方法學(xué)》，2010 年第2 期。。這種帶有強(qiáng)制性色彩的權(quán)力在現(xiàn)代國家的形成與發(fā)展中不斷與社會(huì)磨合，試圖尋找到一個(gè)能夠平衡公共利益和個(gè)人權(quán)利的“舒適區(qū)”。在這個(gè)艱難的過程中，人們發(fā)現(xiàn)一種最基本的方式可以有效地防止權(quán)力的過度伸張，那就是將較大的權(quán)力拆分，使權(quán)力之間形成制約。由此可知，權(quán)力的制約指的是一種權(quán)力主體之間相互牽制的關(guān)系。即通過權(quán)力內(nèi)部的橫向拆解，使得單個(gè)主體掌握的權(quán)力不足以產(chǎn)生較大的破壞能力，從而客觀上減少被濫用的幾率。

權(quán)力制約是一種歷史悠久的理論，最早可追溯至古希臘時(shí)期亞里士多德的法治思想。近代以來不斷被豐富，并付諸實(shí)踐獲得了較好的效果。在這個(gè)漫長的過程中，人們通過對現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)的分析、對社會(huì)的觀察，以及對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，探討出了幾種制約權(quán)力的范式。主要包括：以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以法律制約權(quán)力、以社會(huì)制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力。在這些方式中，“權(quán)力制約”與“權(quán)利制約”兩種方式屬于主導(dǎo)型模式，其余三種方式雖然也構(gòu)成權(quán)力制約理論的重要部分，但法律路徑在一定程度上可以理解為制約權(quán)力的工具，因?yàn)榉ㄒ?guī)范本身無法擁有與權(quán)力抗衡的主體地位；社會(huì)制約則可以被劃歸到權(quán)利路徑；道德制約在現(xiàn)今的影響更適合被納入社會(huì)學(xué)的研究。因此，這里僅對前兩種方式進(jìn)行闡述。

1.以權(quán)力制約權(quán)力

以權(quán)力制約權(quán)力的基本方式是分權(quán)，這種方式背后的邏輯十分直接?！皺?quán)力”與“力量”同義，當(dāng)單個(gè)權(quán)力的力量太大難以控制時(shí)，人們就選擇將其拆分成若干個(gè)小力量，各個(gè)權(quán)力相互獨(dú)立、相互制約，使得每個(gè)權(quán)力都無法獨(dú)自完成某項(xiàng)事務(wù)。②孫柏瑛、楊新沐：《地方政府權(quán)力清單制度——權(quán)力監(jiān)督制約的新探索》，《行政科學(xué)論壇》，2014 年第6 期。分權(quán)可以使權(quán)力主體手中的權(quán)力變?yōu)椤跋鄬?quán)力”，①“相對權(quán)力”一詞來源參見閆德民：《權(quán)力制約范式論析》，《社會(huì)科學(xué)》，2009 年第7 期。從而避免權(quán)傾一方、一手遮天的現(xiàn)象。這一邏輯被近現(xiàn)代西方國家治理實(shí)踐反復(fù)檢驗(yàn)，成為一條公認(rèn)可行的權(quán)力控制路徑。要特別說明的是，盡管分權(quán)思想及實(shí)踐均來源于西方，但并不意味著我國建立國家治理體系要照搬任何國家的做法，而是應(yīng)當(dāng)將分權(quán)作為一個(gè)基本方法來解決權(quán)力濫用的問題，因?yàn)檫@種方式被證明是有效且持久的。以權(quán)力制約權(quán)力更像是“借力打力”，減少社會(huì)成本的同時(shí)，達(dá)到防止權(quán)力過度擴(kuò)張的目的。

2.以權(quán)利制約權(quán)力

以權(quán)利制約權(quán)力也是一種有效的權(quán)力控制模式。與前一種方式不同，權(quán)利制約理論的出現(xiàn)較晚，因?yàn)檫@種理論的前提是國家承認(rèn)公民權(quán)利的合法性和正當(dāng)性。它的基本含義是，“在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，以使它能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力之濫用的作用”②侯?。骸度N權(quán)力制約機(jī)制及其比較》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2001 年第3 期。。這種思路在于明確國家公權(quán)力的界限，使其在合法的范圍內(nèi)活動(dòng)，保護(hù)公民的權(quán)利。此種權(quán)力控制模式需要較多的配套制度，如，公民面對國家公權(quán)力侵害時(shí)的救濟(jì)制度、公民參與公共事務(wù)決策的制度等。從運(yùn)行方式上來觀察“以權(quán)利制約權(quán)力”模式，會(huì)發(fā)現(xiàn)其與權(quán)力的監(jiān)督多有相似。但筆者認(rèn)為二者仍有所不同，以制約理論而言，“制約”與“被制約”的雙方需要滿足主體間在實(shí)際力量上應(yīng)當(dāng)旗鼓相當(dāng)?shù)臈l件，但監(jiān)督并非一定如此。所以，當(dāng)探討“以權(quán)利制約權(quán)力”時(shí)，需要承認(rèn)的基本觀點(diǎn)是，公民的權(quán)利與國家公權(quán)力在應(yīng)然層面上是同等量級(jí)的，盡管現(xiàn)實(shí)中總是后者更強(qiáng)，但要達(dá)到制約的效果，必須以制度的方式提高公民權(quán)利的地位，使公民權(quán)利盡可能成為一種更強(qiáng)大的“力量”。

（二）權(quán)力的監(jiān)督

監(jiān)督是約束權(quán)力行使的一種方式。與權(quán)力制約的發(fā)源地不同，監(jiān)督是中國古代政治體系中較為常用的制度。它指的是，從權(quán)力運(yùn)行的外部觀察其與權(quán)力行使規(guī)范是否有所出入。中國古代的權(quán)力監(jiān)督體系，實(shí)際上是人與人之間的監(jiān)督，即“使一個(gè)官員制約另一個(gè)官員”③孫笑俠、馮建鵬：《監(jiān)督，能否與法治兼容——從法治立場來反思監(jiān)督制度》，《中國法學(xué)》，2005 年第4 期。，這與古代的人治思維有關(guān)。監(jiān)督制度在現(xiàn)代治理體系中，更應(yīng)關(guān)注的是權(quán)力行使主體而不是權(quán)力行使人，即一個(gè)權(quán)力主體監(jiān)督另一個(gè)權(quán)力主體的權(quán)力行使是否規(guī)范，主體更換不影響對權(quán)力的監(jiān)督。

與古代單一監(jiān)督主體不同，現(xiàn)代國家中的監(jiān)督主體是多樣的。除了在公權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置的監(jiān)督部門外，民主法治社會(huì)中的公民也有監(jiān)督國家公權(quán)力行使的天然權(quán)力。在政治哲學(xué)上，國家公權(quán)力來源于人民，服務(wù)于人民，因此權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)受人民的監(jiān)督。但為了防止“人民監(jiān)督”由于主體太過空泛而成為一句簡單的口號(hào)，還應(yīng)建立具體的公民監(jiān)督體系，主要包括知情權(quán)保障、言論自由保障、公權(quán)力機(jī)關(guān)的意見接收與反饋機(jī)制等。其中，知情權(quán)是基礎(chǔ)，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開權(quán)力運(yùn)行全過程，從而保障公民的信息自由，為公民監(jiān)督提供基本條件；言論自由保障公民發(fā)表觀點(diǎn)、提出質(zhì)疑的權(quán)利，也包括新聞自由；公權(quán)力機(jī)關(guān)作為被監(jiān)督者，要建立意見接收與反饋渠道，使社會(huì)公眾的監(jiān)督落到實(shí)處。總體來說，若要對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督，就要建立系統(tǒng)性機(jī)制，系統(tǒng)中的制度相互配合才能達(dá)到監(jiān)督權(quán)力行使的效果。

（三）制約與監(jiān)督的關(guān)系

通過論述可知，制約與監(jiān)督是從不同角度來控制權(quán)力的，二者存在諸多差異。（1）二者的切入點(diǎn)不同。制約是權(quán)力內(nèi)部的控制，通過分權(quán)的方式達(dá)到約束的目的，而監(jiān)督則通常是從權(quán)力運(yùn)行的外部展開的；（2）從拆分方式看，制約是對權(quán)力進(jìn)行橫向切割，屬于“過程性分權(quán)”①陳國權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督，兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2013 年第6 期。，監(jiān)督則是對權(quán)力進(jìn)行功能性拆分后的結(jié)果；（3）從主體之間的關(guān)系看，權(quán)力制約主體之間的關(guān)系是雙向的，各個(gè)權(quán)力之間相互牽制，需要以協(xié)商的方式完成一項(xiàng)事務(wù)。而權(quán)力的監(jiān)督關(guān)系中，主體之間的關(guān)系是不對稱的，在一個(gè)特定的“監(jiān)督者——被監(jiān)督者”關(guān)系中，二者的角色通常是恒定的。當(dāng)然，同一主體可在不同關(guān)系中扮演不同的角色；（4）權(quán)力的制約更偏向于是一個(gè)動(dòng)態(tài)的法律關(guān)系，各個(gè)權(quán)力主體在相互約束、限制中前進(jìn)。權(quán)力的監(jiān)督則是一個(gè)相對靜態(tài)的法律關(guān)系。

英國新馬克思主義學(xué)派的代表人物之一胡格維爾特的《發(fā)展社會(huì)學(xué)》一書，在對社會(huì)進(jìn)化過程中的不同階段及各階段中社會(huì)系統(tǒng)的功能差異進(jìn)行了分析的同時(shí)，提出了發(fā)展理論的研究框架，胡格維爾特將結(jié)構(gòu)功能主義下靜態(tài)的單一社會(huì)分化和整合的發(fā)展視為作為“過程”的發(fā)展，將人類社會(huì)視為相互聯(lián)系和作用的整體更大范圍內(nèi)的發(fā)展視為“互動(dòng)”的發(fā)展，而將某種文化取向和社會(huì)關(guān)系下的主體行動(dòng)則視為作為“行動(dòng)”的發(fā)展。結(jié)合胡格維爾特的理論框架筆者認(rèn)為對于現(xiàn)有的關(guān)于社會(huì)組織的研究可以劃分為幾個(gè)類型。

在同一個(gè)制度體系中，權(quán)力的制約與監(jiān)督并非涇渭分明，兩種關(guān)系往往是以交叉形式存在的。特別是，當(dāng)權(quán)力制約的主體被拆分為權(quán)力與權(quán)利，而監(jiān)督的主體被拆分為內(nèi)部與外部之時(shí)，二者之間的關(guān)系就會(huì)呈現(xiàn)出相互交融的現(xiàn)象。但在根本上，權(quán)力的制約是預(yù)防權(quán)力濫用的根本途徑，而監(jiān)督只有在制約機(jī)制健全的前提下才能有效進(jìn)行，過于集中的權(quán)力，通常難以受到有效的監(jiān)督。畢竟相對于權(quán)力的制約，監(jiān)督終歸是一種從權(quán)力運(yùn)行外部展開控制的方式，鮮有涉及權(quán)力自身的矛盾性，并不是從根本上解決問題。目前學(xué)界的共識(shí)也傾向于認(rèn)為，權(quán)力的分工與制約是保障權(quán)力健康運(yùn)行的根本途徑，也是監(jiān)督機(jī)制的前提與基礎(chǔ)。

四、基層微權(quán)力規(guī)制：權(quán)利制約、社會(huì)監(jiān)督

筆者分別闡述了基層微權(quán)力的特點(diǎn)以及一般意義上權(quán)力制約與監(jiān)督的方式，為基層微權(quán)力規(guī)制模式的選擇提供了參考。然而基層的情況千差萬別，難以找到放之四海而皆準(zhǔn)的法則。但尋找規(guī)制路徑的方法則是共通的，即從現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，從基層微權(quán)力運(yùn)行的基本邏輯入手，選擇適當(dāng)?shù)囊?guī)制手段。

（一）基本考量

前面所介紹的關(guān)于權(quán)力運(yùn)行規(guī)制的一般理論，需依照基層微權(quán)力的特性來審慎選擇，即在普遍性中關(guān)注特殊性。筆者認(rèn)為，在討論基層微權(quán)力運(yùn)行規(guī)范之前，應(yīng)當(dāng)至少考慮以下因素。

1.規(guī)制效果

規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的目的無需贅述。此處的規(guī)制效果指的是，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)明確權(quán)力運(yùn)行被規(guī)范后的理想效果，也可以稱為“制度目的”。規(guī)制效果預(yù)設(shè)是制度設(shè)計(jì)的核心理念，應(yīng)貫穿整個(gè)制度，以保證制度內(nèi)部邏輯自洽，也給規(guī)則的解釋提供了明確的導(dǎo)向。對于基層的權(quán)力規(guī)制而言，一方面，要求自由裁量權(quán)的行使應(yīng)嚴(yán)格止步于相對人權(quán)利的領(lǐng)地，同時(shí)防止以權(quán)謀私；另一方面要發(fā)揮其靈活性的優(yōu)勢，避免不必要的過度分權(quán)導(dǎo)致效率低下。

2.權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

規(guī)制基層微權(quán)力，首先需明確其運(yùn)行邏輯。對于任何一項(xiàng)權(quán)力，基層部門都應(yīng)明晰其規(guī)范層面的權(quán)力來源、行使方式、行使限度，理清權(quán)力行使的流程。在此基礎(chǔ)上，對較為集中的重大權(quán)力適當(dāng)拆分，使各個(gè)權(quán)力主體相互牽制，以達(dá)到權(quán)力制約的效果和限制權(quán)力濫用的目的。除了這些內(nèi)容外，基層部門還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到每一項(xiàng)權(quán)力行使可能產(chǎn)生的影響，包括對相對人的影響、對自身的影響，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策可能存在的不合理之處，按照規(guī)定渠道進(jìn)行反映。

3.部門（地區(qū)）特殊性

一項(xiàng)政策的實(shí)施通常是為了解決某些具體問題，或者引導(dǎo)施政對象的健康發(fā)展。因此施政對象的特殊性必須納入一切政策制定的考量范圍。基層部門在工作中面對的問題往往較為復(fù)雜且難以預(yù)料。同時(shí)，上級(jí)的決策通常面向不特定主體，無法做到細(xì)致入微地關(guān)照例如每一個(gè)街道社區(qū)、每一個(gè)村鎮(zhèn)的具體情況。如何實(shí)施，需要基層部門根據(jù)經(jīng)驗(yàn)自由裁量，因此自由裁量權(quán)的規(guī)制不宜過度細(xì)化，否則會(huì)造成權(quán)力運(yùn)行僵化的后果。

（二）實(shí)踐思路

在實(shí)踐中，權(quán)力清單制度被廣泛應(yīng)用。主要的做法是列舉基層工作權(quán)限、制定工作流程、建立內(nèi)部監(jiān)督，并公開上述內(nèi)容接受公民的監(jiān)督。這樣的做法取得了很好的成效，一定程度上遏制了基層腐敗的現(xiàn)象，但放在基層微權(quán)力制約與監(jiān)督體系的視野下觀察，權(quán)力清單只是對基層權(quán)限進(jìn)行了一次清理，尚不能成為規(guī)范基層微權(quán)力深層次改革的主流思路。

筆者認(rèn)為，在選擇基層權(quán)力的制約與監(jiān)督模式時(shí)，從國情出發(fā)，適宜以兩條路徑為主線：在制約機(jī)制上，嚴(yán)格行政程序在行政活動(dòng)中的制度安排，將程序公正作為突破點(diǎn)以實(shí)現(xiàn)“權(quán)利”對“權(quán)力”的制約；在監(jiān)督機(jī)制上，以公開化為突破點(diǎn)不斷構(gòu)建和完善“社會(huì)監(jiān)督”機(jī)制。即通過“權(quán)利制約＋社會(huì)監(jiān)督”作為我國基層治理深層次改革模式的主導(dǎo)思路。此外，探索建立行政裁量案例指導(dǎo)制度也是一種可行的方案。

1.以權(quán)利制約權(quán)力

“以權(quán)利制約權(quán)力”的具體做法是，對行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改造，以行政程序來約束權(quán)力。與過程性分權(quán)不同，權(quán)利制約模式并沒有壓縮自由裁量權(quán)的空間，而是要求“自由裁量過程中的所有行動(dòng)者（而非只是執(zhí)法者），在程序規(guī)則引導(dǎo)下進(jìn)行知識(shí)交流和理性討論”①王錫鋅：《行政自由裁量權(quán)控制的四個(gè)模型》，《北大法律評論》，2009 年第2 期。，從而在各方之間構(gòu)建一種事實(shí)上的相互制約的關(guān)系，防止自由裁量權(quán)的恣意行使。選擇此種方式作為規(guī)范基層微權(quán)力的主要模式，理由有以下三點(diǎn)。

（1）有別于傳統(tǒng)的自由裁量權(quán)控制，以權(quán)利制約權(quán)力能夠防止基層部門僵化地執(zhí)行政策。以往的基層權(quán)力規(guī)范模式，大多采取規(guī)則細(xì)化的方法，例如，將行政法律法規(guī)中規(guī)定的罰款金額范圍拆分為幾檔，基層官員只需按照“說明書”操作即可，這種來源于刑法實(shí)踐的方式，對優(yōu)化基層治理的意義是十分有限的。以細(xì)化規(guī)則的方式控制自由裁量權(quán)，本質(zhì)上是將其消滅，而控制自由裁量權(quán)的真正目的是使其合理行使、理性行使。規(guī)則細(xì)化的目的是清理、明確基層權(quán)力，而非真正意義上的引導(dǎo)權(quán)力的正確行使、合理行使。對于基層微權(quán)力的控制需摒棄這種陳舊思路，否則，久而久之細(xì)化就會(huì)變?yōu)榻┗?/p>

（2）“以權(quán)利制約權(quán)力”的模式能夠以程序公正的方式保障公民權(quán)利。我國的立法有重實(shí)體，輕程序的傳統(tǒng)，目前尚未制定統(tǒng)一的行政程序法。而面對國家公權(quán)力的公民，最能依靠的力量就是程序正義，這種模式要求將協(xié)商、交流納入基層微權(quán)力行使程序，未與相對人交流、協(xié)商的行政行為將歸于違法。只有這樣才能夠讓“公民參與”落到實(shí)處，使得公民權(quán)利得到制度的保障。

（3）“以權(quán)利制約權(quán)力”的模式有助于釋放基層活力?；鶎庸賳T手中的自由裁量權(quán)與其他權(quán)力的最大不同點(diǎn)，就在于它有著巨大的創(chuàng)造力和可能性?；赝轮袊鴼v史上具有重大意義的轉(zhuǎn)折性改革，大多來源于基層工作者與公民的共同探索。參與權(quán)的本質(zhì)，就是理性的話語表達(dá)以及有效的協(xié)商。①王錫鋅：《公民參與和行政過程——一個(gè)理念和制度分析的框架》，北京：中國民主法制出版社，2007 年版，第41 頁。保障公民參與基層治理的權(quán)利，能夠引導(dǎo)基層公權(quán)力與公民真誠交流，互相啟發(fā)，從而推動(dòng)國家治理良性發(fā)展。

2.健全社會(huì)監(jiān)督體系

監(jiān)督制度是一個(gè)寬泛的概念，包括公權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是一個(gè)由多種制度共同構(gòu)成的、多維度的系統(tǒng)。如前所述，它至少應(yīng)當(dāng)包括知情權(quán)保障、言論自由保障、公權(quán)力機(jī)關(guān)的意見接收與反饋機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ)是信息暢通，社會(huì)公眾能夠在知情的基礎(chǔ)上發(fā)表意見、提出質(zhì)疑，公權(quán)力機(jī)關(guān)則需要悉心聽取并作出回應(yīng)。

在構(gòu)建基層微權(quán)力的監(jiān)督制度中，可以將信息公開（包括黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)等）作為突破點(diǎn)。我國的政府信息公開制度已經(jīng)實(shí)施了近十年，基本的制度框架已經(jīng)建立，黨務(wù)公開也在2017 年以黨內(nèi)法規(guī)的方式上升為一項(xiàng)基本制度，將我國的公權(quán)力信息公開帶向了新的領(lǐng)域。各地區(qū)、部門的黨組織在依靠既有平臺(tái)的同時(shí)努力創(chuàng)新，已經(jīng)構(gòu)建了黨務(wù)公開制度的基本要素。公開是監(jiān)督的前提條件之一，現(xiàn)階段新的工作目標(biāo)是提高信息公開的質(zhì)量，這要求基層部門創(chuàng)新工作方式，積極為公民提供有效信息的同時(shí)，主動(dòng)回應(yīng)公民對于信息的質(zhì)疑，只有信息暢通才能夠使社會(huì)監(jiān)督成為現(xiàn)實(shí)?？傊?，建立社會(huì)監(jiān)督制度是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，并非單一制度能夠一蹴而就。

3.嘗試案例指導(dǎo)制度

案例指導(dǎo)制度是指，對于一些典型問題，基層部門可以在研討之后，依照相關(guān)的法律原則，以案例的形式提供一種推薦的解決思路。與細(xì)化規(guī)則的方式相比，案例指導(dǎo)制度的剛性不強(qiáng)，沒有壓縮自由裁量的空間，更不是取消自由裁量權(quán)?；鶎拥墓ぷ魅藛T遇到不同的情況，還應(yīng)具體問題具體分析，能夠按照指導(dǎo)案例行事的，可以參照執(zhí)行，若遇到特殊情況，則可自行依法特殊處理。這種方式不僅能夠減輕工作人員的負(fù)擔(dān)，而且可以維護(hù)政策、法律法規(guī)實(shí)施的統(tǒng)一性，做到“相似事，相似處理”，不會(huì)給基層帶來過分的約束，值得有條件的地區(qū)、部門嘗試。

需要說明的是，筆者只是提出了一種解決思路，現(xiàn)實(shí)的問題往往錯(cuò)綜復(fù)雜，并非簡單規(guī)則可以覆蓋，基層部門可在此基礎(chǔ)上積極進(jìn)行探索。但權(quán)力無論大小，其自身存在的矛盾都是共通的，這些矛盾也是權(quán)力異化的根源所在，自然也是解決一切權(quán)力運(yùn)行問題的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，值得每一個(gè)政策制定主體重點(diǎn)關(guān)注。